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Minerva Web
Bimestrale della Biblioteca 'Giovanni Spadolini'
A cura del Settore orientamento e informazioni bibliografiche
n. 53 (Nuova Serie), ottobre 2019

Per una geografia storico-economica. L'Italia (Parte sesta: Il divario tra nord e sud. Le politiche meridionaliste)

cassamezz1. La legislazione speciale

2. L'intervento straordinario

3. Le politiche dell'ultimo ventennio

4. L'emergere della questione settentrionale

5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

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1. La legislazione speciale

Come illustrato nel precedente articolo, il divario fra le economie delle due parti d'Italia, una volta stabilitosi (in epoca preunitaria o nei decenni immediatamente successivi al 1860, a seconda delle interpretazioni), non è più venuto meno ed anzi per lunghi periodi è andato aumentando. Ciò si è verificato malgrado il governo nazionale abbia posto in essere a più riprese, dai primi del Novecento in avanti, politiche presentate come funzionali a favorire lo sviluppo del Mezzogiorno. Com'era logico che accadesse, il sostanziale fallimento di queste politiche di sviluppo è divenuto un ulteriore, fondamentale oggetto di analisi nell'ambito degli studi meridionalistici.

Un primo intervento in favore del Sud Italia fu quello portato avanti nel primo decennio nel Novecento: De Rosa (2004) riferisce d'una riforma dell'imposta fondiaria (le cui modalità di esazione avevano sino ad allora penalizzato il Mezzogiorno), d'un provvedimento che avrebbe dovuto agevolare la realizzazione delle opere pubbliche nelle regioni più povere (ponendo a carico dello stato i relativi oneri) e di alcune leggi speciali volte a stimolare l'industrializzazione di Napoli e il miglioramento dell'agricoltura e delle infrastrutture in Basilicata e Calabria. Queste misure trovarono già in epoca poco posteriore a quella del loro varo dei critici, quali Azimonti (1919) o Zanotti Bianco (1926), e anche in prospettiva storica dei loro esiti è stato dato generalmente un giudizio negativo: Felice (2007), ad esempio, ha rilevato che le agevolazioni di cui il Mezzogiorno beneficiò risultarono limitate e scarsamente efficaci e che agli ambiziosi progetti di risanamento idrogeologico e di sviluppo delle infrastrutture non corrisposero realizzazioni di pari portata. La scarsa capacità di tali provvedimenti di incidere sull'economia meridionale è stata inoltre ricondotta da Servidio (2002) al fatto che essi si calarono in un contesto segnato da un orientamento del governo nazionale verso il Sud Italia complessivamente ancora sfavorevole, valendo così soltanto a lenire gli effetti negativi da questo generati; mentre De Rosa (2004) ha sottolineato che proprio quando la politica meridionalista cominciò a dare i suoi frutti l'Italia intraprese la strada dell'espansionismo militare (prima in Libia e poi con la partecipazione al conflitto mondiale), il quale penalizzò grandemente il Mezzogiorno, non soltanto perché la politica di guerra assorbì ingenti risorse altrimenti destinabili ad ulteriori iniziative ad esso favorevoli, ma anche perché il finanziamento delle commesse all'industria militare - la quale ovviamente era concentrata al Nord - tramite le tasse di tutti i cittadini si risolse in un ulteriore trasferimento di ricchezza dall'Italia meridionale a quella settentrionale.

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2. L'intervento straordinario

Un secondo tentativo, di più ampia portata, venne compiuto dopo la seconda guerra mondiale, con l'istituzione - avvenuta con la legge 646 del 1950 - della Cassa per il Mezzogiorno. Come scrive Felice (2007), punti qualificanti della nuova strategia governativa erano la volontà di affiancare all'intervento ordinario dell'amministrazione statale un intervento straordinario che si aggiungesse al primo, nonché quella di investire della responsabilità di quest'ultimo un ente appositamente costituito, dotato di una marcata autonomia decisionale e progettuale rispetto all'amministrazione ordinaria. Nell'arco d'un quarantennio (il periodo 1950-84, in cui operò la Cassa, e gli anni dal 1986 al 1992, in cui fu attiva la sua erede, l'Agenzia per la promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno), l'intervento straordinario rese possibili la progettazione e il finanziamento di grandi infrastrutture e l'incentivazione di numerose iniziative industriali. Nondimeno, in questo periodo la condizione relativa dell'economia meridionale non migliorò di molto: secondo Daniele e Malanima (2011), fatto 100 il PIL pro capite del Nord Italia, quello del Mezzogiorno passò fra il 1950 e il 1993 da 53 a 60 (con una punta massima di 65 raggiunta nel 1972), rimanendo dunque ben lontano da quello settentrionale.

L'esito deludente delle politiche straordinarie è stato spiegato sia sostenendo che anche negli anni in cui esse furono attuate l'impegno complessivo dello stato nei confronti del Sud Italia rimase limitato, sia criticando le forme concretamente assunte da tali politiche. Barbagallo (1980) e Servidio (2002), ad esempio, hanno affermato che sin dai suoi primi anni l'intervento straordinario tese a configurarsi non come aggiuntivo, bensì come sostitutivo di quello ordinario, in ragione dell'inadeguatezza mantenuta da quest'ultimo. Cafiero (1996), De Rosa (2004) e lo stesso Servidio (2002) hanno inoltre posto l'accento sul progressivo depotenziamento che l'intervento straordinario subì, a partire dalla metà degli anni sessanta, dietro pressioni degli ambienti industriali settentrionali, i quali ad ogni congiuntura economica negativa sollecitavano un potenziamento degli interventi a sostegno della struttura produttiva esistente a scapito di quelli volti al suo ampliamento al di fuori delle regioni più sviluppate. Autori quali Bevilacqua (1997), La Spina (2003) e ancora Cafiero (1998) hanno denunciato come nel tempo la Cassa, da strumento di promozione di iniziative produttive, si sia trasformata in uno strumento di erogazione di sussidi utili all'istituzione di rapporti clientelari e affaristici fra il ceto politico e la società civile. Felice (2007) ha rilevato come la politica di incentivazione indifferenziata degli investimenti industriali abbia fatto sì che parte cospicua delle risorse da essa messe in campo venisse assorbita da imprese - quali quelle chimiche e siderurgiche - ad elevata intensità di capitale (e quindi generatrici di nuova occupazione in quantità modesta in proporzione agli investimenti realizzati) e ad alta integrazione interna (e quindi scarsamente suscettibili di far sorgere attività indotte sul territorio in cui s'insediavano). Trigilia (1992) ha sostenuto che la spesa straordinaria ha influito negativamente sulla capacità della società e della classe politica meridionale di attivare meccanismi di sviluppo endogeno, in quanto ha incanalato le energie della prima in direzione dell'ottenimento di elargizioni, distogliendole dalle attività produttive, e ha premiato le componenti della seconda capaci di inserirsi in questo sistema di rapporti clientelari, impedendo la selezione degli amministratori più capaci.

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3. Le politiche dell'ultimo ventennio

A porre fine alla lunga stagione dell'intervento straordinario fu il decreto-legge n. 415 del 1992, poi convertito nella legge 488 dello stesso anno. Quello stesso provvedimento fissò i termini d'una nuova forma d'intervento (da attuare mediante le strutture amministrative ordinarie), la quale, come spiega Felice (2007), si caratterizzò per l'allargamento a tutte le aree depresse - inclusi quindi i territori in difficoltà del Centro-Nord - e per l'erogazione di contributi agli investimenti secondo parametri prefissati, in modo da rendere il meno discrezionale possibile la scelta delle iniziative da finanziare. Altri strumenti d'intervento - i contratti d'area, volti a favorire la nascita di nuove attività in zone colpite da crisi occupazionale, e i patti territoriali, che prevedevano il miglioramento delle infrastrutture e dei servizi da parte delle amministrazioni pubbliche a fronte della disponibilità di soggetti privati a compiere investimenti - furono stabiliti con i decreti-legge 32 e 244 del 1995 (convertiti rispettivamente nelle leggi 104 e 341 di quell'anno). Nel 1999, infine, con il decreto legislativo n. 1 è stata costituita un'agenzia, denominata Sviluppo Italia, cui sono state attribuite la gestione dei patti territoriali, dei contratti d'area e di ulteriori forme d'intervento.

Questo insieme di iniziative ha dato risultati ben al di sotto di quelli attesi: rifacendoci ancora alle stime di Daniele e Malanima (2011), possiamo osservare come fra il 1993 e il 1998 il PIL pro capite del Mezzogiorno sia calato dal 60 al 56 per cento di quello settentrionale, per poi risalire solo di poco (nel 2010 era pari al 58). Simili risultati hanno suscitato un'ampia messe di studi volti a evidenziare le criticità dei nuovi strumenti d'intervento emerse nel corso degli anni. In riferimento alla legge 488, per esempio, Cafiero (1998) ha contestato il ricorso a criteri di valutazione prefissati nella scelta delle iniziative da finanziare, che avrebbero impedito di perseguire obiettivi strategici e favorito le imprese già esistenti a scapito dei potenziali nuovi investitori, col risultato di ostacolare la promozione di attività innovative; mentre Prezioso e Servidio (2012) hanno rilevato che essa, oltre a mobilitare risorse tutt'altro che cospicue, ha determinato un impiego soltanto parziale delle stesse ai fini del recupero del ritardo meridionale, in quanto l'inserimento delle aree meno sviluppate del Centro-Nord fra quelle beneficiarie dei contributi ha fatto sì che una quota rilevante degli investimenti da essa agevolati (un terzo di quelli suscitati nel complessivo periodo di operatività della legge) andasse ad alimentare lo sviluppo di questa parte del paese anziché del Mezzogiorno. I contratti d'area sono stati caratterizzati in negativo, secondo uno studio della Svimez (2001), da lentezze delle procedure e da inefficienze nell'erogazione e nell'utilizzazione dei fondi, mentre per La Spina (2003) i patti territoriali hanno condotto al finanziamento di progetti di modesta portata e scarsamente coordinati fra di loro; gli uni e gli altri sono stati inoltre giudicati da Rossi (2002) viziati da logiche clientelari che hanno nuociuto alla qualità delle iniziative imprenditoriali promosse. Quanto all'attività di Sviluppo Italia, Felice (2007) ha rilevato che il nuovo organismo ha risentito dell'instabilità politica del paese, mutando ripetutamente finalità, strumenti e organizzazione interna, col risultato di vedere le sue realizzazioni compromesse da inefficienze e ritardi, nonché da un crescente grado di dispersione della spesa. Viesti (2009), infine, ha lamentato come le politiche recenti, non diversamente da quelle dei decenni passati, abbiano puntato sopratutto ad offrire alle imprese incentivi utili a compensare le diseconomie che gravano su di esse quando si insediano nel Mezzogiorno, sacrificando gli impieghi di risorse utili a far venir meno quelle stesse diseconomie (ossia a migliorare la dotazione di infrastrutture, l'efficienza degli apparati amministrativi, le condizioni di legalità e di sicurezza, la formazione dei lavoratori); ed anche come tali politiche, oltre che mal concepite, siano state anche scarsamente finanziate, in quanto ancora una volta le risorse destinate al Mezzogiorno in aggiunta a quelle ordinarie (in quest'ultimo ventennio, quelle erogate dall'Unione Europea) sarebbero state considerate dai governi come sostitutive di queste ultime.

Il riconoscimento dell'inefficacia della più recente politica per il Mezzogiorno è sfociato in analisi che hanno chiamato in causa, oltre che i meccanismi di funzionamento della stessa, le responsabilità politiche alla base della sua elaborazione e gestione. Autori quali Cannari, Magnani e Pellegrini (2010) o Trigilia (2012), ad esempio,hanno messo sotto accusa l'operato delle amministrazioni locali, le quali hanno avuto un ruolo di primo piano nella gestione dei fondi per il Sud: a loro parere troppo spesso esse si sono rivelate incapaci di creare beni e servizi collettivi, hanno mirato più a distribuire sussidi che a promuovere investimenti, hanno tollerato sprechi e inefficienze e usato le risorse pubbliche per coltivare clientele politiche. Tuttavia ad essere investita da simili critiche non è stata solo la classe dirigente meridionale: al riguardo possiamo citare il giudizio di Lo Cicero (2010), secondo il quale l'inazione del governo centrale ha molto contribuito al perpetuarsi nel tempo di tali situazioni.

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4. L'emergere della questione settentrionale

Le denunce del cattivo impiego del danaro pubblico destinato alla promozione dello sviluppo del Mezzogiorno e degli scarsi risultati ottenuti per mezzo di esso sono a volte sfociate in una più generale messa in discussione dei trasferimenti di risorse di cui la regione beneficia. Autori come Ricolfi (2010) hanno infatti sostenuto l'iniquità d'un assetto istituzionale che eroga servizi pubblici in modo pressoché uniforme sul territorio nazionale, finanziandoli mediante un prelievo fiscale che per ragioni di progressività risulta più elevato nelle regioni più sviluppate: esso difatti, oltre ad alimentare forme di parassitismo sociale al Sud, avrebbe anche la responsabilità di privare le regioni più produttive di parte della loro ricchezza. Sulla base di tali considerazioni tali autori sono giunti, rovesciando una tradizionale argomentazione meridionalista, a rilevare l'esistenza d'un meccanismo di sfruttamento finanziario del Settentrione da parte del Mezzogiorno. Negli ultimi anni abbiamo visto così sollevata, in contrapposizione alla questione meridionale, una "questione settentrionale", per la cui risoluzione è stata indicata quale via maestra la riforma in senso federalista del sistema fiscale avviata con la legge 42 del 2009, la quale dovrebbe consentire alle regioni del Nord di trattenere sul territorio una quota elevata della ricchezza da esse prodotta. Comprensibilmente, una simile prospettiva nel Mezzogiorno suscita diffusi timori: simulazioni svolte dall'IPRES (2010), ad esempio, mostrano che a regime la riforma determinerà una notevole riduzione delle risorse pro-capite ad esso spettanti rispetto alla situazione attuale. Non manca tuttavia chi vede nel federalismo fiscale un'opportunità per il Sud: in particolare, Falasca e Lottieri (2008) scrivono che la sua realizzazione potrebbe essere scambiata dalla classe dirigente meridionale con la concessione di sgravi fiscali, i quali rappresenterebbero a loro avviso uno stimolo allo sviluppo più efficace dei sussidi che andrebbero perduti.

I presupposti da cui muovono i teorici della questione settentrionale, comunque, sono stati oggetto di recise contestazioni. Viesti (2009), ad esempio, ha respinto l'idea d'un Mezzogiorno privilegiato rispetto al Nord dal punto di vista della spesa pubblica, rilevando come questa in termini pro capite risulti significativamente inferiore a quella di cui beneficia il resto d'Italia. Su questo stesso tema è da segnalare anche lo studio curato da De Bonis, Rotondi e Savona (2010), nel quale si tiene conto non soltanto della spesa pubblica diretta verso il Mezzogiorno, ma anche dei flussi di spesa privata intercorrenti fra le due parti del paese. Da tale studio emerge come l'entità dei trasferimenti di cui il Sud beneficia risulti inferiore all'importo delle risorse che dal Sud vanno al Nord per l'acquisto di beni e servizi. Ciò si spiega col fatto che quei trasferimenti, non riuscendo a generare sviluppo, hanno incrementato la capacità di consumo delle regioni meridionali senza accrescere la loro capacità produttiva. Una simile lettura dei rapporti economici tra Nord e Sud ripropone dunque la tesi secondo cui è il Mezzogiorno a scontare un'emorragia di risorse finanziarie, rilevando per di più come a determinarla sia proprio il carattere meramente assistenziale della spesa statale di cui esso beneficia ch'è oggetto di denuncia da parte dei sostenitori della tesi opposta. Rilevando tale fenomeno, Daniele e Malanima (2011) hanno perciò ritenuto di poter concludere che indirettamente i trasferimenti verso il Sud hanno sostenuto lo sviluppo economico della parte più avanzata del paese. Una simile considerazione è fatta propria da Trigilia (2012), il quale però la inscrive in un più ampio ragionamento sulla necessità di promuovere anche al Sud una crescita capace di autosostenersi per garantire un solido sviluppo del complesso dell'economia nazionale. Il rapporto fra crescita del Mezzogiorno e rilancio dell'economia nazionale è presente anche in altri studi, come quello già citato di Viesti (2009): nella congiuntura storica che stiamo vivendo, pertanto, sta emergendo una stretta connessione fra la questione meridionale e il problema del declino economico del paese (di cui abbiamo trattato in un precedente articolo), apparendo la risoluzione della prima condizione necessaria al superamento del secondo.

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5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

Per una geografia storico-economica. L'Italia. Percorso bibliografico nelle collezioni della Biblioteca. Contiene la bibliografia completa di tutte e sei le parti relative all'Italia. Si suggerisce inoltre la ricerca nel Catalogo del Polo bibliotecario parlamentare e nelle banche dati consultabili dalle postazioni pubbliche della Biblioteca.

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