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Minerva Web
Bimestrale della Biblioteca 'Giovanni Spadolini'
A cura del Settore orientamento e informazioni bibliografiche
n. 53 (Nuova Serie), ottobre 2019

Le costituzioni federali di civil law dell'Europa. La Repubblica Federale di Germania

Abstract

La Repubblica Federale di Germania rappresenta, tra gli Stati federali membri dell'Unione europea, un caso di studio esemplare per la solidità delle strutture che reggono l'impianto federativo e per la tipologia dei meccanismi adottati ai fini della partecipazione della Germania al processo di integrazione europea. Oggetto, di recente, di una profonda revisione costituzionale, la Legge fondamentale ha garantito la tenuta della formula federale, pur tenendo conto delle sopravvenute necessità di modernizzazione e di differenziazione richieste dalle sfide politiche ed economiche del nuovo secolo.

1. Premessa

2. La Repubblica federale di Germania: il federalismo delle origini e la sua evoluzione costituzionale

3. La Legge fondamentale

4. Struttura della Federazione

5. Riparto delle competenze legislative e delle risorse finanziarie

6. La partecipazione dei Länder alla formazione del diritto dell'Unione Europea

7. Il procedimento di revisione costituzionale e il Supremo Tribunale Federale

8. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

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1. Premessa

L'ultimo continente che resta da esplorare nel nostro viaggio all'interno delle costituzioni federali di civil law è l'Europa, ovvero quella regione intellettuale e politica prima ancora che geografica dalla quale l'idea federale e le sue teorizzazioni giuridiche ebbero origine.

Tra le numerose entità statuali in cui si divide il continente, sono federazioni l'Austria, il Belgio, la Bosnia-Erzegovina, la Germania, la Russia e la Svizzera. All'interno di questo insieme, tratteremo in primo luogo di quei paesi - quali Austria, Belgio e Germania - che rivestono lo status di membri dell'Unione europea.

L'appartenenza a tale ente sovranazionale - al quale gli Stati membri hanno delegato ampie porzioni di sovranità e che detiene penetranti poteri normativi che agiscono direttamente all'interno dei singoli ordinamenti giuridici - ha inciso fortemente sull'assetto federale di tali Paesi esigendo l'inserimento in costituzione di norme specifiche e la contestuale predisposizione di meccanismi istituzionali finalizzati a garantire la partecipazione alle decisioni comunitarie (la c.d. fase ascendente) degli Stati federati costituenti le singole Federazioni, nonché il controllo e la giustiziabilità di tutti quegli atti dell'Unione Europea che vadano ad influire sulle materie di loro esclusiva spettanza. La peculiarità sostanziale degli Stati federali membri dell'Unione sta, in sintesi, nella necessità di dover conciliare tre diversi livelli di potere, la cui integrazione si presenta in molti casi piuttosto complessa e di non facile attuazione.

Da tale complessità intendiamo iniziare il nostro viaggio, affrontando per primo il Paese che oggi più di altri sta incidendo sugli equilibri dell'Unione europea: la Repubblica federale di Germania.

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2. La Repubblica federale di Germania: il federalismo delle origini e la sua evoluzione costituzionale

L'atto di nascita della federazione tedesca risale al 1815 quando, all'indomani del Congresso di Vienna, le potenze europee sostennero l'opportunità che i diversi Stati della Germania si unissero in Confederazione stringendosi in un vincolo associativo unificante in modo da dare luogo ad un nuovo soggetto politico sovrano capace, all'occorrenza, di garantire l'indipendenza dell'Europa. Diverse, e di fondamentale importanza per la configurazione attuale dello Stato tedesco, sono state le tappe che, da allora in poi, ne hanno determinato l'evoluzione costituzionale. In questa sede ci limiteremo ad elencare i passaggi fondamentali della storia costituzionale tedesca, lasciando al lettore le tracce essenziali per eventuali, ulteriori approfondimenti.

Prima tra esse è indubbiamente l'Unione doganale degli Stati tedeschi del 1834 e in seguito il tentativo, poi fallito, di dare vita ad una costituzione liberal-democratica nel 1849. La costituzione della Federazione della Germania del Nord nel 1867 e, in seguito, l'istituzione dell'Impero nel 1871 ad opera della Prussia di Otto von Bismark segneranno di fatto un rafforzamento del vincolo federativo, le cui caratteristiche domineranno la vicenda tedesca sino al crollo del Reich e alla proclamazione nel 1918 della Repubblica di Weimar. I sofisticati meccanismi costituzionali contenuti nella nuova Carta del 1919 non saranno tuttavia in grado di reggere alla grave crisi politica interna del primo dopoguerra che sfocerà con la conquista del potere da parte di Adolf Hitler. La dittatura nazionalsocialista cadrà con la sconfitta del III Reich nella seconda guerra mondiale. Conseguenza della disfatta sarà la divisione territoriale della Germania e la nascita di due distinte entità statuali: la Repubblica Federale Tedesca, sottoposta al controllo militare delle potenze vincitrici di Francia, Inghilterra e Stati Uniti e in seguito orbitante nella sfera di influenza del mondo occidentale; la Repubblica Democratica Tedesca sotto l'influenza diretta dell'Unione Sovietica. Sarà soltanto nel 1989 con la fine della Guerra fredda e il crollo dei governi dei Paesi dell'Est europeo che il processo di riunificazione delle due Germanie prenderà avvio per concludersi definitivamente il 3 ottobre del 1990 con l'adesione alla Repubblica federale dei ricostituiti sei Länder dell'ex Repubblica democratica tedesca.

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3. La Legge fondamentale

La Carta costituzionale attualmente vigente è dunque la stessa che fu approvata nel 1949 dal Parlamentaricher Rat della neonata Repubblica federale tedesca. Il documento venne denominato all'epoca Legge fondamentale (Grundgesetz) in luogo di Costituzione (Verfassung) a testimoniarne la provvisorietà in attesa della riunificazione delle due Germanie. Al verificarsi dello storico evento nel 1990, la scelta fu tuttavia di non innovare né il nome né l'impianto normativo esistente (se non per le modifiche rese necessarie dalla nuova configurazione statuale), ma di estenderne sic et simpliciter la vigenza ai territori della ex DDR.

L'assetto federale, cui la costituzione dedica gli articoli del Titolo II, costituisce uno dei punti cardine intorno al quale si struttura l'intera organizzazione dei poteri: l'articolazione dello Stato in Länder e la previsione della loro partecipazione alla legislazione federale rientrano infatti tra i principi che non possono essere sottoposti a revisione costituzionale (art. 79, comma 3 GG).

La Repubblica tedesca viene definita, all'articolo 20 del Grundgesetz, uno stato federale democratico e sociale, i cui elementi costitutivi sono la Federazione (Bund) e i 16 Stati federati (Länder), articolati al loro interno in Distretti e Comuni. La Costituzione afferma i diritti sovrani di ciascun Land che, in base ad autonome carte costituzionali e nel rispetto dei principi contenuti nella Legge fondamentale, possono dotarsi di propri organi di governo, garantendo alle rispettive popolazioni una rappresentanza espressa da elezioni generali, dirette, libere, uguali e segrete. Spettano ad essi l'esercizio delle proprie competenze e l'adempimento dei compiti statali, salvo che la costituzione o la legge federale non dispongano altrimenti. Compete infine al Governo federale vigilare affinché gli obblighi imposti dalla Legge fondamentale siano rispettati dai Länder.

L'originaria configurazione del sistema delineato in Costituzione - ispirato sostanzialmente al modello cooperativo tendente al bilanciamento delle due diverse esigenze del mantenimento, da un lato, della netta separazione delle competenze tra i due livelli di governo, dall'altro, della prevalenza, del diritto federale ogni qual volta si fosse reso necessario garantire l'unità giuridica e la sussistenza su tutto il territorio nazionale di pari condizioni economiche e sociali nonché di godimento dei diritti fondamentali - ha tuttavia subito una sostanziale trasformazione per via della progressiva espansione delle competenze del Governo centrale. Se il ricorso alla clausola di necessità e di uniformità (art. 7, comma 2 GG) ha infatti consentito al Bund di avocare a sé spazi sempre più ampi di intervento, i governi dei Länder, soprattutto se di segno politico avverso a quello della maggioranza governativa federale, hanno utilizzato il potere di interdizione assoluta di cui il Bundesrat dispone per ostacolare l'attività legislativa proposta dal Governo federale e dalla sua maggioranza. L'impasse ha avuto forti ricadute sulla funzionalità e sull'efficienza stessa delle relazioni federali. I problemi posti dalla riunificazione, con l'ingresso in Germania di territori economicamente arretrati, e le importanti implicazioni per l'ordinamento interno derivanti dall'accelerazione del processo di integrazione europea hanno portato ad un aggravamento della situazione determinando una non più procrastinabile necessità di ripensare il modello. Al fine di modernizzare e semplificare l'impianto federale e di renderlo, nel contempo, maggiormente competitivo, il Parlamento tedesco ha approvato tra il 2006 e il 2009 due importanti riforme costituzionali (Föderalismusreforme Föderalismusreform II), procedendo alla modifica delle norme regolatrici il ruolo e le funzioni della seconda Camera e il riparto delle competenze legislative e finanziarie tra il Bund e i Länder.

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4. Struttura della Federazione

L'organizzazione dei poteri disegnata dalla Carta a livello centrale si articola secondo la classica forma del governo parlamentare. Al vertice del sistema vi è il Presidente della Repubblica con poteri sostanzialmente di rappresentanza e di garanzia costituzionale. Il capo dello Stato viene eletto da una assemblea ad hoc (Bundesversammlung) formata dai membri del Bundestag e da un ugual numero di membri eletti dalle assemblee rappresentative dei Länder selezionati in base al criterio proporzionale (art. 54 GG) Il mandato è di cinque anni e può essere consecutivamente rinnovato per una sola volta. Il governo della Federazione è affidato al Cancelliere (Bundeskanzler) e ai ministri da questo designati. All'organo spetta la funzione di indirizzo politico e di governo della Federazione. Il candidato alla carica è proposto dal Presidente della Repubblica: la sua designazione a Cancelliere avviene automaticamente se ottiene la maggioranza assoluta dei suffragi dei membri del Bundestag. Nel caso non si raggiunga il quorum prescritto, spetta al Presidente la decisione se nominare il candidato eletto a maggioranza relativa o sciogliere la Camera. Il potere legislativo è invece affidato congiuntamente (anche se, come vedremo, in misura non paritaria) alle due distinte Camere rappresentative del Bundestag (Dieta federale) e del Bundesrat (Consiglio federale). Il Bundestag è la camera politica a cui spetta in via principale il potere legislativo della Federazione. Essa si compone attualmente di 630 deputati che sono eletti ogni 4 anni dal popolo tedesco a suffragio universale diretto tramite un sistema elettorale misto. Il Bundestag accorda o revoca, secondo una precisa procedura, la fiducia al Governo federale e ne controlla l'attività. Il Bundesrat è la camera di rappresentanza degli Stati federati e costituisce il fondamentale punto di raccordo tra questi e la Federazione. Si tratta di un organo permanente in quanto composto dai membri dei governi dei Länder che li nominano e li revocano. Le deliberazioni dell'Assemblea vengono prese a maggioranza, salvo diversamente prescritto in Costituzione. Ogni Stato dispone di almeno tre voti: i Länder con più di due milioni di abitanti ne hanno quattro, i Länder con più di sei milioni di abitanti cinque, quelli infine con più di sette milioni di abitanti sei voti. La provenienza governativa dei membri del Bundesrat implica che i voti di un Land possano essere espressi solo unitariamente e solo dai consiglieri presenti o dai loro rappresentanti. Tramite il Consiglio federale i Länder collaborano alla legislazione, all'amministrazione della Federazione e agli affari dell'Unione Europea. Per quanto riguarda il procedimento legislativo, e fermo restando il potere di iniziativa ad esso attribuito dalla Costituzione, la competenza normativa del Consiglio federale è piena esclusivamente nelle materie in cui la Carta prevede espressamente la necessità del suo assenso. A questo riguardo un ruolo particolare assume il Bundesrat in occasione del verificarsi dello "stato di emergenza legislativa" (art. 81 GG) dichiarato dal Presidente della Repubblica: qui il consenso del Consiglio diventa indispensabile in quanto da esso dipende l'approvazione di tutti i progetti di legge governativi respinti dal Bundestag. In tutti gli altri casi (le c.d. leggi di ricorso) l'intervento del Bundesrat si limita all'espressione di pareri o alla richiesta di riesame da parte di una Commissione di conciliazione in caso di disaccordo con il contenuto di progetti di legge che sono già stati licenziati dal Bundestag e dei quali, dunque, non può impedire l'entrata in vigore. Di particolare rilevanza rispetto agli equilibri federativi del sistema sono infine il diritto di proposta e la vincolatività del parere sulla nomina di alcune cariche federali nonché la competenza ad eleggere la metà dei membri del Tribunale costituzionale federale.

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5. Riparto delle competenze legislative e delle risorse finanziarie

In linea generale la distribuzione delle competenze tra Bund e Länder è articolata secondo il principio per il quale spetta ai Länder il diritto di legiferare nella misura in cui la Legge fondamentale non riservi alla Federazione le competenze legislative. Viene dunque costituzionalmente garantita la competenza residuale degli Stati a fronte di una competenza esclusiva del Bund sulle materie espressamente elencate all'articolo 73 della Costituzione. La revisione operata nel 2006 ha abrogato la tipologia relativa alla legislazione c. d. cornice, mantenendo invece la competenza legislativa concorrente per la quale i Länder hanno il potere di legiferare solo fino a quando e nella misura in cui la Federazione non eserciti, nei modi previsti dalla legge, la propria competenza legislativa. Gli obbiettivi della riforma costituzionale sono stati in gran parte realizzati tramite una profonda revisione dell'elenco delle materie rientranti nei rispettivi ambiti di competenza legislativa. Da un lato infatti si è voluto rafforzare il principio di governabilità, e dunque di affermazione dell'indirizzo politico della maggioranza federale, limitando fortemente il numero delle leggi federali sottoposte alla necessaria approvazione del Bundesrat; dall'altro si è voluto ampliare i poteri dei Länder in materia di legislazione esclusiva e concorrente. In questo ultimo ambito, in particolare, si è proceduto, in primo luogo, ad un sostanziale ridimensionamento della possibilità per la Federazione di ricorrere alla clausola di necessità ed uniformità (art. 72, comma 2 GG) che consente al Bund di avocare a sé la potestà normativa nelle materie condivise, riducendone l'esercizio a fattispecie costituzionalmente determinate. Non solo: al verificarsi di tale ipotesi viene sancito il principio per il quale i Länder possono adottare disposizioni in deroga alla legislazione federale, anche se limitatamente ai compiti elencati al comma 3 dell'articolo 72. La disposizione stabilisce, fra l'altro, che in caso di divergenza tra la legislazione federale e quella degli Stati resta vigente la normativa adottata per ultima, operando di fatto una rottura del principio generale, espresso all'articolo 31 della Costituzione, che invece prevede la prevalenza del diritto federale su quello del Land. É importante notare che la possibilità di emanare disposizioni in deroga è prevista anche quando si tratti di esecuzione di leggi federali all'interno dei territori degli Stati: la Federazione può opporsi ricorrendo alla clausola di necessità e uniformità, ma la legge federale di esecuzione in questo caso dovrà essere approvata dal Bundesrat.

Dal punto di vista delle disposizioni finanziarie, sia la riforma del 2006 sia quella del 2009 hanno apportato al testo costituzionale importanti cambiamenti volti principalmente alla responsabilizzazione in materia di spesa degli enti federati, all'inserimento di meccanismi di freno alle politiche di indebitamento e alla stabilizzazione dei rispettivi bilanci in armonia con il patto di stabilità europeo. Per quanto attiene la ripartizione delle risorse finanziarie, resta immutato il principio in base al quale il Bund e i Ländersostengono separatamente le spese derivanti dall'esecuzione dei loro compiti, salvo diversamente disposto dalla Costituzione. In sintesi, al Bund viene attribuita la competenza legislativa esclusiva per i dazi ed i monopoli fiscali e la competenza legislativa concorrente per le rimanenti imposte, quando gli spetti per intero o in parte il gettito di queste imposte, o sussistano i presupposti della necessità di cui all'articolo 72. I Länderhanno invece competenza legislativa per le imposte locali sui consumi e sulle spese locali. Spettano infine congiuntamente alla Federazione e agli Stati le imposte sui redditi, sugli enti e sui volumi di affari, suddivise secondo precisi criteri e modalità stabilite all'articolo 105. Limitazioni e vincoli sono stati infine inseriti dalla riforma costituzionale al sistema di perequazione finanziaria tra i Länder e al concorso della Federazione alla partecipazione alle spese degli Stati per l'assolvimento di compiti rilevanti per la generalità dei cittadini in quanto utili al miglioramento delle condizioni sociali (i c.d. compiti comuni, artt. 91a e 91b GG). Si è trattato tuttavia di interventi che, pur riorganizzando la materia, hanno lasciato sostanzialmente inalterato il carattere cooperativo del federalismo tedesco.

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6. La partecipazione dei Länder alla formazione del diritto dell'Unione Europea

La partecipazione dei Länderal processo di integrazione europea è affidata al Bundesrat che, come abbiamo visto, costituisce l'organo di rappresentanza dei Governi delle popolazioni federate.

L'articolo 23 del Grundgesetz insieme alle disposizioni legislative di attuazione e di dettaglio che formano il quadro normativo di riferimento per la conduzione degli affari europei, stabilisce in primo luogo l'obbligo del Governo Federale di fornire alle due Camere del Parlamento informazioni esaurienti e tempestive su tutte le trattative in corso e sui progetti normativi dell'Unione europea. La Commissione per gli affari europei del Bundesrat ha il compito di esaminare i documenti e di elaborare i pareri che vengono successivamente sottoposti all'approvazione dell'Assemblea. In caso i provvedimenti urgenti o di questioni riservate, il documento viene istruito e votato direttamente da un comitato ristretto, la Camera d'Europa, (art. 52 GG), le cui deliberazioni valgono come decisioni del Bundesrat. Il parere del Bundesrat su atti comunitari che rientrino nell'ambito della potestà legislativa dei Länder vincola giuridicamente il potere negoziale del Governo federale in sede europea: esso può dissentire dalla posizione assunta dal Bundesrat, ma se questi conferma il proprio parere mediante una deliberazione approvata a maggioranza qualificata, il Governo deve adottare l'indirizzo espresso dagli Stati federati, potendosene discostare soltanto al ricorrere di due precise condizioni: il provvedimento da adottare coinvolge principalmente la responsabilità assunta in accordi generali dalla Federazione riguardo allo Stato nel suo complesso, ovvero quando esso comporti un aumento della spesa o una riduzione delle entrate del Bund. Infine nel caso di provvedimenti dell'Unione che rientrino nelle competenze legislative esclusive dei Länder in materia di istruzione scolastica, cultura o radiodiffusione e di tutela dei diritti, la conduzione dei negoziati, in sede europea, viene direttamente affidata ad un Ministro dei Länder nominato dal Bundesrat.

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7. Il procedimento di revisione costituzionale e il Supremo Tribunale Federale

La revisione costituzionale, contrariamente a quanto accade in altri Paesi federali, non si articola in un procedimento particolarmente complesso: gli emendamenti proposti alla Carta, infatti, seguono l'iter delle leggi bicamerali, anche se è previsto, per la loro approvazione, il consenso espresso dei due terzi dei membri di ciascuna Camera. É la stessa Legge fondamentale tuttavia che stabilisce i principi e i limiti entro i quali può procedersi alla modifica delle sue disposizioni. L'articolo 79 stabilisce infatti, in via di principio, che gli eventuali cambiamenti potranno avere ad oggetto soltanto modifiche di singole disposizioni o loro integrazioni. Il presupposto dell'intangibilità dell'impianto generale della Legge fondamentale (c.d. clausola di eternità) è del resto chiaramente espresso al comma 3 del medesimo articolo per il quale non è ammissibile alcuna modifica della Costituzione che riguardi l'articolazione della Federazione in Länder, il principio della partecipazione dei Länder alla legislazione o i princìpi fondamentali contenuti negli articoli 1 e 20.

Il Bundesverfassungsgericht è l'organo di chiusura del sistema federale tedesco. Ad esso è attribuito il ruolo fondamentale di assicurare il rispetto della Legge fondamentale e di verificare la conformità costituzionale della legislazione vigente. La Corte si compone di due sezioni ciascuna delle quali costituita da 8 giudici. A garanzia della rappresentatività federale dell'organo, essi vengono eletti, a maggioranza qualificata, per metà dal Bundestag e per l'altra metà dal Bundesrat. Restano in carica per 12 anni e non sono rieleggibili. la Costituzione attribuisce alla Corte poteri particolarmente incisivi in tema di difesa dei valori e dei principi contenuti nella Legge fondamentale: essi vanno dal giudizio sui ricorsi di costituzionalità promossi da chiunque reputi di essere stato leso nei suoi diritti da una pubblica autorità alla sentenza di scioglimento dei partiti politici o alla dichiarazione sulla perdita dei diritti costituzionali di coloro che ne abbiano abusato al fine di sovvertire e di combattere l'ordinamento democratico. Il Tribunale è inoltre competente a decidere in tema di ricorsi circa la regolarità delle elezioni e, da ultimo, a giudicare il Capo dello Stato in caso di impeachment. Per quanto riguarda i rapporti tra Bund e Länder, alla Corte spetta, tra gli altri, il compito di garantire l'equilibrio federale del sistema e di vegliare sulla conformità costituzionale delle leggi federali e statali. Essa giudica dei ricorsi posti a tale riguardo dal Governo federale, dal governo di un Land o da un terzo dei membri del Bundestag o su eventuali questioni relative ai conflitti di competenza; si pronuncia sulla sussistenza dei presupposti di necessità relativi alla potestà legislativa federale nella legislazione concorrente; sulle controversie eventualmente insorgenti tra la Federazione e gli Stati, tra gli Stati o all'interno di essi e infine sui ricorsi di costituzionalità dei comuni e unioni di comuni per lesione da parte della Federazione o del Land in cui insistono territorialmente per lesione del diritto di autoamministrarsi. Non ultimo il ruolo estremamente rilevante svolto dalla Corte per la democratizzazione dei processi decisionali europei, le cui modalità di attuazione - in conformità con quanto prescritto dalla Legge fondamentale - sono andate sviluppandosi «nell'ambito di un tracciato segnato anche da un sindacato pervasivo del Tribunale costituzionale federale che, con alcune importanti pronunce si è erto a difesa delle prerogative del Parlamento» sia a livello federale che dei parlamenti dei singoli Länder. (A. Zei, p. 3).

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8. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

Le costituzioni federali di civil law d'Europa: la Repubblica Federale di Germania. Percorso bibliografico nelle collezioni del Polo bibliotecario parlamentare.

Si suggerisce inoltre la ricerca nel Catalogo del Polo bibliotecario parlamentare e nelle banche dati consultabili dalle postazioni pubbliche della Biblioteca.

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