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Minerva Web
Bimestrale della Biblioteca 'Giovanni Spadolini'
A cura del Settore orientamento e informazioni bibliografiche
n. 55 (Nuova Serie), gennaio 2020

Le costituzioni federali di civil law dell'America Latina (Terza parte): la Repubblica Argentina

Abstract

All'indomani della caduta del regime militare nel 1983, inizia in Argentina un lungo e complesso processo di transizione democratica. La profonda revisione della Costituzione storica operata dalla Riforma costituzionale del 1994 costituisce il punto di svolta: essa, ridisegnando l'equilibrio tra i poteri e inserendo più efficaci meccanismi di controllo e garanzia, costituirà le basi per la creazione di una nuova Federazione, in grado di coniugare il rispetto dei diritti dei singoli e delle istituzioni con quello delle autonomie locali.

bandiera argentina1. Premessa

2. La struttura della Federazione

3. Riparto delle competenze e delle risorse finanziarie

4. La Corte Suprema di Giustizia e il procedimento di revisione costituzionale

5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

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1. Premessa

Colonia spagnola fino al 1816, la Nazione Argentina nasce dopo un quarantennio dalla proclamazione dell'indipendenza. In un primo tempo, le province liberate dal giogo coloniale stentano a trovare una forma unitaria di convivenza e soltanto nel 1853 la comune aspirazione al raggiungimento dell'unità nazionale prevarrà sui contrasti tra unionisti e federalisti con la promulgazione della prima Costituzione della Repubblica argentina, testo che sarà in seguito modificato nel 1860 per l'ingresso nella Federazione della città di Buenos Aires. La Costituzione storica dell'Argentina è rimasta formalmente in vigore - salvo limitate e parziali modifiche - fino agli inizi degli anni '90 del secolo scorso. Diversamente si può dire dal punto di vista sostanziale, per via dei lunghi periodi di sospensione dei diritti civili e politici ad opera dei numerosi governi militari che hanno costellato la vita politica argentina, condizionando la giurisprudenza costituzionale e la stessa vigenza delle norme poste a loro protezione: è la dottrina del "governo de facto" elaborata sul finire degli anni '30 del Novecento dalla Corte Suprema argentina, per la quale tutti gli atti posti in essere dai governi golpisti godono di presunzione di legittimità a meno che il Congresso non deroghi espressamente alle loro disposizioni. Nel 1983, all'indomani della caduta del regime militare instaurato nel 1976 dal Generale Jorge Videla, si apre per l'Argentina un lungo e non facile processo di transizione democratica volto al contemperamento delle contrastanti esigenze di normalizzazione politica, riconciliazione nazionale e richiesta di giustizia per le atrocità commesse dalla recente dittatura. I governi di Raúl Ricardo Alfonsin prima e di Carlos Saúl Menem poi prendono definitivamente atto della fragilità dell'impianto costituzionale, aprendo una stagione di riforme culminata con la revisione costituzionale del 1994. Al processo di consolidamento delle istituzioni democratiche seguirà, con la presidenza di Néstor Kirchner del 2003, l'avvio di politiche mirate allo sviluppo sociale e al risanamento economico del Paese, mentre con una storica sentenza della Corte Suprema dell'agosto 2003vengono dichiarate incostituzionali le leggi del "Punto finale" e dell'"Obbedienza dovuta" che, di fatto, avevano concesso l'immunità ai militari del regime di Videla colpevoli di crimini contro l'umanità, la consentendo riapertura dei processi e la definitiva archiviazione dell'epoca buia della dittatura. La politica del Presidente sarà continuata dalla moglie Christina Kirchner, a sua volta eletta alla carica di vertice della Repubblica per ben due mandati consecutivi. Falliti i tentativi della Kirchner di ottenere la necessaria modifica costituzionale per concorrere per un terzo mandato, dal 10 dicembre 2015 l'Argentina ha un nuovo Capo dello Stato: il liberale Mauricio Macrì, ex governatore di Buenos Aires.

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2. La struttura della Federazione

Alla base della riforma costituzionale del 1994 è il Pacto de olivos , accordo informale con il quale il Presidente Menem e il leader del principale partito di opposizione Alfonsin decidono di accordarsi per emendare la Costituzione storica dell'Argentina. Modifica necessaria e non più procrastinabile alla luce delle ferite prodotte al tessuto sociale, politico, economico e umano del popolo argentino dalle cicliche degenerazioni autoritarie dei governi del Paese. Il testo che ne uscirà sarà inevitabilmente di compromesso, dovendo conciliare opposte esigenze, ma riesce comunque a stabilire vincoli e principi, a dare un nuovo ordine alle regole del gioco politico che consentiranno alla classe dirigente delle generazioni successive di avere gli strumenti giuridici adatti a far valere le ragioni della democrazia. Vengono così introdotti nel testo costituzionale nuovi meccanismi partecipativi a partire dalla costituzionalizzazione del suffragio universale e del voto segreto uguale e obbligatorio; si cerca di stabilire un diverso equilibrio tra gli organi costituzionali ponendo limiti ai poteri presidenziali e contestualmente rafforzando l'autonomia del Legislativo e del Giudiziario; si apre una nuova stagione del federalismo argentino immettendo nel testo nuove garanzie per le autonomie territoriali e si consolidano il ruolo e le funzioni del Senato per consentirgli di diventare efficace custode del principio federale.

La parte dogmatica della Costituzione si arricchisce di nuovi diritti e meccanismi di autotutela: si pone una sorta di regola di salvaguardia con l'articolo 36 del testo costituzionale che stabilisce il permanere in vigore delle norme costituzionali anche in seguito a loro violazione da parte di un governo usurpatore, tant'è che gli atti in tale periodo promulgati saranno ritenuti nulli e i responsabili considerati traditori della Patria, e così stabilendo si riconosce il diritto di resistenza di ogni popolo contro il potere illegittimo; si introducono garanzie come l'amparo e l'habeas corpus, organismi quali il Defensor del pueblo. Vengono riconosciuti i diritti di terza generazione quali, ad esempio, il diritto ad un ambiente sano, mentre con la c.d. clausola del progresso, si stabilisce che tra i compiti dello Stato v'è la disciplina del mercato e il suo obbligo a produrre iniziative atte a favorire lo sviluppo umano, il progresso economico, la giustizia sociale e la formazione professionale.

La riforma, da ultimo, interverrà sulla stessa gerarchia delle fonti dell'ordinamento argentino con il conferimento del rango costituzionale ai trattati e alle dichiarazioni sui diritti dell'uomo elencati al paragrafo 22 dell'art. 75, stabilendo la superiorità di tali norme sul diritto federale.

L'ordinamento argentino si articola su tre livelli di governo: la Federazione (Governo Nazionale), gli enti federati (Province) e le municipalità.

A livello federale, la forma di governo adottata è di tipo presidenziale. In virtù dei vincoli costituzionali posti dalla riforma del 1994, il Presidente e il Vicepresidente sono eletti oggi a suffragio universale diretto: è nominato in carica il team che raggiunge il 45% dei voti validi (il 40%, se vi è un distacco di almeno10 punti percentuali sul secondo più votato). Diversamente si va al ballottaggio tra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti. Il Capo dello Stato dura in carica quattro anni ed è rieleggibile. Un terzo mandato è possibile soltanto dopo che siano trascorsi quattro anni dall'ultimo incarico. Coadiuvano il Presidente nell'esercizio delle sue funzioni un Gabinetto dei Ministri e un Capo Gabinetto: tali organi tuttavia, istituiti nel tentativo di suddividere le competenze dell'Esecutivo, restano di fatto subordinati alla volontà presidenziale, mantenendo il Capo dello Stato la piena facoltà di nomina e di revoca dei ministri e del Capo di Gabinetto. Il Presidente rappresenta la Nazione, è a capo delle Forze Armate ed ha la responsabilità politica dell'amministrazione del Paese, ambiti nei quali continua a detenere ampi poteri. Per contro forti limitazioni sono state stabilite sia al suo potere di nomina, principalmente riguardo ai magistrati e ai militari, la cui ratifica viene ora fatta dipendere dal consenso espresso dal Congresso, sia all'emanazione di decreti d'urgenza che, sebbene rientrino tra le sue prerogative, restano comunque esclusi per determinate materie e sottoposti alla verifica di una Commissione Bicamerale Permanente incaricata di verificarne i requisiti e di trasmetterla all'attenzione del Congresso. Spetta infine al Presidente il potere di veto, totale o parziale, sui disegni di legge approvati dal Congresso, ma in ogni caso superabile dalla pronuncia delle due Camere a maggioranza dei due terzi.

La funzione legislativa spetta al Congresso che si compone di due Camere, la Camera dei deputati e il Senato. La riforma costituzionale ha attribuito un maggior peso politico al Parlamento mentre il perfezionamento dei sistemi di controllo sull'Esecutivo ha determinato un importante ribilanciamento dell'equilibrio dei poteri ed un freno alla tendenza espansiva delle prerogative presidenziali. Il prolungamento delle sessioni, la competenza esclusiva di iniziativa delle Camere per determinate materie, l'istituzione della già citata Commissione Bicamerale Permanente e la previsione costituzionale di maggioranze qualificate o aggravate per l'approvazione di leggi quali ad esempio la materia elettorale o disciplina dei partiti politici, sono tutti meccanismi che vanno letti - unitamente all'articolo 82 Cost. che obbliga il Congresso ad esprimere esplicitamente la propria volontà, escludendo la possibilità di un consenso tacito o espresso con altre modalità che non siano la dichiarazione di voto - nel senso di dare una maggiore autonomia decisionale al Parlamento.

Per quanto riguarda la composizione della Camera bassa, i suoi componenti sono eletti a suffragio universale con sistema maggioritario nella misura di 1 ogni 30.000 abitanti: i deputati restano in carica 4 anni ed è previsto il loro rinnovo parziale ogni 2 anni. Le modifiche più incisive, tuttavia, hanno riguardato la composizione e le funzioni spettanti al Senato: la riforma ha stabilito la rappresentanza paritaria per tutte le entità federate e l'elezione diretta a suffragio universale per i Senatori, in precedenza designati dalle singole legislature provinciali. Il numero degli eletti passa da 2 a 3 rappresentanti (2 espressioni del partito che vince le elezioni, 1 per il partito che ha ottenuto il secondo maggior numero di voti) per ogni Provincia come pure per la città autonoma di Buenos Aires. Il mandato è di sei anni, con un rinnovo parziale ogni due anni per un terzo dei distretti elettorali. La funzione di Camera cui spetta l'iniziativa esclusiva su tutti i progetti di legge riguardanti l'equilibrio federale della Nazione (art. 75 Cost.) nonché il controllo stringente attribuito ad esso dalla Costituzione per quanto riguarda le nomine governative fanno del nuovo Senato un contrappeso importante nell'equilibrio tra i poteri all'interno del sistema argentino, consentendo alla Camera Alta di esercitare con efficacia il suo ruolo di custode del principio federale.

Organo ausiliario del Congresso per il controllo degli aspetti patrimoniali, economici e finanziari del settore pubblico nazionale centrale e periferico è l'Auditoría General de la Nación (art. 85 Cost.). Organo di consulenza tecnica del Parlamento, esso è composto da 7 membri designati dalle Camere su proposta del maggior partito di opposizione e ha funzione di controllo sulla legittimità degli atti e di verifica della gestione di tutta l'attività della Pubblica Amministrazione. Sempre nell'ambito del Congresso agisce poi il Defensor del Pueblo (art. 86 Cost.): si tratta di un organo monocratico indipendente con legittimazione processuale la cui funzione è la tutela e la protezione dei diritti umani e di tutti gli altri diritti contemplati dalla Costituzione argentina dinanzi ad atti, fatti o omissioni posti in essere dall'Amministrazione. Esso dura in carica 5 anni e viene eletto (o sollevato dall'incarico) dai membri del Congresso a maggioranza qualificata dei suoi componenti.

Il secondo livello di governo è costituto dalle Province che, insieme alla città autonoma di Buenos Aires, capitale della Federazione, vanno a formare le 24 entità federate in cui si articola il sistema argentino. La Costituzione attribuisce loro autonomia costituzionale e di governo compatibilmente con i principi e i valori repubblicani proclamati dalla Carta Nazionale. Il potere delle Province ha carattere originario (salvo quello delegato al Governo Federale) e ad esse compete la proprietà delle risorse naturali esistenti in ciascun territorio. La riforma costituzionale ha ampliato le competenze delle Province attribuendo loro la possibilità di concludere accordi interprovinciali o con Stati esteri, sempre che non contrastino con la politica estera della Nazione, nonché la possibilità di costituire regioni (Regiones integrates) tra due o più province al fine di promuovere lo sviluppo economico e sociale di determinate aree.

La Costituzione, infine, formalizza un terzo livello di governo costituito dalle Municipalità presenti in ciascuna Provincia. La loro definizione e l'organizzazione istituzionale è tuttavia demandata alle singole costituzioni provinciali, alle quali è affidato il compito di stabilire diritti, limiti e caratteristiche della loro autonomia. Caso particolare di Municipalità è quello rappresentato dalla Città di Buenos Aires, la cui autonomia e struttura di governo è assimilabile a quella che caratterizza le Amministrazioni provinciali.

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3. Riparto delle competenze e delle risorse finanziarie

La separazione delle competenze legislative tra la Nazione e le Province avviene secondo il principio residuale per cui spetta al Congresso argentino la potestà normativa esclusivamente nelle materie elencate in Costituzione, mentre restano di competenza provinciale tutte le restanti materie. V'è da dire che la separazione non è in realtà così netta: a favore di una estensione del potere normativo del Congresso sta l'art. 75 Cost., che prevede per il Legislativo nazionale lo specifico compito di provvedere alla crescita armonica del Paese e all'adozione di politiche differenziate al fine di equilibrare il diseguale sviluppo provinciale, nonché all'emanazione di tutte le leggi e i regolamenti necessari per esercitare i poteri elencati e tutti quelli concessi dalla Costituzione al Governo della Nazione. La prevalenza poi accordata al diritto federale nelle materie di legislazione concorrente in caso di contrasto o incompatibilità con le leggi provinciali, sposta inevitabilmente gli equilibri in tema di riparto delle competenze legislative decisamente a favore del potere regolativo della Nazione.

Sulla distribuzione delle risorse finanziarie tra Governo federale e Amministrazioni provinciali la Costituzione attribuisce alla Federazione tutti i diritti di importazione ed esportazione, mentre spettano alle Province - in maniera esclusiva e permanente - tutte le imposte dirette. Le norme costituzionali, tuttavia, concedono alla Federazione - anche se in casi eccezionali e per un tempo limitato - la possibilità di imporre autonomamente contributi diretti quando lo richiedano la tutela, la sicurezza e il bene generale dello Stato. Ne consegue che, di fatto, tutti i tributi, sia indiretti che diretti, possono essere distribuiti tra i diversi livelli di governo, lasciando ampio margine al Governo federale di inserirsi negli ambiti di competenza spettanti ai governi locali. Tale condivisione è comunque costituzionalmente disciplinata, stabilendosi al riguardo il rispetto dei principi di equità e di solidarietà e di una serie di criteri in base ai quali la legge di compartecipazione (ovvero la legge-quadro, d'iniziativa del Senato, che dovrà garantire la suddivisione delle risorse tra Province e Governo federale) dovrà strutturarsi: automaticità della remissione dei fondi, oggettività della loro ripartizione, proporzionalità rispetto alle competenze, ai servizi e alle funzioni di ognuno dei soggetti coinvolti. Sovraintende alla regolarità del processo di riparto un organo ad hoc, la Cómision Federal de Impuestos, organo fiscale federale composto dalle rappresentanze della Nazione, di tutte le province e della Città autonoma di Buenos Aires.

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4. La Corte Suprema di Giustizia e il procedimento di revisione costituzionale

Uno degli obbiettivi prioritari della riforma costituzionale del 1994 è stata quella di affermare l'autonomia del potere giudiziario dal potere politico del Governo: un primo intervento è stato quello di inserire nel testo costituzionale il principio della inamovibilità dei giudici. Per garantire poi l'indipendenza dei magistrati, la revisione ha interessato in primo luogo l'organo di vertice del sistema, la Corte Suprema di Giustizia della Nazione, intervenendo sia sulla modalità di nomina dei suoi membri che sulle competenze ad essa spettanti. Sotto il primo aspetto, si è inteso contenere l'influenza dell'Esecutivo: la scelta dei membri resta di competenza del Presidente, ma la loro nomina è sottoposta al controllo stringente del Senato, che deve esprimere il proprio consenso sui candidati a maggioranza dei due terzi dei suoi componenti. Sotto il secondo aspetto, si è sottratto alla Corte il governo del potere giudiziario, deferendolo ad un nuovo organo, il Consiglio della Magistratura che, insieme all'istituzione del Pubblico Ministero (a sua volta suddiviso in Ministerio Público Fiscal e Ministerio Público de la Defensa), rappresentano le due grandi novità della riforma costituzionale. Al Consiglio della Magistratura in particolare (istituito sul modello del Consiglio Superiore della Magistratura italiano) è affidato il delicato compito di amministrare e di regolare il potere giudiziario: all'organo spetta il reclutamento dei magistrati tramite concorso pubblico, la decisione sulle questioni disciplinari e l'eventuale rimozione dalla carica, la gestione delle risorse economiche e l'adozione, in generale, di tutti i regolamenti concernenti l'organizzazione giudiziaria e di quelli necessari a garantire l'indipendenza dei giudici e il buon andamento della giustizia. Composto da 13 membri (3 magistrati, 1 membro di nomina presidenziale, 6 parlamentari, 2 avvocati, 1 accademico) e presieduto dal Presidente della Corte Suprema, il Consiglio ha rappresentato un argine solido e oggi irrinunciabile a tutela dell'indipendenza della magistratura, come dimostra la storica sentenza del 13 agosto 2013 della Corte Suprema (caso "Rizzo") con la quale è stata dichiarata incostituzionale (per contrasto con l'art. 114 Cost.) la legge di riforma promossa poco tempo prima dalla maggioranza politica della Presidente Christina Kirchner sulla composizione del Consiglio e finalizzata, nella sostanza, a ripristinare quella influenza politica tradizionalmente esercitata sul potere giudiziario.

Riguardo al controllo di legittimità costituzionale vige in Argentina il sistema del controllo diffuso (di solito adottato nei sistemi di common law) per il quale ciascun giudice può, nel corso di un giudizio e ove ne ravvisi l'incostituzionalità, disapplicare una norma al caso concreto. Se ad ogni magistrato, dunque, spetta il compito di garantire il valore normativo della Carta fondamentale, è tuttavia soltanto alla Corte Suprema che compete la funzione, in qualità di interprete ultima e di custode della Costituzione, di decidere in via definitiva sulle questioni di legittimità costituzionale delle leggi: la sentenza dichiarativa di incostituzionalità, una volta intervenuta, è inappellabile e produce l'immediata espulsione della norma dall'ordinamento. Dal sistema di garanzie appena delineato, ne esce indubbiamente rafforzato il principio federale, che trova la sua massima tutela nella Corte Suprema cui esclusivamente compete la soluzione dei conflitti che possono insorgere le Province e tra queste e la Nazione.

Per quanto riguarda, infine, il procedimento di revisione costituzionale, il rafforzamento del Senato ha consentito una più incisiva partecipazione delle Province alle proposte di modifica del testo fondamentale. Sebbene l'elaborazione delle riforme sia affidata dalla Costituzione ad una Assemblea straordinaria, il procedimento prevede che la necessità della revisione costituzionale sia preliminarmente dichiarata dal Congresso, che deve pronunciarsi in suo favore con una maggioranza in ciascuna Camera di almeno i due terzi dei suoi membri, stabilendo i temi e gli articoli della Costituzione [e non altri] sui quali la Convenzione costituente dovrà lavorare.

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5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

Le costituzioni federali di civil law dell'America Latina (Terza parte): la Repubblica Argentina. Percorso bibliografico nelle collezioni della Biblioteca.

Si suggerisce inoltre la ricerca nel Catalogo del Polo bibliotecario parlamentare e nelle banche dati consultabili dalle postazioni pubbliche della B

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