Legislatura 18ª - 10ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 55 del 06/06/2019
RISOLUZIONE APPROVATA DALLA COMMISSIONE
SULL'AFFARE ASSEGNATO N. 59
(DOC. XXIV, n. 6)
La 10ª Commissione permanente,
in esito all'istruttoria condotta sull'affare assegnato n. 59 sul sostegno alle attività produttive mediante l'impiego di sistemi di generazione, accumulo e autoconsumo di energia elettrica, anche mediante un articolato ciclo di audizioni dei più significativi portatori di interessi e la consultazione pubblica condotta nel mese di ottobre 2018,
premesso che:
le tematiche energetiche si intrecciano ormai in modo inscindibile con quelle della lotta ai cambiamenti climatici e, in particolare, all'innalzamento della temperatura globale. Lo sviluppo sostenibile e l'economia circolare sono diventati i temi centrali nel dibattito mondiale e il pieno raggiungimento dei 17 obiettivi dell'Agenda 2030, rappresentando il percorso per l'azione dei principali Paesi, tra cui l'Italia;
l'innalzamento medio della temperatura di oltre 1,5 gradi rappresenta una grave minaccia per il futuro dell'umanità, visto che tale innalzamento è in grado di provocare effetti negativi che vanno a colpire l'intera popolazione mondiale; le soluzioni alla crisi climatica sono ampiamente disponibili attraverso innovazioni e tecnologie a cominciare dalle energie rinnovabili, dalle opzioni di trasporto sostenibile, dagli edifici a zero emissioni di carbonio, dalla transizione verso una economia circolare;
gli accordi assunti a livello internazionale, non ultimo l'accordo di Parigi del 2015, iniziano a produrre i primi risultati, anche se ampiamente al di sotto di quanto necessario e decisivo per invertire la tendenza in atto. L’energia rinnovabile rappresenta attualmente oltre il 70 per cento delle aggiunte nette alla capacità di generazione di energia elettrica. Numerosi Stati, Regioni e autorità locali si sono impegnati a ridurre, entro il 2050, le loro emissioni di gas serra di almeno l’80 per cento rispetto al 1990. Oltre 700 aziende, con una capitalizzazione di mercato totale di oltre 16.000 miliardi di dollari, hanno assunto impegni climatici di vasta portata, mentre numerosi investitori, con un portafoglio di quasi 30.000 miliardi di dollari, hanno sottoscritto il "Climate 100+", un’iniziativa quinquennale per coinvolgere i maggiori emettitori di gas serra a livello mondiale, per migliorare la governance sui cambiamenti climatici, ridurre le emissioni e rafforzare la finanza per il clima;
con l’accordo raggiunto a giugno del 2018 tra Consiglio e Parlamento europeo per la Direttiva (UE) 2018/2001 sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, che guiderà le legislazioni dei Paesi membri dal 2020 al 2030, il target sulle energie rinnovabili sarà innalzato al 32 per cento nel 2030 e viene riconosciuto il diritto all’autoproduzione, all'autoconsumo, all'accumulo e vendere l'eccedenza di energia elettrica;
tra gli obiettivi presenti nella proposta italiana di Programma Nazionale Integrato per l'Energia e il Clima (PNIEC), già inviata alla Commissione europea come previsto dal Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/0375 sulla governance dell’Unione dell’energia, figurano il cittadino e le imprese - in particolare piccole e medie - protagonisti e beneficiari della trasformazione energetica e non solo soggetti finanziatori delle politiche attive; ciò significa promozione dell’autoconsumo e delle comunità dell’energia rinnovabile, ma anche massima regolazione e massima trasparenza del segmento della vendita, in modo che il consumatore possa trarre benefici da un mercato concorrenziale;
tali scelte politiche, coerenti con gli impegni internazionali presi nell’ambito dell’Accordo di Parigi sui cambiamenti climatici, creano l’opportunità storica e imperdibile per il Paese di sviluppare azioni incisive e lungimiranti volte a coniugare efficacemente lo sviluppo dell'innovazione tecnologica con la sostenibilità energetica, ambientale e sociale;
tale binomio alimenta, nel breve periodo, benefici a sostegno delle attività produttive della green economy con ricadute dirette, perché permette di acquistare energia elettrica al costo di produzione dell’energia rinnovabile che è oggi inferiore rispetto a quello dell’energia da fonte fossile e perché alimenta la ricerca e lo sviluppo a livello nazionale in materia di digitalizzazione e controllo dei flussi di energia, e indirette, attraverso il rilancio di tutta la filiera coinvolta e il miglioramento della sicurezza energetica con la riduzione della dipendenza energetica;
attualmente, il comparto produttivo delle energie rinnovabili comprende tutta la filiera dell'industria elettrica, elettrotecnica, elettronica e dell’automazione, nella quale si stimano impegnate circa 1.300 imprese con 468.000 addetti e più di 70 miliardi di euro di fatturato totale. Per il raggiungimento degli ambiziosi e possibili obiettivi europei di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile al 2030, con una adeguata normativa, anche l’autoproduzione di energia elettrica da fonti rinnovabili per l’autoconsumo in loco potrà avere un ruolo di crescente importanza;
l'autoconsumo in situ non viene attualmente misurato: esso può essere solo stimato in quanto le misure ufficiali disponibili riguardano l'energia elettrica immessa e prelevata dalle reti elettriche e solo in alcuni casi (ad esempio per gli impianti incentivati) riguardano anche l'energia elettrica prodotta. Nella memoria ARERA del 12 marzo 2019 94/2019/I/COM, presentata in sede di audizione presso la 10ª Commissione, la quantità complessiva di energia elettrica attualmente autoconsumata è pertanto stimata pari a circa 28 TWh. La mancata applicazione delle componenti tariffarie a copertura degli oneri generali di sistema rappresenta un vero e proprio incentivo implicito stimabile per circa 1,4 miliardi di euro annui, del quale oltre un miliardo per autoconsumo di energia da combustibile fossile;
in base ai nuovi obiettivi comunitari al 2030, tale quantitativo di produzione annua netta di energia prodotta da impianti di generazione distribuita (GD), rinnovabile e consumata in loco dovrà essere aumentato in modo significativo, con modalità tali da sfruttare il minor costo di produzione dell’energia da fonte rinnovabile e quindi senza ricorrere a strumenti che costituiscano aggravio ingiustificato in bolletta per i cittadini e le imprese;
considerato che:
nel 2017 l’autoconsumo da FER è stato di 5,5 TWh, dei quali 4,1 da fotovoltaico, 0,9 da bioenergie e 0,5 da idroelettrico. Dai predetti dati, si evince che l’autoconsumo da fonti energetiche rinnovabili (FER) è per la quasi totalità da fotovoltaico. Secondo le prime stime sviluppate da GSE e RSE, la generazione dell’autoconsumo FER potrebbe passare dai circa 6 TWh attuali a circa 20 TWh nel 2030;
nel corso del 2019 le stime saranno affinate in vista della stesura definitiva del PNIEC. Non vi sono ad oggi elementi per ritenere che l’autoconsumo da FER non fotovoltaiche debba aumentare sensibilmente nei prossimi anni; se rimanesse nella stessa proporzione di oggi, l’autoconsumo da FER non fotovoltaiche al 2030 sarebbe poco più di 1 TWh. Quello che invece aumenterà sarà l’autoconsumo da fotovoltaico. Se rimanesse la proporzione attuale, al 2030 l’autoconsumo fotovoltaico sarebbe di circa 12,7 TWh;
GSE e RSE ritengono che l'autoconsumo si svilupperà per diverse ragioni: la diffusione dei sistemi di accumulo, l'impiego di politiche e condizioni favorevoli per la gestione della domanda e l’adeguamento del comportamento degli utenti che potrebbero essere indotti a massimizzare l’autoconsumo, anche in assenza di batterie. Un fattore abilitante per questo dovrebbero essere i nuovi strumenti tecnologici, di gestione del consumo e della crescita del prezzo dell’energia;
un ruolo importante per la crescita dell’autoconsumo è attribuito anche ai sistemi di accumulo: secondo alcuni degli scenari sviluppati da GSE e RSE, dei 30 GW di capacità fotovoltaica aggiuntiva al 2030 prevista dalla proposta del PNIEC, oltre 12 GW possono dotarsi di sistemi di accumulo. Nello specifico, si ipotizzano non meno di circa 12 GWh di capacità di accumulo, accoppiata a piccoli impianti domestici, e 3 GWh accoppiata a grandi impianti centralizzati. Tale diffusione dell’accumulo, che potrà essere favorita anche da un’evoluzione dell’attuale "scambio sul posto" per premiare esplicitamente o implicitamente l’autoconsumo, determinerà un incremento della quota di energia autoconsumata che, nei piccoli impianti domestici, potrebbe essere incrementata dall’attuale 30 per cento a valori ben oltre il 50 per cento;
l’autoconsumo, quindi, potrebbe contribuire, insieme ad altri interventi sul sistema elettrico, a gestire i potenziali impatti della massiccia diffusione del fotovoltaico: il gran numero di impianti fotovoltaici determinerà verosimilmente overgeneration nelle ore centrali della giornata, in cui al picco di generazione solare potrebbe non corrispondere una sufficiente domanda di energia specialmente in alcune zone, e d’altro canto nelle ore serali potrebbe esservi un incremento piuttosto rapido della richiesta di energia sulla rete. L’autoconsumo, corredato dall’accumulo, potrebbe in parte mitigare tali aspetti: ad esempio, secondo alcune prime stime sviluppate da RSE, la diffusione delle batterie accoppiate agli impianti fotovoltaici potrebbe determinare una riduzione dell’overgeneration per circa 0,5 TWh annui;
al potenziale di sviluppo dell’autoconsumo da fotovoltaico è possibile associare anche una serie di benefici economici e ambientali, tra cui il risparmio di circa 1 TWh annuo di energia elettrica riconducibile alle mancate perdite di rete nel trasporto dell’energia e un risparmio di gas serra pari a 400.000 tonnellate di CO2 associabili al surplus di produzione elettrica necessario a sopperire alle perdite di rete menzionate;
rilevato che:
attualmente sono installati circa 13.000 sistemi di accumulo (in prevalenza con tecnologia agli ioni di litio e installati da privati) su altrettanti impianti fotovoltaici, di cui la stragrande maggioranza entrati in esercizio negli ultimi 3 anni. Nei primi tre trimestri del 2018 è stato già superato il dato del 2017 (quasi 5.000 installazioni). Dalle misure a disposizione sugli impianti incentivati risulta che le percentuali medie di autoconsumo per privati e imprese in assenza di accumulo sono le seguenti: 30 per cento privati e 50 per cento imprese. Tale differenza è dovuta sostanzialmente ai diversi profili di carico delle utenze. L'utilizzo di accumuli porta a un aumento della media dell'autoconsumo rispettivamente del 25 per cento per i privati e del 15 per cento per le imprese;
la produzione decentrata e diffusa avvicina la generazione e il consumo e costituisce dunque il modello ideale per indurre a consumare energia nelle ore di produzione da fonte rinnovabile, e a dotarsi di strumenti che rendano flessibile il proprio consumo, come gli stoccaggi, oppure strumenti che consentano la programmazione delle utenze affinché queste consumino energia nelle ore di produzione delle rinnovabili, ad esempio veicoli elettrici e pompe di calore. Per raggiungere gli obiettivi di penetrazione delle rinnovabili non basta infatti aumentare la capacità di produzione rinnovabile, occorre orientare i consumi per fare sì che la nuova produzione rinnovabile sia consumata istantaneamente;
considerato inoltre che:
in questo ampio quadro che delinea le sfide per il prossimo futuro, le attività produttive impegnate nella filiera della green energy sono chiamate a svolgere un ruolo strategico di fondamentale importanza, quali catalizzatori e motori del cambiamento, realizzando un modello di transizione energetica che coniughi l'innovazione tecnologica e il rispetto dell’ambiente, con i benefici occupazionali, economici, di salute e ambientali conseguenti;
appare necessario che Governo e Parlamento contribuiscano a sostenere decisamente questo processo, analizzando gli aspetti critici di carattere legislativo, normativo e regolatorio ancora presenti nell’attuale quadro regolamentare che disciplina l’autoproduzione e l’autoconsumo di energia sia in ambito manifatturiero e del terziario, sia in ambito residenziale, al fine di superare tali criticità e sostenerne la crescita reale e lo sviluppo ordinato;
affinché l'Italia sia protagonista a livello industriale occorre avviare senza indugio una trasformazione profonda del sistema elettrico nazionale, fondato su un presupposto ormai obsoleto della generazione centralizzata di energia. Nella nuova configurazione è richiesta e imprescindibile la partecipazione dei consumatori di energia ai mercati elettrici tramite i meccanismi di demand response e i moderni software di gestione dei flussi elettrici in forme aggregate. Occorre pertanto creare le condizioni affinché i consumatori di energia, anche in forma collettiva, possano generare e accumulare energia per il loro consumo, in un contesto in cui i consumatori e i produttori di energia da fonte rinnovabile contribuiscano alla stabilità e alla sicurezza della rete elettrica nazionale;
per sbloccare la possibilità di produrre, accumulare e autoconsumare energia per i consumatori non si può prescindere dagli strumenti già individuati dalla normativa europea. Un primo aspetto riguarda l'attuazione dei cosiddetti sistemi di distribuzione chiusi (SDC), previsto dalla direttiva sui mercati elettrici (n. 2009/72/CE del 13 luglio 2009). I SDC sono reti elettriche private che distribuiscono energia elettrica all’interno di un sito industriale, commerciale o di servizi condivisi geograficamente limitato, laddove siano presenti ragioni tecniche o di sicurezza che giustificano la parziale integrazione del processo di produzione degli utenti del sito. All'interno di tali sistemi si può produrre energia da distribuire agli utenti nel sito senza far transitare l'energia dalla rete di distribuzione o di trasmissione, purché la medesima non rifornisca clienti civili, a esclusione dell’uso accidentale da parte di un numero limitato di nuclei familiari assunti dal proprietario del sistema di distribuzione;
la normativa europea lascia agli Stati membri la facoltà di attuare o meno tale previsione. Con l'adozione del decreto legislativo 1° giugno 2011, n. 93, l’Italia ha deciso di non avvalersi di tale facoltà. Il divieto di costruire tali sistemi blocca però la possibilità di fare investimenti per l'autoconsumo e la gestione coordinata dei consumi all'interno dei consorzi industriali e delle grandi aree a destinazione commerciale e terziaria. Per rendere sostenibile la transizione alle fonti rinnovabili devono essere sviluppati tutti gli strumenti che puntino a coordinare domanda e offerta di energia. In questo contesto i sistemi di distribuzione chiusi sono una opportunità che andrebbe colta, in adeguato bilanciamento con la esigenza di contenere i costi dell’energia per la generalità dei cittadini e delle imprese e quindi differenziando la disciplina sul pagamento degli oneri fra sistemi di distribuzione chiusi e sistemi efficienti di utenza sia per i nuovi SDC, che per quelli storici.
con riferimento al settore della produzione, accumulo e autoconsumo di energia da fonti rinnovabili all’interno di condomini e altri edifici, occorre superare le criticità generatesi con riferimento alla produzione. Il decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, impone l'obbligo della produzione di energia elettrica sempre da fonti rinnovabili, per una percentuale variabile sulla base della superficie in pianta dell’edificio. Il punto critico di tale norma è che l’energia elettrica prodotta ai sensi di quanto previsto dal decreto legislativo n. 28 del 2011 può essere consumata direttamente dalle sole utenze generali condominiali e non dalle unità abitative del condominio. Gran parte dell'energia non viene dunque autoconsumata, ma viene immessa nella rete elettrica, per poi essere nuovamente acquistata dai condòmini che l'hanno immessa;
la Direttiva (UE) 2018/2001 prevede, all'articolo 21, che inquilini e condòmini all'interno di un edificio possano collettivamente produrre, accumulare e consumare energia elettrica. In Italia, questo è attualmente vietato alla singola utenza condominiale e risulta non conveniente per il condominio che può alimentare soltanto i servizi generali. Bisogna dunque riconoscere al più presto tale diritto. Le limitazioni attuali costituiscono una restrizione ingiustificata degli spazi di libertà dei cittadini e rappresentano un ostacolo alla necessaria diffusione dell'autoconsumo, anche in considerazione delle attuali condizioni tecnologiche favorevoli, ad esempio relativamente all’importante evoluzione dei sistemi di accumulo (a batteria, termici o anche più avveniristici quali lo sfruttamento delle batterie dei veicoli elettrici, incluso il Vehicle to Grid);
occorre consentire, anche in via sperimentale, l'avvio tempestivo delle Comunità energetiche rinnovabili (CER o Local Energy Communities – LEC), ossia aggregazioni di utenti (cittadini, enti locali e piccole e medie imprese) che si associano per la produzione, l'accumulo e il consumo di energia in forma aggregata. L'energia prodotta dalle CER potrà essere condivisa fra i soci e consumata direttamente dai soci che hanno partecipato con la propria quota all'investimento per la produzione degli impianti. La Comunità energetica permette ai cittadini e agli enti locali di garantirsi l'approvvigionamento di energia elettrica autoprodotta ai costi di produzione dell’energia rinnovabile, che sono oggi minori rispetto a quelli dell’energia da fonte fossile.
In ragione del loro radicamento sul territorio, le CER possono sostenere meccanismi di solidarietà per l'approvvigionamento di energia ai cittadini più indigenti. Inoltre, l'energia prodotta dalla Comunità può essere trasferita a soggetti con caratteristiche di consumo diverse, superando così uno dei maggiori ostacoli attuali alla diffusione dell'autoconsumo;
per permettere alle CER di svolgere la propria funzione è fondamentale accelerare nell'installazione di contatori "intelligenti" di seconda generazione (Smart Meters 2G), che ad oggi coprono circa il 20 per cento delle utenze italiane, in particolare laddove siano gli stessi cittadini a chiedere la installazione per poter dare vita a comunità di energia rinnovabile.
anche il "consumo di prossimità", ovvero l’autoconsumo dell’energia prodotta in comunità delimitate geograficamente, è strumento virtuoso e da incoraggiare se attuato con modalità tali da incentivare la simultaneità fra produzione da fonte rinnovabile e consumo e quindi la ottimizzazione della produzione rinnovabile e la riduzione dei flussi di energia sulle reti di trasmissione;
il consumo di prossimità, inoltre, riduce la necessità di potenziamento della rete, se attuato con modalità tali da stimolare la massima simultaneità fra produzione e consumo. Rispetto alle CER, appare importante anche regolamentare l’auspicata partecipazione di tali soggetti al Mercato per il servizio di dispacciamento (MSD), che ha recentemente beneficiato di una prima apertura normativa, soprattutto in caso di utilizzo di impianti fotovoltaici che presentino idonei sistemi di accumulo;
Tenuto conto che nella proposta italiana di PNIEC vi è un esplicito paragrafo nel quale sono indicate le politiche e misure per realizzare il contributo nazionale al conseguimento dell'obiettivo vincolante a livello dell'Unione europea per il 2030 in materia di energia rinnovabile,
impegna il Governo a:
dare attuazione alla Direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio dell'11 dicembre 2018 sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, con disposizioni immediatamente operative, in ordine all'applicazione delle parti relative all'autoconsumo e alle CER;
istituire, come indicato nella Direttiva (UE) 2018/2001, un quadro favorevole alla promozione e alla agevolazione dello sviluppo dell'autoconsumo di energia rinnovabile, tenuto conto delle barriere ingiustificate esistenti per l'autoconsumo di energia rinnovabile e, al contempo, del potenziale dello stesso, nei territori e nelle reti energetiche;
assicurare che i clienti finali, in particolare i clienti domestici, abbiano il diritto di partecipare a comunità di energia rinnovabile, mantenendo al contempo i loro diritti e doveri in qualità di clienti finali e senza essere soggetti a condizioni o procedure ingiustificate o discriminatorie;
assicurare che alle comunità di energia rinnovabile sia riconosciuto il diritto di produrre, consumare, immagazzinare e vendere l'energia rinnovabile, anche tramite accordi di compravendita di energia elettrica rinnovabile, e di condividere, all'interno della stessa comunità, l'energia rinnovabile prodotta dalle unità di produzione detenute da tale comunità produttrice/consumatrice di energia rinnovabile. Ciò deve avvenire assicurando che i membri della comunità mantengano i loro diritti e doveri in qualità di clienti finali e che, da una parte, la condivisione non sia considerata ai fini fiscali quale vendita di energia e, dall’altra, siano pagati i corrispettivi per la distribuzione di energia, ma non quelli per il trasporto e almeno in parte il dispacciamento se l’energia è simultaneamente prodotta e consumata all’interno dei membri della comunità, senza essere veicolata sulla RTN. Il tutto secondo criteri di sostenibilità dei costi per la generalità dei cittadini e delle imprese, che non devono vedere aggravati i propri costi in bolletta;
garantire il diritto all'autoconsumo di energia da fonti rinnovabili consentendo linee dirette fra produzione e consumo non contigui e permettendo l'autoconsumo distribuito con più consumatori nei condomini, con i sistemi di distribuzione chiusi (SDC), con le comunità energetiche locali e peer to peer;
porre in essere le azioni necessarie per far sì che l'autoconsumo in forma singola o collettiva sia efficiente, conveniente e sostenibile aprendo i mercati alla generazione rinnovabile, in particolar modo quello dei servizi di rete;
adottare gli atti necessari a garantire una graduale transizione a un sistema non centralizzato di dispacciamento dei flussi di energia, riformando la struttura della nuova bolletta per gli utenti domestici ed eliminando le tariffe fisse di distribuzione;
stabilizzare e potenziare le misure che dispongono il super-ammortamento e le detrazioni fiscali per gli interventi di riqualificazione energetica e per l'acquisto degli impianti che producono energia da fonti rinnovabili;
prevedere un meccanismo premiante sull'autoconsumo, anche in alternativa allo "scambio sul posto", che stimoli l'utilizzo di sistemi di accumulo per la massimizzazione dell'autoconsumo;
incentivare criteri di sostenibilità economica che consentano di contenere i costi per i consumatori, tenuto conto che molti impianti alimentati a fonte fossile - ad esclusione degli impianti di cogenerazione ad alto rendimento - sono in fase di avanzato ammortamento e potrebbero essere soggetti a un meccanismo di esenzione ridotto, al fine di liberare risorse per la riduzione delle bollette e lo stimolo di nuovo autoconsumo;
valutare per le CER e i nuovi impianti FER che opereranno nel consumo di prossimità utilizzando la rete di distribuzione, l'adozione di misure di agevolazione fiscale o contributi in conto capitale, anche tenendo conto dei benefici ambientali che derivano dal ricorso a tali strumenti;
avviare l’attuazione della Strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile, coerentemente con gli obiettivi dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite, intensificando gli interventi finalizzati a ridurre le emissioni di gas a effetto serra, con particolare riferimento alla promozione dell’efficienza energetica e delle energie rinnovabili;
dare attuazione alla Strategia energetica nazionale (SEN), laddove prevede la progressiva sostituzione della generazione elettrica a carbone, prioritariamente, con quella da fonti rinnovabili, al fine di dare certezza e attuazione a un percorso avanzato, coraggioso e capace di sostenere la modernizzazione del nostro sistema economico;
procedere rapidamente nel percorso di riforma del sistema degli incentivi per le rinnovabili, da attuare parallelamente alla riduzione progressiva degli incentivi ambientalmente dannosi, in considerazione del raggiungimento sostanziale della grid parity,ossiadel punto in cui l’energia elettrica prodotta per mezzo di impianti alimentati da fonti energetiche rinnovabili ha lo stesso prezzo dell’energia prodotta da fonti energetiche convenzionali, e in primo luogo da quelle fossili;
prevedere, nell'ambito della riforma degli incentivi energetici una gestione sostenibile tendente alla riduzione degli oneri generali di sistema attraverso la loro gestione integrale da parte dell'Acquirente Unico, anche monitorando, tramite il Sistema informativo integrato, i flussi degli oneri generali realmente pagati dai consumatori e versati dai venditori, garantendo adeguata trasparenza dei processi e idonee forme di tutela per operatori e consumatori;
auspica infine, nell'ambito delle misure finalizzate al recupero di efficienza energetica, l'estensione alle utenze domestiche dei meccanismi di incentivazione per la compensazione dell'energia reattiva, analogamente a quanto già previsto per le utenze industriali, anche alla luce delle nuove possibilità tecnologiche consentite dai contatori di seconda generazione.