Legislatura 19ª - Atto di Sindacato Ispettivo n. 4-01860

Atto n. 4-01860

Pubblicato il 25 febbraio 2025, nella seduta n. 277
Trasformato in 3-01731

GUIDOLIN, MAZZELLA - Ai Ministri per la pubblica amministrazione e dell'interno. -

Premesso che, a giudizio degli interroganti:

il corpus normativo che ha dettato le regole per la riforma della pubblica amministrazione dal 1992 in poi ha determinato, nel periodo in riferimento, una nuova declinazione del principio costituzionale di buon andamento, il cui focus fosse rappresentato da un sistema di regole che consentissero dinamiche organizzative e funzionali centrate sulla prefigurazione di obiettivi da raggiungere e sulla predisposizione di strumenti idonei per realizzarli e per misurarne il grado di raggiungimento, allo scopo di avere pubbliche amministrazioni "orientate al risultato" e dove l'aspetto dell'adempimento legittimo, pur evidentemente indeclinabile, fosse strumentale e servente rispetto alla finalità principale;

occorre evidenziare una criticità del processo di riforma che ne ha, nel tempo, determinato una progressiva inefficacia: pur nel riconoscere un ruolo "strategico" alla funzione di controllo, è importante infatti affermare l'esigenza di un allineamento "valoriale" tra la mission e il controllo, poiché l'attività di controllo esercita un'importante funzione di "orientamento" delle scelte e dei comportamenti;

un controllo di tipo eccessivamente "orientato all'adempimento" genera deresponsabilizzazione rispetto ai risultati da conseguire, mentre un controllo sul presidio delle funzioni o sui risultati genera motivazione e responsabilizzazione; da ciò discende la necessità che gli strumenti e gli organi di controllo siano strettamente finalizzati alla realizzazione delle finalità istituzionali, allo scopo di rafforzarne il conseguimento;

non è stata questa la direzione presa dagli interventi normativi sul controllo i quali, soprattutto negli ultimi anni, hanno visto crescere il loro tasso di "orientamento all'adempimento" con effetti che in alcuni casi sono diventati paralizzanti dell'attività o, comunque, si sono riverberati non positivamente sull'"orientamento al risultato" delle pubbliche amministrazioni, senza peraltro riuscire a garantire efficacemente il miglioramento del tasso di legalità e di legittimità della loro attività;

il principio di imparzialità e quello di buon andamento, che la Costituzione ha concepito e voluto sinergici, si sono trovati progressivamente a risultare quasi antinomici e per le pubbliche amministrazioni si è generato un dilemma di natura paradossale, quello tra adempiere o funzionare, dilemma il cui risultato è una crescente caduta dell'efficacia dell'azione amministrativa, in piena contraddizione con le finalità di tutti gli interventi riformatori;

per gli enti locali si è avuta nel tempo una proliferazione poco coordinata di obiettivi che non consente una programmazione funzionale. In particolare, l'articolo 170 del decreto legislativo n. 267 del 2000 prevede (in modo confuso) che gli enti locali sono tenuti a predisporre il documento unico di programmazione (DUP) che al suo interno, con riferimento al principio contabile, si articola in una "sezione strategica" e una "sezione operativa", ciascuna delle quali contiene "obiettivi"; il piano integrato di attività e organizzazione (PIAO), introdotto con il decreto-legge n. 80 del 2021, prevede, oltre agli obiettivi di valore pubblico, anche obiettivi programmatici e strategici della performance, di performance individuale, di performance organizzativa, formativi, di reclutamento, di contrasto alla corruzione, di semplificazione e di accessibilità; la risoluzione adottata dall'Assemblea generale ONU il 25 settembre 2015 ha individuato 17 obiettivi di sostenibilità racchiusi all'interno della denominazione dell'agenda 2030; il decreto legislativo n. 33 del 2013, all'art. 14, prevede obiettivi di trasparenza; l'articolo 5 del decreto legislativo n. 150 del 2009 ("riforma Brunetta") prescrive, al comma 1, che gli obiettivi si articolano in generali e specifici; l'articolo 9 prescrive obiettivi di settore e individuali e contiene l'espressione "altri obiettivi specifici individuati nel contratto"; la commissione ARCONET raccomanda un'articolazione in tre livelli: indirizzi strategici, obiettivi strategici e obiettivi operativi; l'agenda digitale come è noto ha previsto ulteriori obiettivi di inclusione che peraltro utilizzano la stessa espressione, obiettivi di accessibilità, sia per esprimere la facilitazione nell'utilizzo dei servizi informatizzati, sia l'accesso ai servizi da parte delle persone disabili; l'articolo 169 del decreto legislativo n. 267 del 2000 prescrive l'adozione del piano esecutivo di gestione (PEG) con obiettivi di gestione;

le tipologie di obiettivi negli anni sono cresciute per effetto di una stratificazione conseguente a interventi succedutisi nel tempo che non hanno tenuto conto delle esigenze del sistema nel suo complesso o non hanno creato un sistema realmente integrato e funzionale rendendo la programmazione un sistema aggrovigliato che tradisce la sua funzione;

è sufficiente leggere i piani integrati di attività e organizzazione o i piani delle performance per realizzare che si tratta di documenti esageratamente corposi e difficilmente comprensibili al cittadino, a cui dovrebbero rivolgersi. Peraltro, non è da escludere che lo siano anche per gli stessi operatori che, in considerazione di ciò, non utilizzano gli strumenti di programmazione per orientare la propria azione, ma come adempimento iniziale e strumento di valutazione;

a fronte di un ingente impegno nella fase di programmazione, che può spingersi fino alla seconda metà dell'anno, non vi è una corrispondente attenzione per la fase di rendicontazione, né vi è un modello strutturato e minimamente corrispondente alla programmazione;

la stessa ANAC insiste sulla predisposizione del piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza (PTPC), ma poi richiede una "relazione annuale" in un semplice foglio di calcolo in cui interroga sui reati e sulle violazioni, non sull'attuazione del piano;

considerato che, a parere degli interroganti:

la soluzione a queste problematiche potrebbe essere quella di creare un sistema snello e integrato, comprensibile e utile, che dia importanza sia alla programmazione che alla rendicontazione, articolato nei seguenti livelli: 1) livello strategico: agenda 2023 e obiettivi di valore pubblico; 2) livello di indirizzo politico: priorità e ambiti di intervento; 3) livello programmatico: elencazione dei programmi di mandato (collegati al documento unico di programmazione); 4) livello operativo: elencazione degli obiettivi operativi (performance e piano esecutivo di gestione), con indicatori che alimentano il controllo di gestione;

la rendicontazione, allo stesso modo, dovrebbe essere obbligatoria e resa pubblica, secondo lo stesso schema, con la validazione da parte degli organismi indipendenti di valutazione (OIV) e la possibilità per i cittadini di comunicare proposte, osservazioni o rilievi prima di renderla efficace e idonea per la valutazione;

questo modello (che già molti enti utilizzano, per ragioni di sopravvivenza funzionale) potrebbe essere definito intervenendo sul decreto legislativo n. 150 del 2009 e sul testo unico degli enti locali e consentirebbe di avere un sistema omogeneo di performance e rendicontazione comune all'intero Paese,

si chiede di sapere se, per quanto di propria competenza, i Ministri in indirizzo abbiano intrapreso, o abbiano intenzione di intraprendere, senza ulteriore indugio, iniziative normative di razionalizzazione e semplificazione in tal senso, atte a risolvere le criticità evidenziate.