Articoli da 2 a 10
(Istituzione e disciplina delle città metropolitane)
L'articolo 2 individua le città metropolitane delle regioni a statuto ordinario e riconosce alle regioni Sardegna, Sicilia e Friuli Venezia Giulia la facoltà di istituirne ulteriori (con leggi regionali sono state istituite cinque città metropolitane: Trieste, Palermo, Catania, Messina, Cagliari). A queste città metropolitane possono aggiungersene altre in presenza di determinati requisiti demografici. Il territorio della città metropolitana coincide con quello della omonima provincia, salvo l'iniziativa del comune interessato alla modifica della circoscrizione provinciale. Si individuano gli organi della città metropolitana, ovvero il sindaco metropolitano, il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana e le relative funzioni. Si definisce il contenuto dello statuto, stabilendo, tra l'altro, che i comuni possono avvalersi di strutture della città metropolitana, e viceversa, ovvero possono delegare l'esercizio di specifiche funzioni a strutture della città metropolitana, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Infine, si prevede la facoltà di costituire zone omogenee, per specifiche funzioni, con organismi di coordinamento collegati agli organi della città metropolitana, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
L'articolo 3 reca la disciplina per la prima istituzione delle città metropolitane entro il 2014. In particolare, si prevede l'istituzione di un comitato istitutivo con compiti istruttori circa il trasferimento di funzioni, beni immobili, risorse finanziarie. Il sindaco del Comune capoluogo indice le elezioni per una conferenza, incaricata della stesura di un progetto di statuto. L'incarico di componente del comitato istitutivo e della conferenza statutaria è svolto a titolo gratuito. Nel corso del 2014 il comitato istitutivo subentra agli organi della provincia mentre la città metropolitana subentra alla provincia. Si dispongono le elezioni del consiglio metropolitano nel periodo dal 30 settembre al 1° novembre 2014 durante il quale il sindaco esercita le funzioni degli organi della città metropolitana. Si prevede poi, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, una apposita procedura per consentire ad almeno un terzo dei Comuni o ad un numero di comuni che, assieme, abbiano una popolazione pari ad almeno un terzo della popolazione della città metropolitana - di non entrare, se lo deliberino, a far parte della città metropolitana, rimanendo di contro nella provincia di appartenenza. In tal caso, fino alla data di entrata in vigore della legge che definisce il territorio della provincia, la stessa continua ad esercitare le funzioni proprie avvalendosi, senza oneri aggiuntivi, degli uffici e delle risorse della città metropolitana a cui spettano il patrimonio, il personale e le risorse strumentali e finanziarie. Sulla base della citata legge è disposta la ripartizione definitiva del patrimonio, del personale e delle risorse tra i due enti. Una particolare tempistica è prevista poi per l'istituzione della città metropolitana di Reggio Calabria.
Gli articoli 4 e 5 disciplinano la figura del sindaco metropolitano e del consiglio metropolitano, nonché la previsione della loro elezione indiretta e, a determinate condizioni, diretta. Tra l'altro si specifica che l'incarico di sindaco metropolitano, di consigliere metropolitano e di componente della conferenza metropolitana è esercitato a titolo gratuito.
L'articolo 6 contempla le figure del vicesindaco, nominato dal sindaco, e del consigliere metropolitano assegnatario di delega da parte del sindaco.
L'articolo 7 disciplina la composizione della conferenza metropolitana.
L'articolo 8 individua le funzioni fondamentali della città metropolitana che sono attribuite a valere sulle risorse proprie e trasferite, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Ulteriori funzioni possono essere attribuite alle Città metropolitane sia dallo Stato che dalle regioni.
L'articolo 9 attribuisce alle città metropolitane il patrimonio e le risorse umane e strumentali delle province a cui esse succedono. Si specifica che il trasferimento della proprietà dei beni avvenga in esenzione da oneri fiscali. Al personale trasferito dalla Provincia alla città metropolitana si applicano le disposizioni vigenti per il personale delle Province. E fino al prossimo contratto, il trattamento economico del personale permane quello in godimento. Con particolare riguardo alla regione Lombardia si dispone il subentro, in regime di esenzione fiscale, della regione (e dal 1° maggio 2015 della Città metropolitana) in tutte le partecipazioni azionarie di controllo della Provincia di Milano nelle società coinvolte nella realizzazione di Expo 2015.
L'articolo 10 dispone infine che si applicano alle città metropolitane, per quanto compatibili, le disposizioni del TUEL concernete i comuni, nonché le disposizioni della potestà normativa degli enti locali.
La RT evidenzia che le città metropolitane, costituite dalla data di entrata in vigore della presente legge, subentrano alle province omonime nello svolgimento delle funzioni già facenti capo alle stesse, con il trasferimento alla città metropolitana del patrimonio e delle risorse umane e strumentali delle province. Per il finanziamento delle città metropolitane è confermata l’attribuzione a tali enti delle risorse tributarie attualmente spettanti alle province. Per quanto riguarda le funzioni specifiche delle città metropolitane è previsto che il loro esercizio avvenga a valere sulle risorse trasferite e quindi senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Inoltre gli organi della città metropolitana saranno composti da membri di diritto che operano a titolo gratuito.
Qualora la provincia omonima resti in funzione, per l’opzione di parte dei comuni del relativo territorio che chiedano di non far parte della rispettiva città metropolitana, sono ripartiti tra la provincia e la città metropolitana i patrimoni e le risorse umane e strumentali, in relazione ai territori di rispettiva competenza e alle rispettive funzioni, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
In caso di subentro totale della città metropolitana alla provincia, si determina la definitiva soppressione di quest'ultima.
Le eventuali elezioni disciplinate dal presente provvedimento vanno espletate con le risorse disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, si osserva che in caso di subentro solo parziale delle città metropolitane alle province (art. 3, co. 9), per l’opzione di parte dei comuni del corrispondente territorio, non risultano del tutto chiari i criteri di riparto degli obiettivi del patto di stabilità interno tra gli enti subentranti. In particolare, non risulta più previsto che con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze (tale disposizione era invece contenuta nel testo iniziale del provvedimento) si disciplinino le modalità di riparto degli obiettivi del patto di stabilità interno precedentemente assegnati alle province tra gli enti subentranti.
Più in generale andrebbe chiarito se, anche successivamente alla fase transitoria, la duplicazione degli apparati amministrativi sia suscettibile di assorbire risorse altrimenti destinabili all’esercizio delle funzioni.
Pur essendo stata inserita al comma 9 una clausola di invarianza finanziaria e pur prevedendosi l'obbligo per la provincia di avvalersi degli uffici della città metropolitana che svolgono le funzioni di amministrazione e controllo e il riparto del patrimonio, del personale e delle risorse tra i due enti, non sembra potersi escludere che la duplicazione degli enti possa determinare incrementi di spesa.
Infatti, la riorganizzazione della nuova provincia, di dimensioni ridotte rispetto alla precedente, necessariamente richiederà in una prima fase una attività di tipo straordinario al fine di implementare l'attività e di adeguarsi alla nuova estensione territoriale. Di conseguenza, tale fase potrebbe essere suscettibile di assorbire risorse ulteriori rispetto a quelle ordinariamente stanziate a legislazione vigente. Infatti, l'assenza di costi aggiuntivi è subordinata alla perfetta efficienza nello svolgimento delle funzioni e alla mancanza di sovrapposizioni fra città metropolitana e provincia nell'utilizzo dei fattori della produzione e delle risorse impiegate che per tale motivo devono essere caratterizzate dalla massima mobilità tra le due istituzioni.
Inoltre, non si possono escludere possibili profili onerosi dovuti al peggioramento dell'attuale rapporto entrate/spese in essere con la esistente dimensione territoriale. A titolo esemplificativo si segnala tra gli eventuali profili problematici un possibile sovradimensionamento della dotazione organica del personale, una riduzione delle entrate proprie dell'ente e il possibile venir meno di economie di scala.
L'ipotesi del subentro solo parziale peraltro potrebbe essere resa più probabile dalla previsione che il sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del comune capoluogo (articolo 4, comma 1), disposizione che potrebbe indurre parte dei comuni più piccoli a optare per la non adesione alla città metropolitana e per il mantenimento della provincia.
Profili di criticità finanziaria in parte analoghi sono stati peraltro evidenziati dalla stessa Corte dei Conti nel corso delle audizioni presso i due rami del Parlamento(1) .
Poi, va valutato se la clausola di invarianza finanziaria, prevista dall’articolo 2, comma 8, lettera c), sia adeguata rispetto alla facoltà prevista di costituire zone omogenee, per specifiche funzioni, con organismi di coordinamento collegati agli organi della città metropolitana, senza provocare una revisione onerosa della struttura organizzativa.
1) La Corte mette in evidenza che nel caso in cui la Provincia sopravvivesse alla istituzione della Città metropolitana, tale situazione sarebbe certamente produttiva di confusione ordinamentale e di una moltiplicazione di oneri, muovendosi nella direzione opposta a quella della dichiarata volontà di razionalizzazione, di semplificazione e di efficientamento dei livelli di governo locale. Peraltro un’evenienza del genere frustrerebbe la principale finalità dell’istituzione della Città metropolitana che non è semplicemente quella di allargare i confini del Comune, bensì di trovare strumenti per mettere insieme le molte e diverse realtà socio-economiche rappresentate dalle “cinture” cresciute intorno alle grandi città. Anche se l’intervento proposto trova motivazione nella necessità di dare attuazione alle Città metropolitane, la convivenza della Provincia e della Città metropolitana mette in dubbio l’effettiva realizzazione di risparmi ed anzi, venendo attivato un processo complesso di riorganizzazione, si profilano oneri per la finanza pubblica che la scheda tecnica (al pari degli asseriti risparmi di breve periodo) non prende in considerazione. Si osserva, infatti, che il trasferimento alle Città metropolitane del patrimonio e delle risorse umane, finanziarie e strumentali delle Province, che dovrebbe seguire alla istituzione delle prime, si risolve in un meccanismo complesso e articolato, suscettibile di produrre costi e di alimentare il contenzioso, tanto più nell’ipotesi di ripartizione delle funzioni e delle risorse tra Provincia e Città metropolitana.
Ancora la Corte sottolinea che non sembrano apprestati idonei meccanismi per garantire il raggiungimento degli specifici obiettivi di finanza pubblica. Corte dei Conti, Sezione delle autonomie, Audizione sul ddl Città metropolitane, province, unioni e fusioni di Comuni A.C. 1542 Commissione Affari Costituzionali, Camera dei deputati, 6 novembre 2013 e A.S. 1212 Commissione Affari Costituzionali, Senato della Repubblica, 16 gennaio 2014.