Legislatura 19ª - 8ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 147 del 11/11/2024

SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAI SENATORI IRTO, BASSO E FINA SULL'ATTO DEL GOVERNO N. 187

La 8ª Commissione ambiente, transizione ecologica, energia, lavori pubblici, comunicazioni innovazione tecnologica, esaminato lo schema di decreto legislativo recante disciplina in materia di regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili (A.G. 187),

premesso che:

la crisi energetica innescata a seguito dell'invasione dell'Ucraina, l'accelerazione della trasformazione del sistema energetico nell'UE al fine di ridurne la dipendenza da importazione di gas e di altri combustibili fossili, e gli obiettivi UE della transizione ambientale e digitale hanno determinato l'esigenza di adottare misure per il rafforzamento della produzione di energia da fonti rinnovabili;

per raggiungere gli obiettivi di indipendenza energetica e quelli di transizione ambientale entro il 2030, il fabbisogno di nuova capacità FER da installare dovrebbe attestarsi intorno a 70-75 GW, vale a dire tra 7 e 8 GW/anno. Tale obiettivo richiede un cambio di passo nei vigenti processi autorizzativi di messa in opera di capacità FER. La stessa Commissione europea ha segnalato nella raccomandazione n. 2024/1343 del 13 maggio 2024, la necessità di garantire che la realizzazione di impianti FER goda dello status di "massima importanza possibile a livello nazionale ... con tutti i vantaggi che ne derivano nei procedimenti amministrativi o giudiziari";

l'articolo 26 della legge 5 agosto 2022, n. 118, in risposta ai suddetti obiettivi, ha delegato il Governo, ad adottare uno o più decreti legislativi in materia di FER, ai fini dell'adeguamento, della razionalizzazione, del riordino e della semplificazione della normativa vigente;

il decreto in esame si dovrebbe proporre come strumento di contatto tra la normativa nazionale e le direttive europee, diventando lo strumento di raccordo tra i due piani normativi ed elemento di unione tra gli obiettivi e i propositi indicati nelle direttive europee sul tema;

il testo, in attuazione dell'articolo 26, comma 4 e 5, lett. b) e d), della legge 5 agosto 2022, n. 118, dovrebbe prevedere una serie di misure di riordino e di semplificazione della normativa concernente la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione FER, disponendo la contestuale abrogazione delle molteplici disposizioni vigenti che contrastano con gli obiettivi di semplificazione e riordino della materia;

il riordino e la semplificazione della normativa vigente si rende particolarmente necessaria anche in ragione del complesso delle norme statali e regionali che nel corso del tempo si sono via via sovrapposte e moltiplicate, con continue modifiche che hanno finito per rendere la disciplina in materia di energie rinnovabili difficilmente conoscibile da parte delle amministrazioni e degli operatori;

il Governo ha interpretato i suddetti obiettivi di riordino e semplificazione attraverso la riduzione del numero di regimi amministrativi, la revisione delle soglie previste per le valutazioni di impatto ambientale, e l'integrazione dei procedimenti, conformemente alle previsioni della più richiamata direttiva 2018/2001/UE, come modificata dalla direttiva 2023/2413/UE;

rilevato che:

l'oggetto delle procedure di semplificazione amministrativa riguarda nello specifico le attività di costruzione ed esercizio degli impianti di produzione e dei sistemi di accumulo di energia da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale degli stessi impianti, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all'esercizio dei medesimi impianti;

l'elemento che maggiormente caratterizza l'intenzione del Governo circa la semplificazione e la riorganizzazione della materia è la riduzione dei regimi di autorizzazione che regolano la materia, che sono portati a tre: il regime di "attività libera", quello di "procedura abilitativa semplificata" (PAS) e, infine, il regime di "autorizzazione unica" (AU);

l'articolo 7, in particolare, individua il regime denominato "attività libera", elencando con l'allegato A le diverse fattispecie alle quali si applica. L'intenzione è quella di rendere liberamente realizzabili, senza necessità di permessi, autorizzazioni o comunicazioni alle pubbliche amministrazioni, diverse tipologie di interventi che interessano il settore fotovoltaico, gli impianti di bassa potenza o collocati in zone a destinazione industriale, artigianale e commerciale, gli impianti agrivoltaici di bassa potenza, nonché singoli generatori eolici di piccole dimensioni, impianti eolici di bassa potenza, impianti alimentati a biomasse per la produzione di energia termica e altri dispositivi per la produzione di energia idroelettrica che, registrando un basso voltaggio, vengono ricompresi nella categoria. Tuttavia, l'articolo introduce diverse esclusioni che prefigurano il passaggio automatico di attività oggi libere, o soggette alla sola comunicazione DILA, alla "procedura abilitativa semplificata". Questo è previsto nei casi in cui vi è più di un vincolo o quando vi sono le autorizzazioni di cui alla parte seconda del Codice dei Beni culturali. In tal caso, l'assoggettamento alla PAS comporta la produzione di un set corposo di documentazione tecnica (elaborati tecnici, asseverazioni dei tecnici abilitati, cronoprogramma di realizzazione, altro) e l'attesa del decorso dei termini dalla pubblicazione. In sintesi, per effetto delle innovazioni introdotte, l'attività libera resta tale solo nei casi in cui non c'è nessun vincolo o quando sussiste solo il vincolo paesaggistico mentre per il resto degli interventi poco impattanti occorre la procedura abilitativa semplificata qualora il numero di atti di assenso previsti dalle discipline settoriali siano più di uno. Emerge in tutta evidenza, inoltre, l'abrogazione dell'articolo 22-bis del decreto legislativo n. 199 del 2021, con l'effetto di non considerare più come attività di libera l'istallazione la realizzazione di impianti fotovoltaici su terra, nelle aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale, nonché in discariche o in cave dismesse. Infine, si complicano anche le procedure di revamping e repowering per le quali è ora previsto la libera attività solo nel caso in cui si rispettino i limiti di potenza indicati nell'allegato A e comunque si richiede nuovamente l'autorizzazione paesaggistica se gli impianti sono ubicati in area vincolata. In presenza di più vincoli o in caso di potenza superiore le procedure di revamping e repowering sono soggette a PAS. In tale contesto, il decreto propone di escludere dall'applicazione del regime di "attività libera" i beni e le aree oggetto di tutela ai sensi della parte seconda del Codice dei beni culturali e del paesaggio, le aree naturali protette o all'interno dei siti della rete Natura 2000 - nelle quali si deve ricorrere alla Procedura abilitativa semplificata - senza prevedere anche per i territori dei siti Unesco l'esplicita esclusione dal regime di "attività libera";

l'articolo 8, prevede il regime amministrativo della "procedura abilitativa semplificata" (PAS), applicabile alle fattispecie previste dall'allegato B del documento. Ricorrendo a questa procedura, il proponente presenta al comune, mediante la piattaforma SUER, il progetto corredato delle dichiarazioni sostitutive, della dichiarazione di legittima disponibilità della superficie, delle asseverazioni tecniche sulla compatibilità urbanistica e normativa, degli elaborati tecnici per la connessione, e di un cronoprogramma. L'articolo introduce deroghe alla disciplina generale della Conferenza che, tuttavia, aggravano il procedimento stesso e il quadro di certezze per il proponente. Infatti, per effetto delle novità introdotte, è sufficiente il diniego motivato di una sola delle amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili per determinare automaticamente il diniego dell'approvazione del progetto. L'istituto della PAS si caratterizza pertanto per il fatto che la formazione del titolo abilitativo non richiede un'espressa manifestazione di volontà da parte dell'amministrazione procedente, quanto piuttosto il necessario decorso di un termine senza l'emanazione di un provvedimento di diniego (silenzio-assenso). Sono riconducibili all'applicazione di questa fattispecie le opere che intervengono su impianti fotovoltaici diversi da quelli previsti dall'allegato A, i cui moduli sono collocati con qualsiasi modalità su edifici e per i quali la superficie complessiva dei moduli fotovoltaici dell'impianto non sia superiore a quella del tetto dell'edificio del collocamento, impianti fotovoltaici con una potenza fino a 1 MW, impianti eolici con una potenza compresa tra 20 kW e 60 kW, impianti idroelettrici con capacità di generazione inferiore a 100 Kw, impianti alimentati a biomasse, impianti solari termici di media potenza;

l'articolo 9, prevede il regime di "autorizzazione unica", con indicazione delle specifiche fattispecie all'allegato C del decreto. Questo procedimento permette di integrare i tempi della procedura amministrativa con quelli delle procedure di VIA. Il proponente deve presentare la domanda, tramite la piattaforma SUER, alla regione competente (per gli interventi ricompresi nella Sezione I dell'allegato C) o al Ministero dell'ambiente (per gli interventi ricompresi nella Sezione II dell'allegato C). Le amministrazioni verificano la documentazione e, se vengono richieste ulteriori integrazioni, si apre una fase di consultazione pubblica. Al termine, l'amministrazione procedente indice una "Conferenza dei servizi" per finalizzare la decisione. La determinazione conclusiva della conferenza costituisce il provvedimento autorizzatorio unico, che comprende tutti i titoli abilitativi necessari, con efficacia temporale non inferiore a 5 anni. Questo regime si applica, con riferimento ad interventi di competenza regionale, ad impianti fotovoltaici con una potenza compresa tra 1 MW e fino a 300 MW, impianti eolici, idroelettrici alimentati da biomasse, pompe di calore, impianti a biomassa, impianti solari termici e di accumulo elettrochimico con una potenza fino a 300 MW e ad impianti a biometano di capacità produttiva superiore a 500 standard metri cubi/ora. Si riconduce questo regime, per gli interventi di competenza statale, ad impianti di produzione di energia elettrica a fonti rinnovabili, impianti di produzione alimentati a biomasse, gas di discarica, gas residuati dai processi di depurazione e biogas, pompe di calore asservite ai processi produttivi di potenza superiore a 300 MW;

la riformulazione così proposta dei nuovi procedimenti amministrativi sarebbe orientata nelle intenzioni del Governo alla semplificazione della previgente normativa, complessa e frammentata, che avrebbe causato un progressivo rallentamento dei percorsi di autorizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, talvolta gravati da eccessivi oneri che hanno finito per appesantire la realtà burocratica preesistente. Tuttavia, l'articolo omogeneizzando di fatto le procedure, rischia di produrre ripercussioni sulla VIA regionale, con l'effetto di un allungamento dei termini;

nell'articolato dello schema in esame sono individuate, a seguire, le misure di coordinamento del regime concessorio, le sanzioni amministrative in caso di inottemperanza delle disposizioni descritte, le norme di coordinamento con la disciplina in materia di valutazioni ambientali; e le disposizioni di coordinamento con allegato l'elenco delle disposizioni abrogate;

considerato che:

si rilevano, su più fronti, numerose criticità che portano a sollevare perplessità circa il contenuto complessivo sullo schema di decreto in esame;

il provvedimento, in svariati passaggi, appare in netto contrasto sia con la delega conferita al Governo, sia con il contenuto delle Direttive europee RED II e RED III, con conseguente peggioramento del quadro normativo vigente;

traspare dall'esame dell'atto una tecnica normativa lacunosa, che appare a tratti contrastante con gli indirizzi di politica energetica europea e, in particolare, con il principale obiettivo di semplificazione del quadro normativo nazionale;

lo schema di decreto legislativo, nel tentativo di attuare la delega, elude altresì quanto previsto dalla riforma 1 della Missione 7 del PNRR, in base alla quale l'Italia deve adottare il "Testo unico" in tema di FER e, in tale ambito, individuare chiaramente anche le "zone di accelerazione per le energie rinnovabili", in linea con gli obiettivi delle direttive europee. La stessa riforma 1 prevede che il testo unico stabilisca "norme limite", in modo che le Regioni non possano applicare norme di autorizzazione più rigide di quelle previste dalla legislazione nazionale. In questo ambito, lo schema di decreto legislativo non appare adeguato al raggiungimento del suddetto obiettivo;

rimane irrisolto il problema delle semplificazioni specifiche e aggiuntive per gli impianti in aree idonee o di probabile idoneità. In assenza di una loro previsione nel Testo unico, non sarà possibile raggiungere gli obiettivi del DM aree Idonee, del PNIEC e del PNRR;

nel merito, l'articolo 1 presenta evidenti criticità: a) non specifica chiaramente se il decreto legislativo si applichi o meno anche agli "interventi di modifica" riguardanti i progetti di impianti già in possesso del titolo abilitativo ma ancora non realizzati; b) vanifica il senso del procedimento unico, complicando conseguentemente lo svolgimento delle "PAS" e dell'"autorizzazione unica";

come evidenziato da più soggetti nel corso delle audizioni, il provvedimento in esame anziché semplificare e accelerare il rilascio delle autorizzazioni - come imporrebbe la delega del Parlamento - introduce nuove barriere e rallentamenti allo sviluppo delle rinnovabili. Emerge, poi, un evidente ridimensionamento della partecipazione al procedimento normativo delle Amministrazioni come indicate dalla disposizione di delega, che rende il Decreto in palese violazione dell'articolo 76 della Costituzione);

è stato sottolineato come particolarmente critico il riferimento all'introduzione, per tutti i regimi amministrativi, del titolo edilizio al fine della costruzione degli impianti di produzione di energia rinnovabile. Questa previsione normativa non solo si pone in direzione contraria rispetto all'opera di semplificazione che il decreto propone ma, al contempo e con specifico riferimento alla costruzione di impianti fotovoltaici (realizzati senza costruzione di volumetrie significative), genera incertezza e un enorme aggravio amministrativo per i Comuni chiamati a gestire procedimenti che hanno poca attinenza con le norme sull'edilizia;

in merito all'articolo 5 si sottolinea, al momento l'impossibilità di dare attuazione alle disposizioni ivi previste in quanto la piattaforma SUER non risulta ancora istituita. La normativa vigente, con decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, prevede la creazione della piattaforma unica digitale "piattaforma SUER" ("Sportello Unico delle energie rinnovabili"), preposta come strumento per la veicolazione dei modelli unici e della documentazione necessaria per espletare le procedure di documentazione ufficiale. È da segnalare come ad oggi il necessario decreto ministeriale volto alla realizzazione della piattaforma non sia stato adottato e che la stessa non è stata né creata né risulta operativa recando non solo un problema di semplificazione ma, al contempo, rendendo più gravose le procedure e la consegna della documentazione necessaria per i diversi regimi amministrativi. Nelle more dell'operatività della piattaforma SUER, la presentazione di progetti, istanze e documentazione per procedure abilitative semplificate e autorizzazioni dovrebbe avvenire mediante gli strumenti informatici operativi in ambito statale, regionale, provinciale o comunale, gravando inevitabilmente sulle risorse e gli strumenti in possesso di questi ultimi. Manca, infine, qualsiasi previsione in merito alla necessità dell'interconnessione del portale SUER con gli altri portali delle richieste di connessione di Terna e di distributori, al fine di avere una visione completa di tutte le fasi di sviluppo degli impianti a fonte rinnovabile;

appare contraddittoria, in ottica di semplificazione delle procedure, l'eliminazione della DILA, complicando per tale via gli interventi di efficientamento degli impianti esistenti e autorizzati, utili a rafforzare la produzione di energia da rinnovabili senza aumenti di aree impegnate;

gli articoli 7 e 8, come evidenziato da diversi soggetti auditi, complicano in modo significativo e sotto vari aspetti sia "l'attività libera" sia la "procedura abilitativa semplificata";

il decreto propone, all'articolo 7, comma 5, la possibilità di esonerare gli interventi che insistono su o aree o immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri e i nuclei storici dalla subordinazione all'acquisizione di un'autorizzazione qualora gli interventi stessi non siano visibili da spazi esterni, da punti di vista panoramici o eseguiti con materiali della tradizione locale. Tale criterio risulta poco definito e promuove un'interpretazione ambigua dello stesso da parte delle amministrazioni locali o dei singoli privati. Emerge in tutta evidenza il mancato riferimento alle aree territoriali ricadenti nei siti Unesco;

al medesimo articolo 7, comma 6, si prevede la possibilità di applicazione del regime "PAS" agli interventi che ricadono o producono interferenze nella fascia di rispetto stradale o che comportino modifiche agli accessi esistenti ovvero all' apertura di nuovi accessi, delineando quindi un ulteriore criterio di ambiguità nella lettura e interpretazione del dispositivo, non chiarendo e circoscrivendo in modo più peculiare e specifico la zona di interesse e gli eventuali interventi che ricadono nella fattispecie specifica;

occorre mantenere alta la tutela dei territori sottoposti vincolo paesaggistico e occorre valutare se il nuovo regime della "Procedura Abilitativa Semplificativa" (PAS) sia idoneo a promuovere questa finalità, tenuto conto che con il ricorso al silenzio-assenso si potrebbero autorizzare attività che incidono in modo significativo su territori soggetti a vincoli ambientali, culturali e paesaggistici;

non traspare una adeguata ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni in materia di procedimenti di interesse delle rinnovabili. Le valutazioni ambientali sono affidate allo Stato al di sopra di determinate soglie di potenza, con uno scarso coinvolgimento delle Regioni, ma spetta sempre a queste ultime il rilascio dell'autorizzazione, salvo per impianti offshore o di potenza assai elevata, ben superiore alle soglie che discriminano le valutazioni ambientali;

emerge dall'articolato il mancato coordinamento tra le procedure abilitative e le altre procedure di rilievo per la realizzazione degli impianti, tra cui le procedure di connessione degli impianti alla rete elettrica. Specifiche criticità emergono infatti per quanto concerne le modalità e i tempi delle procedure per ottenere la connessione di rete ai fini della messa in esercizio degli impianti. Tali criticità nascono essenzialmente dall'enorme incremento (verificatosi negli ultimi anni) del numero delle richieste di connessione di nuovi impianti, in quanto l'ottenimento di una soluzione tecnica per la connessione è necessario per procedere con i procedimenti autorizzativi per la loro realizzazione. Le stesse infrastrutture di connessione sono, infatti, oggetto dei medesimi procedimenti autorizzativi;

la semplificazione dei regimi rischia di essere vanificata, se non è accompagnata da un forte coordinamento tra le procedure autorizzatorie/abilitative con quelle necessarie alla connessione e non solo della relativa modulistica. E' un passo indietro rispetto alla legislazione vigente, nella quale è previsto che il titolo autorizzativo abilita alla "costruzione e all'esercizio" dell'impianto;

l'incontro tra la normativa vigente e le previsioni in esame pone un problema anche di coordinamento e di riferimento ad una disciplina transitoria che risulta assente nel testo in esame. Molte delle pratiche avviate, corredate delle opportune autorizzazioni, riscontrerebbero all'entrata in vigore del decreto numerose difficoltà relativamente al regime amministrativo da applicare e al conseguente iter burocratico da perseguire per finalizzare la costruzione o la modifica dell'opera;

alcune delle disposizioni che lo schema di decreto intende abrogare appaiono del tutto incomprensibili. Fra le altre, si segnala la soppressione del comma 1 dell'art. 9 del decreto-legge 17/2022 che consente attualmente al gestore di rete di autorizzare con Dichiarazione di inizio lavori asseverata (DILA) le modifiche alle opere di connessione conseguenti a repowering di impianti esistenti, non comportanti l'occupazione di nuove aree;

considerato inoltre che:

il Consiglio di Stato si è espresso con il parere n. 01216/2024, emesso nell'adunanza del 10 settembre e pubblicato il 12 settembre 2024 sollevando non poche criticità in merito all'esercizio della delega, tanto in merito all'iter di formazione dell'atto così come relativamente al contenuto del provvedimento in esame;

in primo luogo, con specifico riferimento al procedimento che ha orientato la presentazione dello schema di decreto, risulta "non perfezionata la formazione di una comune e concorrente manifestazione di volontà costitutiva del nuovo assetto della materia oggetto di delega", rimarcando alla luce della giurisprudenza del Consiglio, una "genesi non adeguata dell'iniziativa normativa";

il Consiglio di Stato, inoltre, ha evidenziato problematiche in merito all'attività concertativa prescritta dalla delega: i concerti del Ministero dell'economia e delle finanze e del Ministero della cultura risultano infatti espressi successivamente all'approvazione in via preliminare dello schema di decreto avvenuta nella seduta del Consiglio dei Ministri del 7 agosto 2024;

in secondo luogo, il Consiglio di Stato segnala come non sia valutabile l'impatto della proposta normativa e di come non risultino "elementi informativi in merito agli effetti attesi dai regimi amministrativi previsti dallo schema in termini di contributo anche alla garanzia di una capacità di stoccaggio o, comunque, di una disponibilità di energia adeguata alla domanda energetica delle diverse categorie di consumatori e agli oneri attesi per ciascuna di esse" e il Governo non risulta in grado di mettere in evidenza strumenti alternativi alla semplificazione ma ugualmente in grado di realizzare gli obiettivi legati al principio dell'efficienza energetica;

tenuto conto

delle numerose criticità sollevate dai soggetti auditi e dei contributi pervenuti alle competenti Commissioni parlamentari da soggetti pubblici e privati interessati;

del parere del Consiglio di Stato e della posizione emersa in sede di Conferenza unificata;

valutata la necessità di rivedere profondamente il testo del decreto in esame anche per conformarlo ai contenuti della delega e alle disposizioni europee che disciplinano la materia,

esprime parere contrario.