Legislatura 18ª - 14ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 299 del 20/04/2022
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Il senatore Simone BOSSI (L-SP-PSd'Az), relatore, introduce l’esame della proposta di direttiva in titolo, recante la rifusione (ovvero l’abrogazione e sostituzione con modifiche) della direttiva 2010/31/UE, sulla prestazione energetica nell’edilizia, al fine di allineare al Green Deal europeo le vigenti disposizioni sugli edifici nuovi ed esistenti e a migliorare le informazioni in materia di prestazione energetica, nonché al fine di aggiornarne il contenuto alla luce del progresso tecnico, di semplificarne l’impostazione e di garantire un finanziamento rafforzato e migliori meccanismi di esecuzione.
La proposta rientra nel contesto del pacchetto Fit for 55, proposto nel luglio del 2021, al fine di contribuire al conseguimento di un parco immobiliare a emissioni zero entro il 2050. Si tratta di uno strumento particolarmente importante, poiché gli edifici sono responsabili del 40 per cento del consumo energetico e del 36 per cento delle emissioni dirette e indirette di gas a effetto serra legate all’energia. La ristrutturazione degli edifici è, quindi, fondamentale per ridurre il consumo di energia, ridurre le emissioni e abbassare le bollette energetiche. Inoltre, le ristrutturazioni generano occupazione e crescita economica a livello locale.
La proposta si compone di 35 articoli, rispetto ai 31 articoli della direttiva del 2010. Nell’articolo 2 viene introdotta la nuova definizione di "edificio a emissioni zero", nel quale il fabbisogno molto basso di energia è interamente coperto da energia generata in loco da fonti rinnovabili, oppure fornita da una comunità di energia rinnovabile o da un sistema di teleriscaldamento e teleraffrescamento.
L’articolo 7 stabilisce che gli "edifici a emissioni zero" diventano la nuova norma per gli edifici nuovi a partire dal 2030 (2027 per i nuovi edifici pubblici). Fino al 2030 (2027 per il pubblico) gli edifici nuovi devono almeno essere al livello degli "edifici a energia quasi zero", in cui il fabbisogno energetico molto basso o quasi nullo è coperto in misura molto significativa da energia da fonti rinnovabili, compresa l’energia da fonti rinnovabili prodotta in loco o nelle vicinanze.
Per gli edifici esistenti, l’articolo 2 definisce la "ristrutturazione profonda" come una ristrutturazione che trasforma un edificio o unità immobiliare in un "edificio a energia quasi zero" entro il 2030 o in un "edificio a emissioni zero" a partire dal 2030.
A tal fine, l’articolo 3 introduce il "Piano nazionale di ristrutturazione degli edifici" che ogni Stato membro deve adottare, per garantire la trasformazione degli edifici esistenti in "edifici a emissioni zero", in vista dell’obiettivo di ottenere un parco immobiliare decarbonizzato e ad alta efficienza energetica entro il 2050.
Il quadro di monitoraggio è rafforzato dall’introduzione di una valutazione dei progetti di Piani nazionali di ristrutturazione degli edifici da parte della Commissione europea e da raccomandazioni nel contesto del processo relativo ai Piani nazionali per l’energia e il clima (PNIEC). Al fine di facilitare la presentazione delle informazioni e la valutazione da parte della Commissione, nonché di migliorare la comparabilità dei Piani nazionali, nell’allegato II viene fornito un modello comune con elementi obbligatori e volontari. Il primo progetto di Piano nazionale deve essere presentato entro il 30 giugno 2024 per tener conto del tempo di adozione e di entrata in vigore della proposta di direttiva in esame.
L’articolo 4 sulla metodologia di calcolo della prestazione energetica degli edifici in combinato disposto con l’allegato I è aggiornato per chiarire come contabilizzare l’utilizzo in loco dell’energia da fonti rinnovabili, ad esempio per i punti di ricarica, nonché dell’energia fornita da comunità energetiche.
Gli articoli 5 e 6 aggiornano le disposizioni sull’obbligo degli Stati membri di fissare requisiti minimi di prestazione energetica per gli edifici e le disposizioni sul calcolo dei livelli ottimali in funzione dei costi.
Come già accennato, l’articolo 7 riunisce tutte le disposizioni in materia di edifici nuovi che, a partire dal 2030 (2027 per i nuovi edifici pubblici), dovranno essere "edifici a emissioni zero", i cui requisiti specifici sono stabiliti nell’allegato III.
Gli articoli da 8 a 10 e l’articolo 15 sugli edifici esistenti e il sostegno finanziario combinano le disposizioni attuali sulla ristrutturazione importante, che offrono l’opportunità di applicare i requisiti minimi di prestazione energetica in vigore, per garantire la profondità minima di ristrutturazione, con le nuove norme minime di prestazione energetica a livello UE, che impongono che gli edifici pubblici e quelli non residenziali, con attestato di prestazione energetica di classe G, siano soggetti a ristrutturazione e migliorati almeno fino a raggiungere la classe di prestazione energetica F entro il 2027 e almeno la classe E entro il 2030, mentre per gli edifici residenziali la classe F entro il 2030 e la classe E entro il 2033. Tale sistema, che concentra l’attenzione sulle classi con le prestazioni energetiche più basse, assicura che gli sforzi si concentrino sugli edifici con il potenziale più elevato di decarbonizzazione, mitigazione della povertà energetica e benefici sociali ed economici estesi.
Viene, inoltre introdotto un sistema di passaporti di ristrutturazione che forniscono una tabella di marcia chiara per la ristrutturazione in fasi successive al fine di aiutare i proprietari e investitori a programmare al meglio i tempi e la portata degli interventi, rispetto ai problemi dei costi iniziali elevati e dei disagi per gli abitanti.
Viene incoraggiata la rapida diffusione di sistemi di riscaldamento a zero emissioni dirette in loco e gli Stati membri sono tenuti a concentrare il loro sostegno finanziario sulla mitigazione della povertà energetica e a sostenere l’edilizia popolare, nonché a proteggere gli inquilini da livelli di affitto sproporzionati in seguito a lavori di ristrutturazione.
L’articolo 11 si concentra sui sistemi tecnici per l’edilizia e viene introdotta una chiara base giuridica per i divieti nazionali relativi alle caldaie alimentate da combustibili fossili, consentendo agli Stati membri di stabilire requisiti per i generatori di calore in base alle emissioni di gas a effetto serra o al tipo di combustibile utilizzato. Riconoscendo l’importanza di una buona qualità dell’aria interna per garantire la salute degli edifici, è necessaria l’installazione di dispositivi di misurazione e controllo per il monitoraggio e la regolazione della qualità dell’aria interna negli edifici nuovi e, ove possibile, negli edifici esistenti sottoposti a ristrutturazioni importanti.
L’articolo 12 sull’infrastruttura per una mobilità sostenibile, in linea con la maggiore ambizione climatica, stabilisce come norma per tutti gli edifici nuovi e gli edifici sottoposti a ristrutturazioni importanti il pre-cablaggio e viene rafforzata la diffusione di punti di ricarica negli edifici per uffici nuovi e ristrutturati. Inoltre vengono introdotti parcheggi obbligatori per le biciclette negli edifici nuovi e negli edifici sottoposti a ristrutturazioni importanti.
L’articolo 13 rafforza la predisposizione degli edifici all’intelligenza (ovvero alla capacità dell’edificio di adattare il proprio funzionamento alle esigenze dell’occupante e della rete e di migliorare l’efficienza energetica e la prestazione complessiva) per edifici di grandi dimensioni non residenziali a decorrere dal 2026.
L’articolo 14 garantisce che il proprietario dell’edificio, l’inquilino e il suo gestore possano avere accesso ai dati dei sistemi dell’edificio.
Gli articoli da 16 a 19 migliorano le disposizioni già esistenti in materia attestati di prestazione energetica, loro emissione e visualizzazione, nonché le loro banche dati, al fine di garantire la comparabilità in tutta l’Unione rispettando il modello di cui all’allegato V.
Le classi di prestazione energetica sono ridefinite in vista dell’obiettivo di raggiungere un parco immobiliare a emissioni zero entro il 2050, tenendo conto allo stesso tempo delle differenze nazionali in termini di parchi immobiliari. L’attestato di prestazione energetica, a partire dal 2026, è suddiviso nelle classi da A a G: la classe A più elevata rappresenta un edificio a emissioni zero, mentre la classe G più bassa includerà il 15 per cento degli edifici aventi le prestazioni peggiori del parco immobiliare nazionale.
L’indicatore del consumo di energia in kWh rimane invariato ed è integrato da un indicatore sulle emissioni di gas a effetto serra in fase d’uso e sulle energie rinnovabili. Altri indicatori rimangono facoltativi e gli Stati membri possono scegliere tra di essi.
Gli edifici o le unità immobiliari che vengono offerti in vendita o in affitto devono possedere un attestato di prestazione energetica e gli Stati membri devono istituire banche dati nazionali per gli attestati di prestazione energetica degli edifici, che consentono di raccogliere dati relativi ai passaporti di ristrutturazione degli edifici e agli indicatori di predisposizione degli edifici all’intelligenza. Tali informazioni sono poi trasferite all’osservatorio del parco immobiliare in sede europea.
Le disposizioni attuali sulle ispezioni sono raggruppate negli articoli 20 e 21, e chiarite per facilitarne l’attuazione, mentre il nuovo articolo 23 introduce la procedura della certificazione dei professionisti dell’edilizia che effettuano i lavori di ristrutturazione integrata.
Gli attuali sistemi di controllo indipendenti, di cui all’articolo 24, sono stati estesi per includere i passaporti di ristrutturazione e indicatori di predisposizione degli edifici all’intelligenza. Il monitoraggio e l’applicazione, anche mediante sanzioni, si concentreranno in particolare sulle norme minime di prestazione energetica e sul miglioramento del parco immobiliare esistente.
Infine, sono aggiornate le disposizioni finali e la clausola di riesame entro il 2027, mentre l’articolo 32 sul recepimento chiarisce che gli Stati membri devono fornire una tavola di concordanza unitamente all’illustrazione delle loro misure di recepimento.
Per quanto riguarda la valutazione sul rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, si osserva che la base giuridica rimane individuata nell’articolo 194, paragrafo 2, del TFUE, che prevede la procedura legislativa ordinaria per stabilire le misure necessarie per conseguire gli obiettivi della politica dell’Unione nel settore dell’energia.
Il principio di sussidiarietà appare rispettato in quanto l’obiettivo di allineare la direttiva sulle prestazioni energetiche nell’edilizia ai rafforzati obiettivi dell’UE in materia di clima ed energia, può essere ottenuto solo mediante uno strumento legislativo dell’Unione. L’azione a livello europeo appare opportuna anche a fronte della valutazione dell’impatto sui Piani nazionali per l’energia e il clima, pubblicata dalla Commissione nel settembre del 2020, che ha messo in evidenza un divario di ambizione tra livelli nazionali e livello europeo pari a 2,8 punti percentuali per il consumo di energia primaria e 3,1 punti per il consumo di energia finale nell’UE, rispetto agli obiettivi per il 2030.
Un quadro comune rafforzato dell’UE potrà, quindi, fornire incentivi agli Stati membri per accelerare, in maniera coordinata e secondo la portata necessaria, la transizione energetica verso edifici più efficienti dal punto di vista energetico, trainando gli investimenti nella ristrutturazione degli edifici, creando posti di lavoro, stimolando l’innovazione, aumentando i vantaggi del mercato interno per i prodotti da costruzione e gli elettrodomestici e incidendo in maniera positiva sulla competitività dell’ecosistema dell’edilizia e dei settori correlati. Inoltre, l’azione dell’Unione porta a una modernizzazione delle normative nazionali nel settore degli edifici per conseguire gli obiettivi di decarbonizzazione, aprendo mercati più ampi per i prodotti innovativi a livello globale e consentendo riduzioni dei costi quando sono più necessari, nonché la crescita industriale.
Anche il principio di proporzionalità appare rispettato in quanto la proposta si limita a modificare la normativa vigente, apportando le innovazioni necessarie a dare maggiore efficacia nel raggiungere gli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas serra stabilite nell’ambito del Green Deal per il 2030 e per il 2050. In particolare, la proposta prevede un inasprimento solo graduale delle norme minime di prestazione energetica a livello UE, lasciando agli Stati membri sufficiente margine di manovra per adattare le politiche di regolamentazione e finanziamento dell’edilizia alle circostanze nazionali e locali. Presenta una certa rigidità solo per gli edifici con le prestazioni energetiche più basse, in quanto da questi edifici è possibile conseguire i guadagni maggiori in termini di efficienza energetica, riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra e benefici collaterali per la società.
La proposta è oggetto di esame da parte di 14 Camere dei Parlamenti nazionali dell’UE, che non hanno sollevato criticità in ordine al rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, salvo il Parlamento finlandese.
In particolare, il Parlamento finlandese ritiene che a livello dell’UE, dovrebbero essere stabiliti solo il quadro generale e gli obiettivi dei piani nazionali di miglioramento edilizio, ma non la ristrutturazione obbligatoria del parco immobiliare negli Stati membri, come invece stabilito all’articolo 9 della proposta, poiché gli Stati membri hanno la migliore conoscenza del potenziale di ristrutturazione del loro parco edilizio e dei benefici energetici e climatici della ristrutturazione. A tale riguardo, il Parlamento finlandese ritiene che ristrutturare gli edifici solo per l’efficienza energetica, senza la necessità di ulteriori riparazioni, generalmente non è conveniente e che andrebbe considerato. Inoltre, andrebbe considerato il ciclo di vita dell’edificio, in quanto la sostituzione anticipata di parti o sistemi intatti in un edificio solo per ragioni di efficienza energetica non necessariamente è rispettosa del clima, poiché le emissioni derivano, tra l’altro, dalla demolizione, dallo smaltimento dei rifiuti e dalla produzione di nuovi rifiuti.
Infine, sulla proposta è pervenuta la relazione del Governo ai sensi dell’articolo 6 della legge n. 234 del 2012, in cui si ritiene l’iniziativa conforme all’interesse nazionale e ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità.
In particolare, la proposta può ritenersi conforme all’interesse nazionale, in quanto la visione di raggiungere un parco edilizio a emissioni zero entro il 2050 è coerente con la Strategia per la riqualificazione energetica del parco immobiliare nazionale, presentata dall’Italia a marzo 2021, sulla base delle diposizioni della direttiva attualmente in vigore. Sarà solo necessario verificare se le nuove tempistiche proposte siano conformi a quelle identificate a livello nazionale, in particolare in relazione ai nuovi standard per gli edifici esistenti e per gli edifici nuovi, e in relazione alla riclassificazione delle classi di prestazione energetica.
Il seguito dell’esame è, quindi, rinviato.
La seduta termina alle ore 13,40.