Legislatura 18ª - 14ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 294 del 29/03/2022

ESAME DI PROGETTI DI ATTI LEGISLATIVI DELL'UNIONE EUROPEA

 

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla tutela penale dell'ambiente, che sostituisce la direttiva 2008/99/CE (n. COM(2021) 851 definitivo)

(Esame, ai sensi dell'articolo 144, commi 1-bis e 6 del Regolamento, del progetto di atto legislativo dell'Unione europea e rinvio)

 

Il senatore CORBETTA (M5S), relatore, introduce l’esame della proposta di direttiva in titolo, che prevede di rafforzare il vigente quadro europeo sui reati ambientali, sostituendo la direttiva 2008/99/CE, in seguito alla valutazione sulla carente efficacia dell’impianto normativo esistente e a fronte delle crescenti minacce per l’ambiente, soprattutto di carattere transfrontaliero.

I reati contro l’ambiente sono una tra le attività criminali più redditizie a livello mondiale, secondo le informazioni fornite da Eurojust, questi hanno sperimentato negli ultimi decenni un rapido aumento all’interno dell’Unione europea e rappresentano la causa di considerevoli danni alla qualità dell’aria, alla qualità del suolo e delle fonti idriche, nonché dei conseguenti effetti negativi sulla flora e la fauna. 

La direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente ha introdotto un elenco delle attività che costituiscono reato ai danni dell’ambiente, disponendo che gli Stati membri provvedano affinché tali reati e il favoreggiamento e l’istigazione a commetterli siano punibili penalmente attraverso sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive, applicabili sia alle persone fisiche sia alle persone giuridiche.

Nel 2020 la Commissione ha pubblicato una valutazione sull’efficacia della direttiva 2008/99/CE, nella quale si segnalavano carenze significative relative all’applicazione sul campo, alla definizione dei reati, ai livelli delle sanzioni, alla scarsa cooperazione transfrontaliera, e al sistema di responsabilità per le persone giuridiche.

Per questo motivo, al fine di migliorare l’efficacia delle indagini e delle azioni penali nell’ambito dei reati contro l’ambiente, anche transfrontaliero, garantire l’efficacia delle sanzioni contro la criminalità ambientale, e migliorare la raccolta e diffusione di dati statistici, si rende necessario aggiornare le norme esistenti e rafforzare il ricorso al diritto penale per raggiungere gli obiettivi di tutela ambientale e di sviluppo sostenibile.

La proposta di direttiva in esame prevede quindi di sostituire la vigente direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente.

Il testo si compone di 29 articoli. L’articolo 1 definisce l’oggetto della proposta, ovvero quello di stabilire norme minime per la definizione dei reati e delle sanzioni, al fine di una più efficace tutela dell’ambiente.

L’articolo 2 riprende alcune definizioni dei termini e dei concetti utilizzati nella proposta, già elencate nella direttiva 2008/99/CE.

L’articolo 3 riprende un elenco, già contenuto all’interno della direttiva 2008/99/CE, delle attività illecite poste in essere intenzionalmente che, provocando o potendo provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o rilevanti danni ambientali, costituiscono reato. Queste sono relative: alla diffusione di sostanze o radiazioni ionizzanti nell’ambiente; alla gestione di rifiuti o altre sostanze pericolose; al controllo dei siti di smaltimento in seguito alla loro chiusura; alla produzione, uso e smaltimento di materiali nucleari o di altre sostanze radioattive; alla produzione, commercializzazione e uso di sostanze dannose per l’ozono; e alla violazione di norme a tutela di specie animali o vegetali selvatiche o di habitat protetti.

Al predetto elenco di reati, la proposta in esame aggiunge i seguenti: la violazione di restrizioni o divieti relativi alla commercializzazione di determinate sostanze inquinanti; la realizzazione di lavori di costruzione o interventi, sull’ambiente o sul paesaggio, dannosi per l’uomo, l’ambiente, i beni materiali e il patrimonio culturale; la spedizione illegale di rifiuti effettuata in quantità non trascurabile; le operazioni di riciclaggio delle navi non effettuate negli impianti di riciclaggio inclusi nell’elenco europeo; lo scarico di sostanze inquinanti effettuato dalle navi; l’installazione, l’esercizio o lo smantellamento di un impianto in cui sono immagazzinate o utilizzate sostanze pericolose; le attività legate allo smaltimento di materiale radioattivo; l’estrazione di acque superficiali o sotterranee in grado di provocare danni rilevanti allo stato o al potenziale ecologico dei corpi idrici; la commercializzazione di legname o prodotti derivati di provenienza illegale; la violazione delle restrizioni relative all’introduzione o la diffusione di specie esotiche invasive nel territorio dell’Unione; e la produzione, la commercializzazione, l’uso e il rilascio di gas fluorurati a effetto serra.

Il citato articolo 3 stabilisce poi che gli Stati debbano assicurare che le azioni elencate costituiscano reato anche se poste in essere per grave negligenza. Inoltre, nel valutare la rilevanza del danno o del danno probabile al fine dell’azione penale, si dovrà tenere conto di una serie di elementi quali le condizioni originarie dell’ambiente colpito, la durata, gravità, diffusione e reversibilità del danno, l’eventuale violazione di una norma autorizzatoria, dell’eventuale entità trascurabile del danno, dello stato di conservazione della specie animale o vegetale oggetto del danno e del costo di ripristino dei danni ambientali.

L’articolo 4 riprende testualmente il medesimo articolo della direttiva 2008/99/CE, sulla punibilità penale del favoreggiamento e dell’istigazione a commettere i reati ambientali, prevedendo in aggiunta anche il concorso e, per determinati reati, il tentativo di reato.

L’articolo 5 riprende il testo della direttiva 2008/99/CE, che impone agli Stati membri di stabilire sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive, e aggiunge specifiche indicazioni sui livelli massimi di pena – 10, 6 o 4 anni di reclusione a seconda del tipo di reato – e un elenco di possibili sanzioni supplementari, tra cui: l’esclusione dall’accesso ai finanziamenti pubblici; e il divieto temporaneo di candidarsi a cariche elettive o pubbliche.

L’articolo 6 riprende testualmente la direttiva 2008/99/CE, sulla responsabilità delle persone giuridiche per i reati ambientali, e aggiunge all’articolo 7 un elenco di sanzioni che gli Stati membri devono prevedere per le persone giuridiche, tra cui: sanzioni pecuniarie, l’esclusione da aiuti o finanziamenti pubblici, l’interdizione all’esercizio dell’attività commerciale, l’assoggettamento a sorveglianza giudiziaria e lo scioglimento del soggetto giuridico. L’articolo 7 indica altresì livelli massimi delle sanzioni pecuniarie, in termini di percentuale del fatturato mondiale totale della persona giuridica (5 o 3 per cento a seconda del tipo di reato).

Gli articoli 8 e 9 recano un elenco delle circostanze che devono essere considerate quali aggravanti o attenuanti in riferimento a determinati reati.

L’articolo 10 stabilisce che gli Stati membri adottino misure volte a consentire il congelamento o la confisca dei proventi derivati dalla commissione o dal concorso nella commissione di reati ambientali e dei beni strumentali utilizzati a tal fine.

L’articolo 11 prevede che gli Stati adottino misure volte a stabilire termini di prescrizione che consentano di condurre le indagini, l’azione penale, svolgere il processo e adottare la decisione giudiziaria, indicando a tal fine il periodo massimo di 10 anni e minimo di 4 anni di prescrizione, in relazione a specifiche categorie di pena.

L’articolo 12 fissa i parametri per stabilire la competenza giurisdizionale di uno Stato membro, in relazione al luogo del reato o del danno e alla cittadinanza o residenza abituale dell’autore del reato. Inoltre lo Stato membro può estendere la propria giurisdizione, dopo aver informato la Commissione, a reati commessi al di fuori del proprio territorio, ma solo se nel proprio territorio ha sede la persona giuridica responsabile, il danneggiato è proprio cittadino o residente, e se vi è un rischio grave per l’ambiente nel proprio territorio.

Gli articoli 13, 14, 15, 16 e 17 stabiliscono obblighi per gli Stati membri in materia di protezione delle persone che segnalano i reati ambientali, campagne di informazione e sensibilizzazione in materia di reati ambientali, di dotare le autorità nazionali preposte con adeguate risorse di personale e finanziarie, e di formazione del personale dell’appartato giudiziario.

L’articolo 18 obbliga gli Stati membri a prevedere che, per il perseguimento dei reati ambientali, siano messi a disposizione gli stessi strumenti investigativi utilizzati contro la criminalità organizzata o altri reati gravi.

L’articolo 19 prevede l’istituzione, negli Stati membri, di meccanismi di coordinamento e cooperazione tra le autorità coinvolte nella prevenzione e nella lotta contro i reati ambientali.

Gli articoli 20 e 21 prevedono che gli Stati membri adottino una Strategia nazionale di lotta contro i reati ambientali e che provvedano a monitorarne l’efficacia attraverso la raccolta di dati statistici, pubblicati periodicamente e trasmessi annualmente alla Commissione.

Gli articoli 22 e 23 conferiscono alla Commissione europea il potere di adottare atti di esecuzione volti a stabilire il formato standard per la trasmissione dei dati.

L’articolo 24 stabilisce che gli Stati membri debbano recepire la direttiva entro 18 mesi dalla sua entrata in vigore.

L’articolo 25 stabilisce che gli Stati membri trasmettano alla Commissione, un anno dopo la scadenza del termine per il recepimento, una relazione sull’attuazione della direttiva e sulle azioni intraprese, e che, dopo un ulteriore anno, la Commissione presenti una relazione sull’attuazione della direttiva da parte degli Stati membri.

Gli articoli 26 e 27 stabiliscono che, nel recepire la nuova direttiva, i riferimenti alla direttiva 2008/99/CE si intendono sostituiti con la nuova direttiva, e che cessa di applicarsi la direttiva 2009/123/CE sulle misure di diritto penale contro l’inquinamento delle navi.

Per quanto riguarda la valutazione sul rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, si osserva anzitutto che la proposta individua come base giuridica l’articolo 83, paragrafo 2, del TFUE, il quale stabilisce la competenza dell’Unione ad adottare direttive per fissare norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni, se ciò risulta indispensabile per garantire l’attuazione di una politica dell’Unione in un settore oggetto di misure di armonizzazione. In questo caso il settore armonizzato è quello della politica dell’Unione in materia ambientale, disciplinata dall’articolo 191 del TFUE.

La proposta appare conforme al principio di sussidiarietà in quanto l’obiettivo di rafforzare la tutela dell’ambiente mediante il ricorso al diritto penale può essere assicurato meglio con un’azione dell’Unione volta all’instaurazione di norme penali e sanzionatorie minime armonizzate in tutti gli Stati membri. Inoltre, tale armonizzazione facilita anche il ricorso agli strumenti della cooperazione giudiziaria europea. L’azione a livello di Unione è inoltre necessaria considerata la natura transfrontaliera insita in molte delle attività criminali connesse all’ambiente e nei conseguenti effetti sulla qualità dell’aria, del suolo e delle fonti idriche.

Per quanto riguarda il principio di proporzionalità, la proposta di revisione della direttiva 2008/99/CE si limita a quanto necessario a rafforzare il vigente quadro europeo sui reati ambientali e sulle disposizioni sanzionatorie minime armonizzate, in seguito alla valutazione sull’efficacia dell’impianto normativo esistente e alle crescenti minacce per l’ambiente, soprattutto di carattere transfrontaliero. In questo senso, le misure sull’utilizzo di strumenti d’indagine e scambio di informazioni sono incluse solo nella misura necessaria al corretto funzionamento del quadro normativo penale proposto e, sia i reati che le sanzioni, sono limitati alle gravi violazioni del diritto ambientale.

La proposta è attualmente oggetto di esame da parte di undici Camere dei Parlamenti nazionali dell’Unione europea, che non hanno sollevato criticità in ordine al rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, salvo il Parlamento svedese. Quest’ultimo ha infatti adottato un parere motivato, sostenendo la violazione del principio di sussidiarietà, in relazione all’obbligo per gli Stati membri di prevedere, come sanzioni supplementari nei confronti di persone fisiche che hanno commesso reati ambientali, anche il temporaneo divieto di candidarsi a cariche elettive o pubbliche. Secondo il Parlamento svedese, l’introduzione di una tale norma dovrebbe, invece, rimanere nell’ambito della piena discrezionalità di ogni Stato membro. Peraltro, il Riksdag non ritiene che una tale norma sia necessaria per raggiungere l’obiettivo complessivo della proposta. Inoltre, la stessa competenza dell’Unione in materia di diritto penale non sembra arrivare fino a poter investire le regole democratiche elettorali nazionali.

Infine, sulla proposta è pervenuta la relazione del Governo prevista dall’articolo 6 della legge n. 234 del 2012, in cui si ritiene l’iniziativa conforme all’interesse nazionale e ai principi di sussidiarietà e proporzionalità.

 

Il seguito dell’esame è rinviato ad altra seduta.

 

 

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'uso di combustibili rinnovabili e a basse emissioni di carbonio nel trasporto marittimo e che modifica la direttiva 2009/16/CE (n. COM(2021) 562 definitivo)

(Seguito dell'esame, ai sensi dell'articolo 144, commi 1-bis e 6, del Regolamento, del progetto di atto legislativo dell'Unione europea e rinvio)

 

Prosegue l'esame, sospeso nella seduta del 22 febbraio.

 

Il senatore Simone BOSSI (L-SP-PSd'Az), relatore, ricorda l’audizione di rappresentanti di Assarmatori, svolta il 15 marzo scorso, e presenta uno schema di risoluzione sulla proposta di direttiva in titolo, che stabilisce un quadro normativo volto a favorire la pianificazione e gli investimenti a lungo termine per l’uso dei combustibili rinnovabili e a basse emissioni nel trasporto marittimo, nell’ottica dell’impegno dell’UE per il raggiungimento dell’obiettivo della neutralità climatica entro il 2050.

Ricorda che le misure previste dalla proposta si collocano nel contesto del Green Deal europeo e del pacchetto climatico europeo Fit for 55, che prevede l’estensione del sistema europeo di scambio di quote di emissioni al trasporto marittimo (COM(2021) 551), la revisione della direttiva sulla tassazione dell’energia (COM(2021) 563), la direttiva sull’infrastruttura per i combustibili alternativi COM(2021) 559) e della direttiva sulle energie rinnovabili (COM(2021) 557).

In tale contesto, la proposta prevede di ridurre le emissioni da parte delle navi, stabilendo limiti dell’intensità dei gas a effetto serra per unità di energia usata a bordo di una nave in arrivo, all’interno o in partenza da porti sotto la giurisdizione di uno Stato membro e l’obbligo di utilizzo dell’alimentazione elettrica da terra o di una tecnologia a zero emissioni durante la permanenza in porto, nonché un sistema di avanzo/disavanzo di conformità ai requisiti stabiliti e sanzioni applicabili in caso di disavanzo di conformità, i cui proventi sono assegnati al Fondo per l’innovazione di cui alla direttiva 2003/87/CE sul sistema ETS.

Per quanto riguarda la valutazione sul rispetto del principio di sussidiarietà e proporzionalità, il Relatore ritiene che la proposta rispetti il principio di sussidiarietà, in quanto la maggior parte del settore dei traffici marittimi è per sua natura di carattere transfrontaliero e internazionale, mentre solo il 9 per cento del traffico è costituito da viaggi nazionali, e pertanto, in assenza di una dimensione europea delle misure ad essi riferite, potrebbe porsi il rischio di dare vita ad un mosaico di normative nazionali, relative alle emissioni delle navi, tra loro incoerenti e suscettibili di generare distorsioni del mercato interno e della concorrenza.

In relazione al rispetto del principio di proporzionalità, evidenzia preliminarmente che la tecnologia propulsiva e dei carburanti per il settore navale non ha attualmente alternative che consentano l’utilizzo di carburanti meno inquinanti (salvo il gas naturale liquefatto, GNL, che è comunque un combustibile di transizione, in quanto rilascia importanti percentuali di emissioni di CO₂ in atmosfera, e che non ha un’adeguata rete di produzione, stoccaggio e distribuzione sul territorio), né esiste una chiara prospettiva dei progetti di ricerca sulle possibili alternative all’attuale sistema di propulsione navale nell’arco dei prossimi dieci anni.

Inoltre, in assenza di prospettive a medio termine, su possibili sistemi propulsivi a basse o zero emissioni, non è possibile predisporre piani d’investimento aziendali in nuove tecnologie di propulsori, né elaborare progetti relativi alla loro catena logistica di distribuzione.

Pertanto, il quadro complessivo prospettato nelle proposte normative europee citate, applicabile al settore marittimo, delinea un aggravio normativo e sanzionatorio, con maggiori costi operativi, che gli operatori del settore non hanno possibilità di evitare entro i termini temporali stabiliti e che per questo motivo non appare giustificato. Infatti, oltre agli oneri derivanti dalla proposta sull’uso di combustibili a basse emissioni, il settore marittimo è interessato dagli aggravi derivanti dalla proposta sull’estensione del sistema europeo di scambio di quote di emissioni ETS al trasporto marittimo già a partire dal 2023 e dalla proposta sulla tassazione dell’energia da cui deriva l’eliminazione dell’attuale esenzione dalle accise sui carburanti marini.

Tali aggravi sono destinati a produrre conseguenze negative sul livello di concorrenza delle imprese di trasporto marittimo operanti in Europa, rispetto alle altre imprese globali che, non scalando porti europei, non dovranno sottostare alle nuove e più restrittive regole, e rischiano di ridurre in modo significativo anche i flussi di traffico e le attività portuali in Europa, e in particolare nel nostro Paese, con importanti ricadute occupazionali, a vantaggio dei porti immediatamente vicini come quelli del Nord Africa, alcuni già operativi e altri in fase di costruzione.

Il Relatore ritiene, pertanto, che la proposta non rispetti il principio di proporzionalità e propone di chiedere che sia valutata l’opportunità di: svolgere un’analisi di impatto economico commerciale sulle ricadute economiche per le imprese marittime e portuali europee e per l’occupazione, soprattutto per i territori a forte valenza marittima, derivanti dalla proposta sull’uso di combustibili a basse emissioni di carbonio nel settore del trasporto marittimo e dalla proposta sull’estensione del sistema ETS al trasporto marittimo; prevedere un allungamento dei tempi di phase-in per l’applicazione della proposta sull’uso di combustibili a basse emissioni di carbonio nel settore del trasporto marittimo e della proposta sull’estensione del sistema ETS al trasporto marittimo, collegando la cadenza temporale di applicazione all’effettiva disponibilità sul mercato di soluzioni alternative all’uso degli attuali combustibili marini; prevedere forme di esenzione dalle misure restrittive all’uso di combustibili non green, per i collegamenti marittimi relativi ai servizi essenziali ad assicurare alla popolazione insulare la necessaria "continuità territoriale" e per i collegamenti rientranti nelle cosiddette autostrade del mare alternative ai percorsi stradali; prevedere un fondo dedicato, nell’ambito dell’ETS, teso a garantire che le entrate derivanti dalle quote di emissione per il settore marittimo e dalle eventuali sanzioni previste dalla proposta di regolamento sull’uso di combustibili a basse emissioni (FuelEU Maritime) siano completamente destinate ai progetti dedicati a individuare tecnologie che consentano la decarbonizzazione del settore marittimo.

 

Il seguito dell’esame è, quindi, rinviato.

 

 

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla trasparenza e al targeting della pubblicità politica (n. COM(2021) 731 definitivo)

(Seguito dell'esame, ai sensi dell'articolo 144, commi 1-bis e 6, del Regolamento, del progetto di atto legislativo dell'Unione europea e rinvio)

 

Prosegue l'esame, sospeso nella seduta del 1° marzo.

 

Il PRESIDENTE, in assenza della relatrice, senatrice Masini, presenta uno schema di risoluzione, da lei predisposto, sulla proposta di direttiva in titolo, finalizzata ad assicurare il buon funzionamento del mercato interno della pubblicità politica, per assicurare un dibattito democratico equo e aperto, anche alla luce delle nuove realtà digitali e dei precedenti tentativi di manipolazione dell’opinione pubblica, in vista delle prossime elezioni del Parlamento europeo, previste per il 2024.

Dopo aver ricordato i contenuti normativi della proposta, ribadisce che la proposta rispetta il principio di sussidiarietà, in quanto l’obiettivo di assicurare il buon funzionamento del mercato interno della pubblicità politica, può essere raggiunto meglio mediante un’azione a livello dell’Unione, che consenta l’instaurazione di un quadro armonizzato e uniforme per tutti gli Stati membri. L’azione a livello di Unione è inoltre necessaria considerata la natura transfrontaliera insita nelle prestazioni di servizi online nel settore della pubblicità politica. Le difformità nelle legislazioni nazionali sulla trasparenza nella pubblicità politica, infatti, ha creato una frammentazione normativa, con un aumento dei costi di conformità a carico dei prestatori di servizi e con la compartimentazione geografica della diffusione dei messaggi di pubblicità politica, impedendone la portata transnazionale in tutta l’UE.

Si ritiene, tuttavia, che la proposta non rispetti pienamente il principio di proporzionalità, in quanto, la base giuridica dell’articolo 114 del TFUE, relativo al ravvicinamento delle legislazioni nazionali in materia di mercato interno, appare insufficiente per giustificare l’intervento dell'Unione europea nelle campagne elettorali nazionali e locali e per imporre obblighi ai candidati elettorali nazionali e ai partiti politici ("sponsor"). In questo senso, la "frammentazione" normativa a cui si vorrebbe porre rimedio, rappresenta non tanto un problema di mercato interno, quanto piuttosto espressione delle differenze nei sistemi istituzionali nazionali (bicamerali o unicamerali, ecc.), nelle tradizioni politiche e nelle prassi e procedure di svolgimento, propri della vita democratica di ciascun Paese.

La proposta dovrebbe quindi limitarsi a prevedere minime condizioni volte ad assicurare il buon funzionamento del solo mercato transfrontaliero dei prodotti e servizi di pubblicità politica, al fine di non interferire nello svolgimento delle campagne elettorali nazionali e locali, e nelle scelte di pubblicità politica dei candidati e partiti politici.

Inoltre, la proposta dovrebbe assumere la veste di una direttiva e non di un regolamento, al fine di assicurare agli Stati membri il più ampio margine di discrezionalità, in un ambito normativo sensibile e in grado di influenzare il corso della vita democratica nazionale o locale.

 

Il seguito dell’esame è, quindi, rinviato ad altra seduta.

 

 

La seduta termina alle ore 14,30.