Legislatura 18ª - 14ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 53 del 10/12/2018
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La senatrice GIANNUZZI (M5S), relatrice, illustra la proposta in titolo, che modifica la proposta del 4 maggio 2016 sul rafforzamento e la trasformazione dell’attuale Ufficio europeo per l’asilo in Agenzia europea per l’asilo (COM(2016) 271).
Dopo aver ricordato le diverse proposte legislative relative al sistema comune europeo d’asilo presentate dalla Commissione europea nel 2016 e 2018, riepiloga i contenuti della citata proposta originaria COM(2016) 271, su cui i legislatori dell’Unione hanno raggiunto, in sede di trilogo, un accordo preliminare il 28 giugno 2017, che contiene alcune novità significative, tra le quali: - l’attribuzione all’Agenzia del compito di formulare, in consultazione con la Commissione, le raccomandazioni allo Stato membro i cui sistemi di asilo e di accoglienza non siano allineati al sistema comune d’asilo e rischino di comprometterne l’efficacia; - l’attribuzione all’Agenzia del compito, in supporto agli Stati membri, dell’identificazione dei richiedenti che necessitino di garanzie procedurali specifiche, tra cui i minori; - la modifica dell’articolo 22 concernente il caso di pressione sproporzionata, nel senso di attribuire al Consiglio, e non più alla Commissione, la possibilità di adottare (su proposta della Commissione) una decisione in cui richiedere allo Stato membro di cooperare con l’Agenzia nell’implementazione di misure a sostegno allo Stato membro stesso, nel caso di situazioni di pressione sproporzionata o comunque in caso di inefficacia del suo sistema d’asilo e di accoglienza.
Passa quindi a illustrare le disposizioni della proposta COM(2018) 633, recante modifiche alla proposta del 2016, che in buona parte riprendono il citato accordo del giugno 2017. Si tratta, in particolare, dell’inserimento di un nuovo articolo 16 bis che prevede la possibilità per uno Stato membro di richiedere sostegno maggiore da parte dell’Agenzia, tra cui la partecipazione dell’Agenzia all’intera procedura amministrativa di protezione internazionale (o a parti di essa) e alla procedura applicabile a norma del nuovo regolamento Dublino. Su richiesta dell’autorità nazionale competente, l’Agenzia potrà quindi preparare le decisioni in merito alle domande di protezione internazionale, che verrebbero comunque adottate dallo Stato membro che resterebbe pienamente responsabile della procedura. L’Agenzia potrà anche svolgere attività di ricerca giuridica, elaborando relazioni e analisi e fornendo ulteriore sostegno giuridico su richiesta degli organi giurisdizionali, nel pieno rispetto dell’indipendenza e dell’imparzialità della magistratura.
Inoltre si prevede una modifica all’articolo 16, volta a individuare tutte le situazioni e condizioni in cui l’Agenzia può fornire assistenza operativa e tecnica, con riferimento ai compiti definiti allo stesso articolo 16 e agli articoli 21 e 22 dell’accordo provvisorio.
Infine, è prevista una modifica all’articolo 21, per ampliare le possibilità di impiego delle squadre di sostegno, che rimarrebbero comunque soggette a una richiesta dello Stato membro interessato o a un accordo con lo stesso, ma non più limitate alle circostanze di flussi migratori sproporzionati.
La relatrice dà, quindi, conto della relazione presentata dal Governo ai sensi dell’articolo 6, comma 4, della legge n. 234 del 2012, in cui si ritiene che la proposta COM(2018) 633 "è conforme all’interesse nazionale, nella misura in cui prevede interventi dell’Agenzia a sostegno degli Stati membri nella gestione del fenomeno migratorio", salvo nelle parti in cui si prevede l’attivazione degli interventi di supporto tecnico e operativo allo Stato membro anche in assenza di una richiesta dello stesso Stato membro, su iniziativa autonoma della stessa Agenzia o in base a una decisione della Commissione (o del Consiglio, in base al testo del giugno 2017).
Considerato che l’esame, in questa sede, verte sulla verifica del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, ai sensi del Protocollo n. 2 allegato ai Trattati, la relatrice si sofferma anzitutto sulla base giuridica, che ritiene correttamente individuata nell’articolo 78, paragrafi 1 e 2, del TFUE, che prevedono la procedura legislativa ordinaria per l’adozione di misure relative a un sistema europeo comune d’asilo.
Quanto ai principi di sussidiarietà e proporzionalità, ritiene che questi siano rispettati nella misura in cui la proposta persegue gli obiettivi propri della politica comune in materia d’asilo, dettati dal citato articolo 78 del TFUE, consistenti nell’assicurare al contempo una armonizzazione normativa tra gli Stati membri e una disponibilità europea a fornire supporto "a beneficio" di Stati che si trovino ad affrontare situazioni particolarmente critiche, per aiutarli ad adempiere alla normativa stessa, anche attraverso l’ausilio di un organismo europeo per l’asilo.
A tale riguardo destano, tuttavia, perplessità alcune disposizioni della proposta, sia sotto il profilo formale della redazione normativa, sia sotto quello sostanziale. Come suggerito nella relazione del Governo, ritiene che occorra porre attenzione alle parti della proposta che prevedono un’attivazione operativa dell’Agenzia in assenza di una richiesta da parte dello Stato membro, tenendo presente che la ratio di fondo dell’intervento europeo dovrebbe essere quella di venire in soccorso agli Stati membri che chiedono aiuto nella gestione dei confini esterni dell’Unione europea rispetto all’afflusso di cittadini di Paesi terzi che vi approdano.
In particolare, sottolinea che l’articolo 16, come modificato dalla proposta COM(2018) 633, prevede al paragrafo 1, lettera e), che l’Agenzia può fornire assistenza operativa e tecnica "su iniziativa dell’Agenzia, qualora i sistemi di asilo o di accoglienza di uno Stato membro siano soggetti a una pressione sproporzionata, e con l’accordo dello Stato membro interessato". Si prevede quindi che l’Agenzia possa agire di propria iniziativa, salvo l’obbligo di acquisire l’accordo dello Stato interessato, al fine di mettere in atto azioni operative e tecniche all’interno del territorio dello Stato stesso.
Tale disposizione appare anzitutto disallineata rispetto all’articolo 22, nel testo concordato il 28 giugno 2017 (ma anche rispetto al testo originario del 2016), in quanto in caso di pressione sproporzionata e di inerzia dello Stato membro, è il Consiglio (e nel testo del 2016 è la Commissione) a decidere sulle azioni da intraprendere, mentre l’Agenzia è chiamata solo a definirle nel dettaglio insieme allo Stato membro.
Pertanto, nel caso in cui la lettera e) si riferisse all’articolo 22, andrebbero espunte le parole "su iniziativa dell’Agenzia", poiché l’iniziativa sarebbe del Consiglio (o della Commissione). In tal caso, la lettera e) potrebbe più utilmente essere accorpata alla lettera successiva che fa riferimento esplicito all’articolo 22. In tal modo, si farebbe riferimento, in una stessa lettera, a entrambi i casi previsti dall’articolo 22, relativi alla presenza di una pressione sproporzionata e alla non conformità alle raccomandazioni della Commissione europea per il buon funzionamento del sistema comune d’asilo.
Qualora, invece la lettera e) si riferisse all’articolo 21, secondo cui "Su richiesta di uno Stato membro, o su iniziativa dell’Agenzia e con l’accordo dello Stato membro interessato, possono essere impiegate squadre di sostegno per la gestione della migrazione al fine di fornire un rinforzo tecnico e operativo a tale Stato membro", andrebbe inserito un riferimento esplicito a tale articolo e al contempo eliminato il riferimento alla presenza di una pressione sproporzionata, che in tale articolo non compare.
In conclusione, ritiene che, in entrambi i casi in cui si voglia interpretare la lettera e), ovvero se riferirla all’articolo 21 o all’articolo 22, si prefigura comunque la possibilità di un’azione concreta di intervento dell’Agenzia, attivata in assenza di una specifica richiesta dello Stato membro interessato e, nel caso dell’articolo 22, comprensiva anche dell’obbligo dello Stato membro di cooperare con tale intervento.
Il seguito dell'esame è quindi rinviato.