Legislatura 17ª - 2ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 303 del 07/06/2016
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(2224) Disposizioni in materia di responsabilità professionale del personale sanitario, approvato dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall'unificazione dei disegni di legge d'iniziativa dei deputati Fucci; Fucci; Giulia Grillo ed altri; Calabrò ed altri; Vargiu ed altri; Anna Margherita Miotto ed altri; Monchiero ed altri; Formisano
(Parere alla 12a Commissione su testo ed emendamenti. Seguito dell'esame e rinvio)
Prosegue l'esame sospeso nella seduta del 26 maggio.
Il relatore LUMIA (PD) osserva che intende procedere alla redazione del parere sul disegno di legge in titolo dopo che si sarà conclusa la discussione generale, al fine di poter cogliere ogni utile indicazione e suggerimento in ordine ad una materia indubbiamente complessa.
Prende la parola il senatore CALIENDO (FI-PdL XVII), il quale, preliminarmente, afferma che intende soffermarsi sulle disposizioni di cui agli articoli 5 e 6 del disegno di legge in esame. Con particolare riferimento all'articolo 5, ravvisa un vuoto normativo in ordine al ruolo dell'Istituto superiore di sanità che sembra essere limitato alla mera pubblicazione delle linee guida - elaborate dalle società scientifiche richiamate nel citato articolo 5 - sul proprio sito internet. A tale riguardo rileva che l'Istituto superiore di sanità dovrebbe, invece, avere un compito più pregnante rispetto alla qualificazione del lavoro svolto dalle società scientifiche. Si sofferma, poi, sulle disposizioni di cui all'articolo 6 del disegno di legge in titolo, relativo alla responsabilità penale degli esercenti la professione sanitaria. Sotto tale profilo, rileva un'incongruità di fondo tra la norma che prevede solo la responsabilità colposa a causa di un'imperizia dell'esercente la professione, la disposizione di cui all'articolo 7 che prevede invece una responsabilità di tipo contrattuale in capo alla struttura presso cui presta la propria opera l'esercente la professione sanitaria, e la disposizione di cui all'articolo 9, che contempla invece un'azione di rivalsa nei confronti del medesimo esercente solo in caso di dolo o colpa grave. Esprime altresì alcune perplessità sull'articolo 8 del disegno di legge in esame con riferimento al tentativo obbligatorio di conciliazione; a suo avviso è singolare che si preveda il ricorso alla consulenza tecnica preventiva, ai sensi dell'articolo 696-bis del codice di procedura civile, quale condizione di procedibilità per un'azione di risarcimento del danno derivante da responsabilità sanitaria.
Prende la parola la senatrice STEFANI (LN-Aut), la quale osserva che, configurando il disegno di legge in esame come extracontrattuale la responsabilità del professionista sanitario, lo stesso prevede espressamente la possibilità di azione diretta dell'eventuale danneggiato nei riguardi dell'operatore; a suo giudizio in tal modo non potrà che risultare confermata la tendenza al ricorso alla medicina difensiva e l'ampliamento del contenzioso, così da rafforzare ulteriormente l'esigenza, in capo all'esercente la professione sanitaria, di dotarsi di particolari polizze assicurative, particolarmente onerose dal punto di vista economico (soprattutto con riferimento ad alcune figure professionali come i ginecologi e i neurochirughi). Ritiene che - affinché i professionisti sanitari possano esercitare più serenamente la propria attività nel rispetto e nell'interesse dei pazienti -sarebbe meglio prevedere la legittimazione passiva nel giudizio risarcitorio della sola struttura sanitaria, ferma restando la possibilità di una successiva azione di rivalsa nei confronti dell'esercente la professione sanitaria, ove ne ricorrano i presupposti oggettivi e soggettivi.
Infine, si sofferma sul problema delle coperture assicurative, osservando che, si dovrebbe prevedere la contrattazione delle polizze da parte delle strutture sanitarie, così da prefigurare dei contratti unici aziendali a cui gli operatori potrebbero accedere con costi a proprio carico. A tale riguardo cita le prassi recentemente sperimentate in alcune Regioni come il Veneto.
Prende la parola il senatore CASSON (PD), il quale in via generale condivide i rilievi critici già fatti da altri componenti della Commissione in ordine al fatto che il disegno di legge in esame, pur presentando numerose disposizioni afferenti alle competenze della Commissione giustizia, è stato tuttavia assegnato in sede referente esclusivamente alla Commissione sanità. Richiama, in particolare, le disposizioni di cui all'articolo 7 sulla responsabilità per inadempimento della struttura e dell'esercente la professione sanitaria; all'articolo 8 relativo al tentativo obbligatorio di conciliazione; all'articolo 12 che riguarda l'azione diretta del soggetto danneggiato, nonché agli articoli 13 e 15 relativi, rispettivamente, al giudizio di responsabilità e al procedimento di nomina dei consulenti tecnici di ufficio nei giudizi di responsabilità sanitaria. Nel dettaglio si sofferma sull'articolo 6 concernente la responsabilità penale dell'esercente la professione sanitaria. Rileva che la norma in esame, nel nuovo articolo 590-ter del codice penale, contempla esclusivamente i reati di omicidio e lesioni personali colposi a causa di imperizia e non anche di negligenza o imprudenza, come è previsto dalla disciplina generale di cui all'articolo 43 del codice penale. Per quanto riguarda poi l'articolo 15, in ordine alla nomina dei consulenti tecnici e dei periti da parte dell'autorità giudiziaria, pur ritenendo apprezzabile il riferimento al divieto di conflitti di interessi quali presupposto per l'affidamento degli incarichi di consulenza, ritiene che la norma debba essere meglio precisata con riferimento alle modalità di individuazione dei detti conflitti.
Interviene quindi il senatore BIANCO (PD), relatore presso la Commissione igiene e sanità. Replicando ai rilievi critici emersi nel corso della discussione, intende precisare che la ratio sottesa al disegno di legge in esame è quella di circoscrivere i comportamenti colposi rilevanti in ambito penalistico e non già creare "un salvacondotto" generale degli operatori sanitari. A tale riguardo osserva che le disposizioni del testo in esame codificano una consolidata giurisprudenza della Corte di cassazione, lasciando comunque al giudice un'ampia e adeguata discrezionalità per la valutazione dei singoli casi di responsabilità.
Sulle affermazioni del senatore Bianco, si svolge un breve dibattito nel quale partecipano i senatori PALMA (FI-PdL XVII), CASSON (PD),CALIENDO (FI-PdL XVII) e il presidente D'ASCOLA (AP (NCD-UDC)).
Il senatore GIOVANARDI (GAL (GS, PpI, M, Id, ApI, E-E, MPL)) osserva che quando il Parlamento legifera in determinate materie, e in particolare in materie complesse come quella in esame, dovrebbe avere la capacità di prefigurare con chiarezza gli effetti dell'applicazione delle nuove norme che si intende introdurre.
Il senatore BIANCO (PD) ribadisce come la formulazione dell'articolo 6 tragga spunto dalle indicazioni fornite dalla giurisprudenza di legittimità sulla materia in esame, con particolare riferimento alla specifica rilevanza delle linee guida sul piano dell'imperizia, quale forma di manifestazione del requisito soggettivo della colpa, e come la predetta formulazione non escluda la rilevanza penale delle condotte colpose a causa di negligenza o imprudenza, che continueranno a rientrare nell'ambito di applicazione delle disposizioni generali di cui agli articoli 589 e 590 del codice penale.
In ordine alle problematiche sottese agli articoli 7 e 9 dei disegni di legge il senatore Bianco evidenzia come la previsione di un "doppio binario" - rappresentato, da un lato, dalla responsabilità extracontrattuale ai sensi dell'articolo 2043 del codice civile e, dall'altro, dalla responsabilità contrattuale della struttura sanitaria e dall'azione di rivalsa nei confronti dell'esercente la professione sanitaria - rappresenti il punto di incontro dell'esigenza di conservare comunque la previsione della responsabilità extracontrattuale, quale forma generale di responsabilità, creando però un meccanismo di incentivazione del ricorso ad una forma alternativa di tutela dell'assistito suscettibile sia di assicurare una maggiore protezione a quest'ultimo, sia una minore esposizione dell'esercente la professione sanitaria.
La senatrice STEFANI (LN-Aut) ritiene peraltro contraddittorio che il limite previsto per l'azione di rivalsa ai sensi del comma 5 dell'articolo 9 non trovi una corrispondente previsione nella disciplina della responsabilità extracontrattuale ai sensi del comma 3 dell'articolo 7.
Il presidente D'ASCOLA (AP (NCD-UDC)) evidenzia come il dibattito abbia fatto emergere la possibilità di interpretazioni alternative del disposto dell'articolo 6 del disegno di legge in titolo, in ordine al quale il Presidente ritiene opportuno altresì richiamare l'attenzione sulla circostanza che la formulazione del medesimo si differenzia da quella del primo periodo del comma 1 dell'articolo 3 del decreto legge n. 158 del 2012. Quest'ultima disposizione stabilisce, infatti, che l'esercente la professione sanitaria che, nello svolgimento della propria attività, si attiene a linee guida e buone pratiche accreditate dalla comunità scientifica non risponde penalmente per colpa lieve. Tale previsione configura, quindi, l'osservanza delle linee guida e delle buone pratiche citate come causa di esclusione della responsabilità penale per colpa lieve, mentre il disposto dell'articolo 6 del testo in esame configura il rispetto delle buone pratiche clinico-assistenziali e della raccomandazione previste dalla linee guida di cui al precedente articolo 5 del testo stesso come causa di esclusione della colpa grave, salve le rilevanti specificità del caso concreto.
Alla luce di tali considerazioni gli appare necessaria un'ulteriore e attenta riflessione sulla formulazione del predetto articolo 6.
Dopo un breve intervento del relatore LUMIA (PD) - che richiama l'attenzione sul raccordo esistente, nella struttura del disegno di legge, fra la formulazione dell'articolo 6 e il disposto del precedente articolo 5 - il seguito dell'esame è quindi rinviato.
La seduta termina alle ore 15,50.