Legislatura 17ª - 2ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 289 del 21/04/2016

Prende la parola il relatore ALBERTINI (AP (NCD-UDC)) per svolgere la relazione.

Ricorda che la giustizia riveste un ruolo significativo nel quadro delle riforme strutturali indicate dal Documento di economia e finanza (DEF), a partire dalla riduzione dei margini di incertezza dell'assetto giuridico per alcuni settori, sia dal punto di vista della disciplina generale, sia dal punto di vista degli strumenti che ne assicurano l'efficacia (ad esempio, la riforma della giustizia civile). La giustizia rientra infatti tra le aree di intervento per le riforme strutturali, suscettibile di produrre effetti macroeconomici: l'impatto degli interventi di riforma in materia di giustizia consiste in un incremento del PIL rispetto allo scenario base pari allo 0,1 per cento nel 2020 e allo 0,2 per cento nel 2025. Nel lungo periodo l'effetto stimato sul prodotto è pari allo 0,9 per cento.

La strategia di riforma in materia persegue, più in generale, l'obiettivo di rendere la giustizia italiana più equa ed efficiente uniformandola agli standard europei.

Gli ambiti affrontati sono i seguenti:giustizia civile; riforme ordinamentali e organizzative; settore penale; rafforzamento delle misure per la prevenzione dei fenomeni delinquenziali.

Nel DEF 2016, per ogni ambito sono individuate alcune azioni, per ciascuna delle quali sono specificate descrizione, finalità e tempi di realizzazione.

Con riguardo alla giustizia civile, il DEF dà atto in primo luogo dei risultati positivi conseguiti in seguito agli interventi realizzati negli ultimi due anni. Il miglioramento dell'efficienza della giustizia civile ha rappresentato uno dei fattori che hanno favorito "il clima di investimento", funzionale alla crescita economica del Paese. Tali significativi passi avanti sono stati colti, tuttavia, solo parzialmente dagli ultimi aggiornamenti degli indicatori internazionali di clima d'investimento, in ragione del fisiologico ritardo temporale fra interventi legislativi e manifestarsi degli effetti attesi. Le indagini sul clima d'affari dell'Italia continuano a sottolineare come uno dei maggiori ostacoli all'investimento si concentri proprio nella lentezza della giustizia.

Fra gli interventi volti a migliorare l'efficienza della giustizia civile realizzati nell'ultimo biennio si segnalano espressamente: l'introduzione del processo telematico; l'allargamento della sfera di applicazione degli accordi stragiudiziali accompagnato dalla previsione a regime di incentivi fiscali per la negoziazione assistita e per l'arbitrato. Tali misure hanno determinato positivi risultati soprattutto in termini di riduzione dell'arretrato.

L'analisi svolta nell'ambito dei lavori dell'Osservatorio per il monitoraggio degli effetti sull'economia delle riforme della giustizia - concentrata su circa 2 milioni di cause complesse - ha dimostrato che, anche se in lieve miglioramento, la performance complessiva della giustizia civile continua a essere lontana dai riferimenti europei. Nell'ultimo anno si sono osservati alcuni miglioramenti nei Tribunali, sia nell'anzianità delle cause giacenti (-14 per cento di cause contenziose ultra-triennali rispetto al 2014) sia nella durata media nazionale (-5 per cento). Anche le Corti di Appello mostrano i primi recuperi di efficienza in termini di riduzione dell'arretrato (-8,2 per cento). La variabilità della performance tra i 140 tribunali italiani è molto alta e conferma un Nord del Paese allineato ai benchmark europei e un Sud molto distante. Nel 2015 in un solo anno l'arretrato delle cause civili si è ridotto da 5,6 a 4,2 milioni. Inoltre, sono state iscritte 200.000 cause in meno rispetto all'anno precedente. In questo senso, si cominciano a riscontrare gli effetti degli strumenti alternativi di risoluzione delle controversie e anche un diverso approccio ad alcune materie. Ad esempio l'intera materia famiglia ha visto nel 2015 una riduzione di 35.000 procedimenti iscritti in Tribunale (-9 per cento rispetto all'anno precedente).

Per quanto riguarda il Tribunale delle Imprese, la percentuale di cause definite entro un anno è arrivata all'80 per cento, rispetto al 46 per cento di fine 2013.

In continuità con le misure adottate, per il superamento delle criticità ancora presenti, le azioni per il 2016 interessano l'ampia e organica riforma del processo civile (il disegno di legge delega, collegato alla legge di stabilità 2016, approvato dalla Camera (Atto Camera n. 2953), è attualmente all'esame del Senato (Atto Senato n. 2284).

Il provvedimento in particolare reca un'ampia delega al Governo per la riforma organica del processo civile secondo parametri di maggiore efficienza e specializzazione, e muovendosi sostanzialmente lungo tre linee direttrici: la specializzazione dell'offerta di giustizia, attraverso l'ampliamento delle competenze del tribunale delle imprese e l'istituzione del tribunale della famiglia e della persona (con contestuale soppressione del tribunale per i minorenni); l'accelerazione dei tempi del processo civile, attraverso l'estensione del rito sommario di cognizione in primo grado, la riforma del procedimento per dichiarare l'inammissibilità dell'appello, l'affermazione in ogni fase del principio di sinteticità degli atti; l'adeguamento delle norme processuali al processo civile telematico.

Parallelamente alla riforma del processo civile il Governo intende perseguire la riforma della disciplina delle crisi di impresa e dell'insolvenza, con l'obiettivo di aumentare le opportunità di risanamento delle crisi aziendali limitandone i danni al tessuto economico circostante. Lo scorso 11 marzo è stato presentato alla Camera dei deputati il disegno di legge n. 3671 recante un'ampia delega proprio per la riforma della suddetta disciplina.

Sempre in materia civile, con riguardo agli strumenti di conciliazione (mediazione, negoziazione assistita e arbitrato) i primi riscontri riguardanti il 2015 dell'introduzione di nuove forme negoziali per la risoluzione delle controversie, indicano un trend positivo: i dati su un campione di 3019 accordi andati a buon fine attestano un buon utilizzo dei nuovi strumenti, specie della negoziazione assistita, con particolare incidenza in materia di separazione, divorzio e modifica delle relative condizioni (essi rappresentano da soli il 75 per cento di tutti gli Accordi di negoziazione conclusi con successo). Per incoraggiare il ricorso agli strumenti alternativi di risoluzione delle controversie, sono proseguiti gli interventi di agevolazione, in particolare con misure di incentivazione fiscale sia della negoziazione assistita sia dell'arbitrato. La constatazione dei limiti legati alla eterogeneità degli strumenti negoziali di risoluzione alternativa della controversie, ha indotto il Governo a procedere alla istituzione di un'apposita Commissione di studio. L'obiettivo della Commissione è quello di armonizzare e razionalizzare un quadro normativo che attualmente sviluppa forme eterogenee di strumenti negoziali, a causa dei ripetuti interventi legislativi sulla materia, adottati per favorire la formazione e lo sviluppo di una cultura della conciliazione, agevolandone l'uso e abbattendone i costi. La Commissione è chiamata ad elaborare, entro il 30 settembre 2016, un'ipotesi di disciplina organica e di riforma che sviluppi gli strumenti di degiurisdizionalizzazione, con particolare riguardo alla mediazione, alla negoziazione assistita e all'arbitrato. Con riguardo alle riforme ordinamentali e organizzative, nella premessa si rileva come al fine di migliorare l'efficienza della giustizia così da agevolare le decisioni di investimento delle imprese si sia proceduto, fra le altre misure, anche alla ridefinizione e alla razionalizzazione della geografia dei tribunali. Sempre in relazione alle riforme ordinamentali le azioni individuate riguardano sostanzialmente la riforma organica della magistratura onoraria. Il relativo disegno di legge delega, già approvato dal Senato (Atto Senato n. 1738) è attualmente all'esame della Commissione giustizia della Camera (Atto Camera n. 3672).

Per quanto concerne le misure di tipo organizzativo si segnala lo spostamento, dagli enti di area vasta, di un contingente di 1.000 unità di personale amministrativo, per supportare il processo di digitalizzazione degli uffici giudiziari ed attuare il trasferimento al Ministero della giustizia delle spese obbligatorie per il funzionamento degli uffici Nel biennio 2016-2017, grazie anche a disposizioni precedenti, un contingente complessivo di oltre 4.000 unità di personale amministrativo sarà destinato, secondo le previsioni, agli uffici giudiziari.

Agli interventi di carattere organizzativo, devono essere altresì ricondotti da un lato l'istituzione dell'ufficio per il processo e dall'altro - strettamente connesso alla riforma del processo civile - il potenziamento dei tirocini formativi, attraverso l'utilizzo di essi anche in Cassazione. In prospettiva si rileva la necessità di assicurare nuovi criteri di accesso alla magistratura, onde favorire l'ingresso di neo laureati e innovare complessivamente la disciplina dei tirocini per le professioni legali. Relativamente al settore penale, il programma di riforma per il 2016 comprende modifiche alla normativa penale sostanziale e processuale e alla prescrizione del reato, nonché misure di contrasto alla criminalità organizzata e ai patrimoni illeciti.

Indubbia centralità nell'azione riformatrice della giustizia penale riveste il disegno di legge Atto Senato n. 2067, già approvato dalla Camera dei deputati (Atto Camera n. 2798) e attualmente all'esame del Senato.

Per completare il processo di adattamento dell'ordinamento nazionale agli obblighi assunti in sede internazionale in materia di cooperazione giudiziaria particolare importanza riveste il disegno di legge - Atto Senato n. 1949 recante oltre che la ratifica ed esecuzione della Convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell'Unione europea, del 2000, anche delega al Governo per la riforma del libro XI del codice di procedura penale.

Le misure organizzative e gli investimenti digitali che hanno interessato l'intero settore della giustizia sono destinati a trovare progressiva applicazione anche con riguardo al processo penale.

Tra gli interventi a sostegno dei procedimenti penali si segnalano anche i provvedimenti previsti nello schema di decreto legislativo, attualmente all'esame parlamentare per il prescritto parere, (Atto del Governo n. 288) volto a semplificare, attraverso modifiche al decreto legislativo n. 32 del 2014, la disciplina del conferimento dell'incarico all'interprete e al traduttore, alleggerendo le incombenze dei soggetti coinvolti e permettendo risparmi sui costi di spostamento. Con riguardo al diritto penale sostanziale particolare importanza rivestono i decreti legislativi nn. 7 e 8 del 2016 aventi l'obiettivo di ridurre le condotte penalmente rilevanti mediante la depenalizzazione di alcune fattispecie di minor allarme sociale e l'abrogazione di talune ipotesi di reato. Fermo restando il diritto al risarcimento del danno, le norme in questione prevedono l'istituzione di adeguate sanzioni pecuniarie civili nelle ipotesi di depenalizzazione.

Fra le azioni in materia penale si segnala inoltre la riforma dell'istituto della prescrizione. Il disegno di legge Atto Senato n. 1844, già approvato dalla Camera e attualmente all'esame della Commissione giustizia del Senato: determina un aumento del termine di prescrizione per i reati di corruzione; stabilisce che la decorrenza della prescrizione per taluni reati concernenti i minori decorra dal raggiungimento della maggiore età della vittima; introduce nuove ipotesi di sospensione dei termini di prescrizione, tra cui quelle conseguenti a conclama non definitiva; precisa che anche l'interrogatorio reso alla polizia giudiziaria determina l'interruzione del corso della prescrizione; stabilisce che la sospensione ha effetto solo per gli imputati nei cui confronti si sta procedendo. L'azione riformatrice in materia di diritto penale sostanziale ha poi interessato la disciplina dei reati ambientali (legge n. 68 del 2015). Infine, nel più ampio programma di contrasto al terrorismo internazionale, si inserisce il disegno di legge per il contrasto al terrorismo che, approvato dal Consiglio dei ministri a fine luglio 2014, è attualmente all'esame delle Commissioni 2^a e 3^a riunite del Senato, ed è stato approvato dalla Camera dei deputati a fine gennaio 2016 (Atto Senato n. 2223). A questo si affianca il decreto del Presidente della Repubblica, di recente approvazione, concernente il regolamento sull'istituzione, le modalità di funzionamento e di organizzazione della Banca dati del DNA e del Laboratorio centrale per la banca dati nazionale del DNA. Il regolamento disciplina lo scambio dei dati sul DNA per le finalità di cooperazione transfrontaliera soprattutto nella lotta al terrorismo e alla criminalità transfrontaliera e per finalità di collaborazione internazionale di polizia.

Altre modifiche alla legislazione penale sono state apportate, anche tramite emendamenti inseriti in diversi disegni di legge. Rientrano tra queste: la disciplina dei reati di falso in bilancio (articoli 9-12 della legge n. 69 del 2015) e di autoriciclaggio, le modifiche in materia di reati di corruzione (articoli 1, 6 e 8 della citata legge n. 69), l'inasprimento delle pene per i reati di associazione di tipo mafioso (articolo 5 della legge n. 69 e legge n. 62 del 2014 con riguardo al reato di scambio elettorale politico-mafioso).

Fra le riforme ancora da attuare si inserisce la modifica della disciplina relativa al procedimento di prevenzione patrimoniale. È attualmente all'esame della Commissione giustizia del Senato il disegno di legge Atto Senato n. 2134, già approvato dalla Camera il quale reca ampie modifiche al cosiddetto codice antimafia, intervenendo, fra le altre, anche sulla disciplina della gestione dei beni sequestrati e confiscati e inserendo gli indiziati dei reati contro la pubblica amministrazione (dal peculato alla concussione, alle varie forme di corruzione) tra i soggetti destinatari delle misure di prevenzione. Per quanto concerne proprio la questione relativa alla gestione dei beni confiscati l'azione si sostanzia nel rafforzamento delle strutture e degli strumenti preposti alla valorizzazione e alla riutilizzazione dei beni a favore dei cittadini e dell'economia nazionale. Il processo di valorizzazione implica uno stretto coordinamento tra le amministrazioni interessate per garantire un forte presidio sia nella fase di definizione della strategia nazionale, sia in quella di pianificazione operativa degli interventi, sia nella cruciale fase del monitoraggio e verifica dei risultati. La fase propedeutica, avviata nel 2015 e da completare nel 2016, è quella della definizione della strategia nazionale per la valorizzazione e riutilizzo dei beni sequestrati e confiscati alle mafie, che indicherà le linee direttrici su cui si svilupperà l'azione. Definita la componente strategica, l'azione sarà concentrata, nel corso del 2016, sulla pianificazione degli interventi operativi, attraverso la predisposizione di specifiche proposte progettuali. Tra gli obiettivi principali dell'azione di rafforzamento, figura quello del potenziamento strutturale dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.

I citati interventi di potenziamento delle competenze dell'Agenzia nazionale, coerenti con quanto previsto dal Programma nazionale di riforma già contenuto nel DEF 2015, sono stati anticipati dalla legge di stabilità 2016 (legge n. 208 del 2015). Una ulteriore misura prevista dallo stesso disegno di legge Atto Senato n. 2134, e già in vigore con la legge di stabilità 2016, ha istituito un fondo (10 milioni di euro all'anno per il triennio 2016-2018) per la continuità del credito bancario alle imprese sequestrate e confiscate alla criminalità organizzata.

Il contrasto ai fenomeni delinquenziali si sostanzia anche nel rafforzamento delle misure di politica di prevenzione, attraverso interventi volti ad una maggiore responsabilizzazione del tessuto imprenditoriale. In tale contesto si inserisce in primo luogo il disegno di legge Atto Senato n. 2208 approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati il 21 gennaio 2016 concernente la tutela dei lavoratori, pubblici o privati, che segnalino o denuncino reati o altre condotte illecite di cui siano venuti a conoscenza nell'ambito del proprio rapporto di lavoro. L'azione del Governo in materia di criminalità economica si sostanzia altresì nella istituzione di una Commissione di studio per la modifica del decreto legislativo recante la "Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica" (decreto legislativo n. 231 del 2001), con l'obiettivo di effettuare una ricognizione, a quindici anni dall'entrata in vigore del predetto decreto legislativo, per contrastare e prevenire la criminalità economica, considerata importante elemento di distorsione dei mercati e di freno della crescita. La Commissione ha il compito di formulare proposte di modifica normativa e, più in generale, di rilanciare le politiche di prevenzione.

 

            Si apre quindi la discussione generale.