Legislatura 17ª - 11ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 338 del 01/08/2017
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SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAI SENATORI Nunzia CATALFO, Sara PAGLINI e PUGLIA SULL'ATTO DEL GOVERNO N. 430
La Commissione 11a del Senato,
in sede d'esame dello schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'introduzione di una misura nazionale di contrasto alla povertà (AG 430);
premesso che:
nella relazione illustrativa del disegno di legge di delega recante norme relative al contrasto della povertà, al riordino delle prestazioni e al sistema degli interventi e dei servizi sociali (poi legge 15 marzo 2017, n. 33) il Governo dichiarava di volersi impegnare a realizzare un intervento di profonda riforma delle politiche sociali nel nostro Paese, ammettendo che da troppi anni si è operato solo con interventi per stratificazione, aggiungendo ulteriori prestazioni rispetto a quelle esistenti senza ordinarle, bonificarle, ridare razionalità e finalizzazione a scelte che inevitabilmente sono diventate farraginose, e dunque inadeguate ad affrontare i problemi legati alla povertà;
nonostante i propositi del Governo, la misura proposta dalla disposizione dello schema di decreto in esame pare largamente insufficiente a garantire tutti coloro che oggi vivono in una condizione di povertà e non appare certo uno strumento strutturale ed universale di lotta alla povertà nel medio e lungo periodo. Appare infatti del tutto evidente l'impossibilità di configurare il ReI come un reddito minimo, essendo destinato non all'individuo ma al nucleo familiare ed essendo il contributo esiguo (187-485 euro mensili) e fisso (anziché a compensazione), la durata limitata (18 mesi), gli stanziamenti assolutamente insufficienti persino a coprire l’intera platea di persone in condizione di povertà assoluta, e dunque, a maggior ragione, quelle in povertà relativa, compresi disoccupati, inoccupati, NEET e working poors;
a tal proposito, si ricorda che il Fondo per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale (istituito dall’articolo 1, comma 386 della legge n. 208 del 2015) presentava una previsione per il 2017 pari a 1.030 milioni di euro. Nel biennio 2018-2019, il relativo capitolo di bilancio, con una dotazione iniziale pari a 1.054 milioni, riceve dalla legge n. 232 del 2016 per il 2018 un rifinanziamento di 500 milioni di euro, che porta la dotazione dei prossimi due anni a 1.554 milioni di euro. A tali risorse per il triennio, i commi 238 e 239 dell'articolo 1 della medesima legge hanno autorizzato, dal 2017, un incremento a regime di 150 milioni di euro;
a ciò si deve aggiungere la mancanza di fondi per ulteriori strumenti finalizzati a favorire il reinserimento dei disoccupati all'interno del mercato del lavoro e l'affrancamento degli stessi dalla condizione di povertà, in primis i contratti di ricollocazione (articolo 17, decreto legislativo n. 22 del 2015), di cui ad oggi hanno beneficiato solo 30.000 soggetti;
secondo i dati recentemente diffusi dall’ISTAT, nel 2016 in Italia si stimano in 1.619.000 le famiglie in condizione di povertà assoluta, pari al 6,3 per cento delle famiglie residenti. In termini di individui si tratta di 4.742.000 persone, il 7,9 per cento dell’intera popolazione. Negli ultimi quattro anni l’incidenza di povertà assoluta, con riferimento alle famiglie, è rimasta sostanzialmente stabile intorno al 6 per cento. Nel 2016, soltanto nel Centro Italia si registra un incremento significativo rispetto all’anno precedente (5,9 per cento da 4,2 per cento) sebbene continui a essere il Mezzogiorno l’area del Paese con l’incidenza più elevata (8,5 per cento). Per quanto riguarda il numero di individui, seppure nel contesto di una sostanziale stabilità dell’incidenza di povertà assoluta rispetto all’anno precedente, si registra il valore più alto dal 2005: ciò è avvenuto perché il fenomeno è andato via via ampliandosi tra le famiglie con quattro componenti e oltre e tra quelle con almeno un figlio minore. Anche in questo caso tra le ripartizioni si confermano la crescita al Centro (da 5,6 per cento del 2015 a 7,3 per cento del 2016) e la maggiore incidenza nel Mezzogiorno (9,8 per cento);
la misura disegnata dallo schema di decreto in esame non risponde in concreto agli obblighi imposti dall’Unione Europea che in merito al contrasto alla povertà, con diverse raccomandazioni e comunicati (già dal 1992!), invita gli Stati membri a dotarsi di adeguati sistemi di protezione sociale, raccomandando di riconoscere il diritto basilare di ogni persona di disporre di un’assistenza sociale e di risorse sufficienti per vivere in modo dignitoso. Nell'allegato alla COM(216) 127 recante la prima stesura del Pilastro dei diritti sociali della "Comunicazione della commissione al parlamento europeo, al consiglio, al comitato economico e sociale europeo e al comitato delle regioni" incentrato sull'avvio di una consultazione su un pilastro europeo dei diritti sociali, al punto 15 sul Reddito minimo, la Commissione sottolinea che: "La maggior parte degli Stati membri, ma non tutti, erogano un reddito minimo alle persone in condizioni di povertà o a rischio di povertà che non dispongono di altri mezzi di sussistenza. Tra i problemi attuali figurano però l'inadeguatezza della prestazione, che non permette ai beneficiari di sottrarsi alla povertà, una copertura ridotta e il mancato ottenimento di tale sostegno a causa della complessità delle procedure... Per le persone anziane nella maggior parte degli Stati membri le disposizioni sul reddito minimo non sono sufficienti a sottrarre alla povertà coloro che non dispongono di altre risorse";
considerato che:
lo schema di decreto legislativo in esame viene a porre in essere una misura complessa, farraginosa sotto il profilo gestionale e gravosa per i cittadini, in termini di adempimenti necessari per accedere alla prestazione e conservarne il godimento;
il REI è una misura basata su molte condizioni categoriali, che configurano la stessa come una misura altamente selettiva, con conseguente frammentarietà nelle condizioni di accesso: presenza in famiglia di un componente minore oppure di una persona con disabilità, di una donna in gravidanza o di un disoccupato con più di 55 anni. Queste condizioni sono la chiara manifestazione della volontà di anteporre un contenimento delle spese al rischio di escludere molte persone bisognose di aiuto. L'obiettivo, invece, dovrebbe essere quello di offrire un sostegno a tutti quelli che ne hanno davvero bisogno, condizionando l'accesso ad una prova dei mezzi;
come rilevato dai rappresentanti dell'INPS in sede di audizione presso le Commissioni XI e XII della Camera, la disposizione di cui all'articolo 3, comma 2, lettera d), (che prevede che tra i requisiti riferiti alla composizione del nucleo vi sia la presenza di almeno un lavoratore di età pari o superiore a 55 anni in stato di disoccupazione per licenziamento, anche collettivo, dimissioni per giusta causa o risoluzione consensuale ed abbia concluso da almeno tre mesi di godere dell'intera prestazione per la disoccupazione a lui spettante) esclude disoccupati di lunga durata di età inferiore ai 55 anni ed anche i lavoratori con età pari o superiore a 55 anni in stato di disoccupazione a seguito di scadenza del termine finale di un contratto di lavoro a tempo determinato e gli ultracinquantacinquenni collaboratori. Differenze di trattamento che si giustificano, come già evidenziato, solo in termini di contenimento della spesa. Inoltre i giovani, che pure presentano un rischio povertà più alto delle altre fasce d'età, non sono inclusi tra i gruppi sociali selezionati come maggiormente meritori d'aiuto, come target, del provvedimento;
peraltro, le disposizioni di cui al decreto non tengono conto della differenziazione territoriale del costo che uno stesso bene o servizio ha nelle diverse zone del paese e nei contesti locali e le soglie per poter accedere ai benefici economici (ISEE, ISRE, patrimonio immobiliare, patrimonio mobiliare…) sono stabilite a livello esclusivamente nazionale, così come l’importo del contributo economico stesso;
a ciò si unisce, sempre con riferimento alla condizione economica dei beneficiari del ReI, che l'utilizzo dell’ISEE come attualmente configurato, introduce de facto requisiti più stringenti per poter beneficiare della misura di sostegno, con la conseguenza che molte famiglie potrebbero esserne escluse;
in merito, si ricorda che Parlamento e Governo sono stati più volte sollecitati a valutare attentamente l’utilizzo dell’ISEE quale parametro di riferimento per l’accertamento delle condizioni d’accesso al beneficio prefigurato dalla legge n. 33 del 2017. A più riprese è stata infatti segnalata nel corso dell’attuale legislatura (si veda su tutte la mozione n. 1-00532) la inadeguatezza del nuovo ISEE a certificare la reale situazione economica delle famiglie. All’esito della prima applicazione, da più parti si è segnalato che il nuovo ISEE ha di fatto escluso dall’accesso a prestazioni agevolate milioni di famiglie che invece ne avrebbero bisogno;
in sostanza, l'articolo 3 dello schema di decreto in esame prevede, in linea peraltro con la normativa di delega, di ricorre a uno strumento cui peraltro si dovrà metter necessariamente mano a seguito delle recenti sentenze del Consiglio di Stato: una scelta inopportuna, temporanea e con ampie possibilità di rivelarsi fallimentare;
sarebbe stato invece assolutamente opportuno che il Governo avesse prima proceduto ad una definitiva e seria riforma dello strumento ISEE affinché il calcolo fosse effettuato tutelando realmente i soggetti più deboli della nostra società in maniera del tutto conforme alle citate pronunce del giudice amministrativo, e non preferire invece l’adozione di una soluzione temporanea, per utilizzarla poi come parametro fondamentale di riferimento e con funzione centrale e determinante per l’erogazione della misura prevista dallo schema di decreto in esame;
per parametrare efficacemente una misura che dovrebbe riguardare tutte le famiglie e i cittadini in difficoltà, sarebbe stato necessario individuare con chiarezza la "soglia del bisogno", quindi i beneficiari della misura, prevedendo un sistema di verifica del bisogno/erogazione del sostegno capace di raggiungere la popolazione senza dover escludere alcuno, come, ad esempio, la soglia di rischio di povertà intesa come il valore convenzionale, calcolato dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) nel rispetto delle disposizioni del quadro comune per la produzione sistematica di statistiche europee sul reddito e sulle condizioni di vita (EU-SILC), di cui al regolamento (CE) n. 1177/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 116 giugno 2003, definito secondo l'indicatore ufficiale di povertà monetaria dell'Unione europea, pari ai 6/10 del reddito mediano equivalente familiare, al di sotto del quale un nucleo familiare, composto anche da un solo individuo, è definito povero in termini relativi, ossia in rapporto al livello economico medio di vita locale o nazionale;
si devono inoltre rilevare rischi di gravi difficoltà di compilazione della domanda, da parte dell'utenza e di verifica del rispetto delle condizioni categoriali, da parte dell'INPS. I requisiti per la concessione della misura (previsti al comma 1 dell'articolo 3) sono più numerosi e maggiormente dettagliati rispetto a quelli previsti dal SIA, misura che il ReI intende superare;
in particolare, in sede di istruttoria dovranno essere verificati, oltre al valore dell'attestazione ISEE, anche il valore dell'ISRE, quello del patrimonio immobiliare e del patrimonio mobiliare. Tali verifiche rendono indispensabile la creazione di una specifica piattaforma telematica, necessità che richiede tempi di realizzazione non in linea con quelli di avvio della misura, così come delineati nel testo (1° dicembre 2018);
il coinvolgimento, nel processo di attività disegnato dallo schema di decreto in esame, di una pluralità di soggetti, rischia di allungare i tempi di istruttoria e di messa in pagamento della misura;
un primo punto di criticità è rappresentato dalla fase di presentazione delle domande, che avviene per il tramite dei comuni o degli ambiti territoriali, i quali successivamente la trasmettono all'INPS. La complessa fase dell'istruttoria, inoltre, è in parte in capo all'ente locale ed in parte all'INPS, con inevitabile frammentazione delle attività;
anche la fase dell'erogazione del benefìcio economico, che avviene attraverso una carta elettronica prepagata, gestita da Poste italiane S.p.A, presenta potenziali criticità per l'utenza, già evidenziate nel corso degli anni per le misure che prevedono analoghe modalità di pagamento (SIA e carta acquisti). Come evidenziato dalla stessa INPS nel corso della già citata audizione: "accade sovente, infatti, che all'accoglimento della domanda non segua l'immediato rilascio della carta prepagata, o che nel corso dell'erogazione vi siano problemi di accredito";
per quanto concerne la durata del beneficio, il comma 5 dell'articolo 4 dello schema di decreto in esame prevede l’interruzione della fruizione del beneficio economico per 6 mesi dopo un periodo di fruizione di 18. L’obiettivo sembra consistere nell’incentivare i nuclei beneficiari a compiere ogni sforzo per uscire dalla povertà. Tuttavia questo obiettivo condivisibile sembra qui declinato in modo non opportuno. Infatti, altri paiono gli strumenti da utilizzare per spingere le famiglie ad uscire dalla povertà: la presa in carico, la progettazione personalizzata, la condizionalità e le relative sanzioni, compresa l’interruzione del beneficio, ma motivata, non indistinta per tutti. Invece, l’interruzione dell’erogazione del contributo per meri motivi temporali rischia di danneggiare la difficile, e lunga, costruzione di un rapporto di fiducia tra operatori sociali e famiglie. Inoltre, un meccanismo di interruzione come quello previsto, applicato in modo indifferenziato a tutti i casi, rischia di produrre particolari difficoltà nel soddisfare i propri bisogni primari ad alcuni dei nuclei coinvolti;
sembra invece opportuno prevedere la verifica regolare della persistenza delle condizioni per ricevere il beneficio previste all’articolo 3, così da essere anche più in linea con quanto indicato dalla legge n. 33 del 2017, la quale non contempla interruzioni indistinte nell’erogazione del beneficio ma periodiche verifiche, prevedendone la possibilità di rinnovo subordinatamente alla verifica del persistere dei requisiti, ferme restando, ovviamente, le interruzioni dovute all’applicazione dei meccanismi sanzionatori per il mancato rispetto del progetto personalizzato;
ulteriore preoccupazione desta la grossa mole di lavoro che l’applicazione della misura implica a carico delle amministrazioni, in particolare quelle comunali, e delle relative risorse per farvi fronte. I Comuni, con le poche risorse a disposizione dovranno prendere in carico le situazioni disagiate, creare dei progetti sociali, monitorarli, coordinarli, a fronte dei continui e ingenti tagli di risorse registrati negli ultimi anni. A tal proposito, si deve inoltre osservare come lo schema di decreto in esame non preveda misure concrete volte a garantire la continuità e il rafforzamento delle amministrazioni competenti sul territorio in materia di servizi per l'impiego. Secondo i dati dell'ISTAT, i Comuni spendono circa 44 milioni l’anno per l’inserimento lavorativo ma solo il 28 per cento dei comuni risulta offrire il servizio con una variabilità territoriale particolarmente elevata (si passa dal 62 per cento dei comuni del Veneto al 2 per cento della Calabria) e una posizione generalmente peggiore delle regioni meridionali. Se si attribuisce, opportunamente, notevole rilievo alla valutazione multidimensionale dei casi ed alla stesura di un progetto personalizzato occorre riconoscere il ruolo imprescindibile che gli operatori sociali svolgono nella realizzazione di tali attività. Oggi, tuttavia, in molti territori non c’è una presenza di operatori sociali numericamente adeguata a tal fine. E’ altresì noto che se si vuole puntare sul progressivo rafforzamento delle capacità di svolgere valutazione multidimensionale e progettazione personalizzata è necessario investire su professionalità inserite stabilmente nelle amministrazioni locali. Senza la possibilità di effettuare nuove assunzioni di operatori sociali, dunque, l’obiettivo di puntare su valutazione multidimensionale e progettazione personalizzata è destinato a rimanere, in misura significativa, puramente teorico;
il sistema sanzionatorio collegato al mancato rispetto del progetto personalizzato o del patto di servizio, (disegnato dall'articolo 12) appare di complessa realizzazione. In particolare, il sistema sanzionatorio relativamente alle dichiarazioni false in DSU comporta il rischio di sanzionare anche meri errori materiali, laddove non si volesse lasciare all'INPS il compito di esprimersi sulla volontarietà dell'errore. Si evidenzia, ancora una volta che la pluralità dei soggetti coinvolti inciderà pesantemente sul processo di gestione del sistema sanzionatorio, traducendosi ragionevolmente in una serie di comunicazioni tardive che comporteranno difficoltà nel recupero delle somme dovute all'INPS, come evidenziato dallo stesso istituto;
considerato inoltre che:
in merito alle disposizioni di cui all'articolo 16 dello schema di decreto in esame, si deve rilevare che, ben lungi dagli intenti di razionalizzazione e semplificazione, ci si trova di fronte all’istituzione di ben due nuovi organismi, (peraltro privi di una sufficiente dotazione di risorse per funzionare adeguatamente e privi di autonomi poteri di monitoraggio e controllo, i quali permangono in capo al Ministero del lavoro e delle politiche sociali) a cui si deve aggiungere la Rete di cui all'articolo 21. Ci si chiede peraltro perché funzioni di verifica non siano state affidate piuttosto ad organismi già esistenti come l'INAPP (ex ISFOL) che hanno già dimostrato di possedere le competenze, l'indipendenza e le professionalità necessarie per assolvere tali compiti;
l'articolo 20 prevede al comma 3 un sistema di monitoraggio e rendicontazione mensile, in capo all'INPS, il quale tuttavia dovrebbe provvedere a tutte le attività connesse alla concessione e gestione della misura a risorse umane e finanziarie invariate, una disposizione la cui insensatezza i rappresentanti dello stesso istituto, in sede di audizione, non hanno mancato di sottolineare;
in merito alle disposizioni di cui all'articolo 23, si rileva come esse svelino la ormai palese e dichiarata volontà di privatizzare il sociale laddove, in attuazione dell'articolo 1, comma 4, lettera h) della normativa di delega, si fa riferimento alla promozione di accordi territoriali tra i servizi sociali e gli altri enti od organismi competenti per l’inserimento lavorativo, l’istruzione e la formazione e la salute. Il provvedimento contempla il rafforzamento della gestione associata nella programmazione e nella gestione degli interventi a livello di ambito territoriale. Gli ambiti territoriali, ai sensi dell’articolo 8, comma 3, lettera a) della legge n. 328 del 2000, sono definiti dalle regioni e comprendono il territorio di più comuni che si associano per gestire i servizi sociali e assistenziali di base e solitamente coincidono coi distretti sanitari per le prestazioni sanitarie che già sono stati diffusamente accorpati, per esigenze di spending review, con conseguenti disagi per gli utenti. Una riorganizzazione è possibile a patto che garantisca il mantenimento di servizi sanitarie e sociali integrati e soprattutto vicini al cittadino;
non si comprende infine la scelta operata all'articolo 24 dello schema di decreto in esame di prevedere l'istituzione di un nuovo sistema informatico dei servizi sociali (peraltro non richiesta dalla disposizione di delega, la quale prescriveva un rafforzamento delle strutture già esistenti): l'articolo 13 del decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 150, ha infatti già previsto l'istituzione del sistema informativo unitario delle politiche del lavoro (e del fascicolo elettronico del lavoratore) il quale, in base alla vigente normativa, dovrebbe già fungere da unica banca dati in materia ed ha già le caratteristiche per costituire uno strumento informativo per tutte le amministrazioni, sia per l'erogazione del beneficio sia per l'attuazione delle prestazioni di inserimento nel mercato del lavoro;
esprime parere contrario.