Legislatura 17ª - 1ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 28 del 17/07/2013
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IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
Schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 26 ottobre 2010, n. 204, concernente l'attuazione della direttiva 2008/51/CE, che modifica la direttiva 91/477/CEE relativa al controllo dell'acquisizione e della detenzione di armi (n. 16)
(Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento e il coordinamento dell'attività di Governo, ai sensi dell’articolo 1, commi 3 e 5, della legge 7 luglio 2009, n. 88. Esame e rinvio)
Il senatore MIGLIAVACCA (PD) riferisce sull'atto del Governo in titolo, che reca disposizioni in materia di acquisizione e detenzione di armi. Esso è un correttivo del decreto legislativo n. 204 del 2010. Si tratta di una normativa complessa, sia per la tecnicità di molti suoi profili, sia per l'intersecazione con norme di fonte comunitaria, come pure per la stratificazione normativa intervenuta e per le difficoltà di comporre le esigenze di pubblica sicurezza con le altrettanto rilevanti esigenze di natura imprenditoriale e produttiva, in un settore in cui l'Italia detiene posizioni di riconosciuta eccellenza.
Una disposizione contenuta nella legge di stabilità 2012 ha abrogato il Catalogo nazionale delle armi comuni da sparo. Conseguentemente, una disposizione contenuta nel decreto-legge n. 95 del 2012 sulla spending review ha assegnato i compiti di verifica della qualità di arma comune da sparo, già spettanti al Catalogo nazionale, al Banco nazionale di prova. È, questo, un ente di diritto pubblico, a sua volta oggetto di una complessa vicenda normativa: esso è stato prima soppresso, poi sottratto alla soppressione e dunque mantenuto in vita, in virtù di una disposizione contenuta nel decreto-legge n. 5 del 2012. La traslazione di competenze dal soppresso Catalogo nazionale delle armi comuni da sparo al Banco nazionale di prova ha evidenziato in sede applicativa alcune incertezze normative, cui l'atto del Governo in esame mira a far fronte.
È altresì rilevante l'incidenza della normativa comunitaria. In particolare, dal 30 settembre 2013 decorre la diretta applicazione del regolamento comunitario n. 258 del 2012, il quale ha dettato disposizioni su autorizzazioni all'esportazione e misure di importazione e transito, per le armi da fuoco o loro parti e componenti e munizioni. Un aggiornamento della normativa - sulla scorta delle previsioni recate dal regolamento comunitario - è un'altra direttrice lungo la quale muove lo schema in esame.
Il presupposto normativo dello schema di decreto legislativo è la previsione, contenuta nella legge n. 88 del 2009, che delega il Governo ad adottare decreti correttivi entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di riferimento.
Per le caratteristiche proprie dello strumento, rimane fermo il fatto che il decreto legislativo correttivo debba mantenersi - per non incorrere in eccesso di delega - entro l'alveo dei princìpi e criteri direttivi stabiliti dalla legge di delega.
Lo schema prospetta - all'articolo 1 - la modificazione di più articoli del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza. L'articolo 31 del Testo unico pone il divieto di fabbricare armi, assemblarle, introdurle nello Stato, esportarle, farne raccolta per ragioni commerciali o industriali, comunque venderle, od anche collezionare armi artistiche, rare o antiche, senza la licenza del questore. La modifica intende mantenere ferma - entro tale generale previsione - la specialità del regime autorizzatorio dell'esportazione di armi. Tale modifica va intesa alla luce della normativa comunitaria, la quale pone essa stessa una disciplina della esportazione di armi da fuoco, loro parti e componenti essenziali e munizioni, prevedendo che essa sia subordinata ad un'autorizzazione all'esportazione emessa dalle autorità competenti dello Stato membro in cui l'esportatore è stabilito.
L'articolo 31-bis ha per oggetto l'attività di intermediario nel settore delle armi: è previsto che, per l'esercizio dell'attività di intermediario, sia richiesta una apposita licenza, rilasciata dal prefetto con validità di tre anni. Ogni operatore autorizzato deve comunicare all’autorità che ha rilasciato la licenza, anche mediante un sistema informatizzato, ogni anno, un resoconto dettagliato delle singole operazioni effettuate. La mancata comunicazione può comportare, in caso di prima violazione, la sospensione e, in caso di recidiva, la sospensione o la revoca della licenza. Un ultimo comma dell'articolo 31-bis poi demandava a fonte regolamentare l'attuazione di tale insieme di previsioni.
Lo schema incide sull'articolo 31-bis in più parti.
Un primo ordine di modificazioni è così articolato. La licenza per svolgere l'attività di intermediario è rilasciata dal questore (non più dal prefetto). Essa mantiene validità triennale. La licenza necessaria per l'attività di intermediario non è richiesta per i rappresentanti in possesso di mandato. In tal caso, gli obblighi informativi sono espletati dal mandante.
Un secondo ordine di modificazioni concerne gli obblighi informativi. Secondo la disposizione vigente, ogni operatore autorizzato all'intermediazione deve comunicare all’autorità che ha rilasciato la licenza, anche mediante un sistema informatizzato, ogni anno, un resoconto dettagliato delle singole operazioni effettuate. La modifica - oltre a ricomprendere, tra gli assoggettati a tali obblighi, anche il rappresentante in possesso di mandato non intermediario - prescrive una cadenza mensile per la comunicazione del resoconto dettagliato delle singole operazioni effettuate nel mese di riferimento. Prevede, inoltre, che il resoconto possa essere trasmesso anche mediante posta elettronica certificata (all'indirizzo dell'autorità che ha rilasciato la licenza).
Lo schema di decreto interviene poi su ulteriori obblighi informativi previsti in altre disposizioni del Testo unico.
L'articolo 38 pone - al comma 1 - l'obbligo di denuncia per chiunque detenga armi, o parti di esse, munizioni finite o materie esplodenti di qualsiasi genere, entro le 72 ore successive all'acquisizione della loro materiale disponibilità. L'obbligo di denuncia si adempie, da parte del detentore, presso l'ufficio locale di pubblica sicurezza o, quando questo manchi, il locale comando dell’Arma dei carabinieri. Ovvero si adempie per via telematica, dando comunicazione al sistema informatico di raccolta dei dati del Ministero dell’interno (GEA) per la identificazione e la rintracciabilità per gli esplosivi ad uso civile. Quest'ultima previsione, introdotta dal decreto legislativo n. 204 del 2010, è soppressa. È sostituita dalla previsione - intesa a disegnare una procedura meno macchinosa - di una comunicazione per via telematica all'indirizzo di posta elettronica certificata della questura competente per territorio.
L'articolo 39 pone in capo al prefetto la facoltà di vietare la detenzione delle armi, munizioni e materie esplodenti, pur regolarmente denunciate, alle persone ritenute capaci di abusarne. Si tratta di un provvedimento discrezionale di pubblica sicurezza, sindacabile dal giudice amministrativo solo per vizio di eccesso di potere, limitatamente alla valutazione della congruità e della logicità della motivazione adottata. Essa si configura anche come una misura preventiva, intesa a rimuovere una situazione oggettiva di pericolo, al fine di prevenire il danno che possa derivare a terzi da indebito uso, come anche da inosservanza degli obblighi di custodia.
Peraltro è da considerare anche il successivo articolo 40 del Testo unico, secondo cui il prefetto può, per ragioni di ordine pubblico, disporre, in qualunque tempo, che le armi, le munizioni e le materie esplodenti, di cui negli articoli precedenti, siano consegnate, per essere custodite in determinati depositi a cura dell'autorità di pubblica sicurezza o dell'autorità militare. L'articolo 41, inoltre, prevede che gli ufficiali e gli agenti della polizia giudiziaria, che abbiano notizia, anche se per indizio, della esistenza, in qualsiasi locale pubblico o privato o in qualsiasi abitazione, di armi, munizioni o materie esplodenti, non denunciate o non consegnate o comunque abusivamente detenute, procedano immediatamente a perquisizione e sequestro. Lo schema aggiunge all'articolo 39 sopra ricordato un comma che prevede una duplice ordine di disposizioni. In primo luogo, stabilisce che il prefetto possa disporre l'eventuale restituzione all'interessato dei materiali ritirati in via cautelare dagli ufficiali o agenti di pubblica sicurezza nei casi d'urgenza". In secondo luogo, il nuovo comma prevede che il prefetto possa - prima di adottare il provvedimento di divieto di detenzione dell'arma - assegnare un termine di 150 giorni per l'eventuale cessione a terzi, in assenza della quale scatti la confisca ai fini della distruzione.
Circa la prima previsione, il "ritiro" dell'arma in via "cautelare", in caso di "urgenza", effettuato dagli ufficiali o agenti di pubblica sicurezza, è solo menzionata in una disposizione che tratta di altro, ossia la restituzione dell'arma ritirata . In realtà,
il ritiro, laddove avvenga a seguito di perquisizione incidendo sulla libertà personale e domiciliare, non parrebbe suscettibile di rimanere entro il recinto di un procedimento amministrativo che non coinvolga l'autorità giudiziaria. Talché si configurerebbe un sequestro, il cui seguito - incluso il dissequestro e la restituzione - permane sotto la disciplina delle norme processuali proprie.
Circa la seconda previsione, essa parrebbe introdurre una sorta di articolazione degli effetti della valutazione prefettizia, circa la capacità della persona che detenga un'arma, pur regolarmente denunciata, di abusarne. Si rende ora possibile, prima del provvedimento prefettizio di divieto di detenzione dell'arma, la diffida alla cessione a terzi, entro un termine di 150 giorni: esso appare troppo ampio, in quanto lascerebbe al soggetto la disponibilità legittima dell'arma. Qualora la cessione a terzi non vi sia, si avrebbe confisca.
L'articolo 57 concerne la licenza per l'apertura o la gestione di campi di tiro o poligoni privati. Lo schema introduce prescrizioni per l'ottenimento di tale licenza. E' introdotta una disciplina uniforme, in una materia - la disciplina dei poligoni privati - fino ad oggi regolata da prassi e prescrizioni adottati dai singoli questori. Si prevede ora che il richiedente la licenza presenti sotto la sua responsabilità una documentazione tecnica completa. La documentazione attesta l'adozione di tutte le misure idonee ad impedire il pericolo e il danno per la pubblica incolumità. Del pari, la documentazione attesta l'adozione delle misure atte a garantire il rispetto delle norme tecniche, previste, oltre che dalle disposizioni vigenti, dalle federazioni sportive affiliate al CONI. Le attività di tiro si prevede siano svolte alla presenza di personale vigilante, in possesso delle autorizzazioni previste dalla normativa. I direttori e gli istruttori debbono munirsi di licenza presso il sindaco e sono tenuti ad osservare una serie di obblighi.
Un novero di disposizioni di peculiare rilevanza, in materia di armi, è posto - oltre che dal Testo unico di pubblica sicurezza - dalla legge n. 110 del 1975, sulla quale interviene l'articolo 2 dello schema. Esso elenca quelle che sono da ritenersi armi e munizioni comuni da sparo, agli effetti delle leggi penali e di pubblica sicurezza. Insieme, esso pone, per alcune armi, il divieto di fabbricazione, introduzione nel territorio dello Stato e vendita, escludendo da tale divieto le armi "per uso sportivo". Del pari vietate sono la fabbricazione o l'introduzione nello Stato o la vendita dei caricatori, che abbiano determinate caratteristiche.
La ratio di queste previsioni è far sì che il Banco nazionale di prova, subentrato nelle funzioni del soppresso Catalogo nazionale delle armi, disponga di criteri oggettivi nel riconoscimento delle armi comuni da sparo, superando incertezze normative che rischiano di favorire la diffusione del mercato civile di armi ad alta capacità offensiva.
Ancora, è attribuita al Banco nazionale di prova la vigente competenza ad escludere l'attitudine a recare offesa alla persona, per un certo tipo di armi: da bersaglio da sala, ad emissione di gas, ad aria compressa o gas compressi, lanciarazzi. Tale accertamento ha effetti di rilievo, secondo la disciplina vigente. Ove quell'attitudine ad offendere sia esclusa, esse non sono infatti da considerarsi armi comuni da sparo. In secondo luogo, è modificata la disposizione relativa al divieto, per le armi da sparo comuni, di un certo tipo di munizionamento.
L'articolo 5 pone il divieto di strumenti trasformabili in armi, mentre l'articolo 8 ha ad oggetto l'accertamento per il rilascio di autorizzazione di polizia in materia di armi, previa una verifica dell'attitudine al maneggio delle armi per alcune categorie di soggetti.
L'articolo 12 ha per oggetto l'importazione definitiva di armi da sparo.
Analoga novella è disposta per l'articolo 14, relativamente alle armi inidonee e non catalogate. L'articolo pone altresì previsioni per il caso in cui le armi inidonee non siano, entro un certo termine, ritirate dal produttore o richieste dall'importatore. In tal caso le armi si considerano abbandonate e pertanto versate alla competente direzione di artiglieria, che può disporne la rottamazione e successiva alienazione. Viene soppressa la previsione secondo cui era ammesso ricorso al ministero dell'interno, avverso la valutazione negativa del Banco nazionale di prova circa l'idoneità dell'arma.
L'articolo 15 ha ad oggetto l'importazione temporanea di armi comuni da sparo. Secondo la disposizione vigente, i cittadini italiani residenti all'estero ovvero gli stranieri non residenti in Italia, sono ammessi all'importazione temporanea senza la licenza di armi comuni da sparo ad uso sportivo o di caccia ovvero per finalità commerciali ai soli fini espositivi durante fiere, esposizioni e mostre. La novella estende tale previsione alle finalità di valutazione e riparazione, ammettendo pertanto l'importazione temporanea delle armi comuni da sparo condotta con tali finalità.
L'articolo 16 disciplina l'esportazione di armi. Per essa, sono previste apposite licenze, delle quali sono esplicitate le diverse tipologie. Si demanda inoltre a un decreto del Ministro per le finanze, di concerto con il Ministro dell'interno, la determinazione delle modalità di temporanea esportazione di armi comuni da sparo per uso sportivo o di caccia.
Il provvedimento incide quindi sulla custodia delle armi: il detentore, anche di parti di armi, deve realizzare, sotto la propria esclusiva responsabilità, adeguate cautele per la custodia, dotandosi, almeno, di contenitori blindati e, ove detenga armi di qualunque tipo in numero superiore a nove, debba predisporre anche sistemi di sicurezza elettronici o di difesa passiva. Seconda la normativa attualmente vigente, invece, il detentore ha il generico dovere di massima diligenza nella custodia delle armi.
Per le armi comuni da sparo, vige il divieto di locazione e di comodato, ai sensi dell'articolo 22 della legge n. 110. Quella medesima disposizione ammette tuttavia la locazione e il comodato, per alcune di siffatte armi, tra cui quelle ad uso scenico.
Un terzo insieme di modificazioni si riferisce alla legge n. 85 del 1986, novellata dall'articolo 3 dello schema. Quella legge pone alcune disposizioni in materia di armi ad uso sportivo. Delle armi per uso sportivo è consentito il solo trasporto con apposita licenza annuale, previo accertamento dell'idoneità psico-fisica e previa attestazione di una sezione del Tiro a segno nazionale o di una associazione di tiro iscritta ad una federazione sportiva affiliata al CONI, da cui risulti la partecipazione dell'interessato alla relativa attività sportiva. Secondo il dettato attuale, alle armi per uso sportivo viene riconosciuta tale qualifica dal Ministero dell'interno, su conforme parere della Commissione consultiva centrale delle armi, sentite le federazioni sportive interessate affiliate al CONI. La novella esplicita che il riconoscimento della qualifica di armi ad uso sportivo spetta al Banco nazionale di prova. Insieme, prevede che, per tali armi, siano ammessi caricatori o serbatoi, fissi o amovibili, contenenti un numero di colpi maggiore rispetto al limite di colpi, se previsto dalla disciplina sportiva di federazione affiliata al CONI. Altra novella dello schema inserisce, entro tale previsione, quelle ad aria compressa o gas compresso a canna liscia e a funzionamento non automatico, destinate a lancio di capsule sferiche marcatrici biodegradabili.
La disposizione finale dello schema prevede un obbligo, per l'interessato, di sottoporre le armi destinate al lancio di capsule sferiche, alla verifica del Banco nazionale di prova, entro un anno dall'entrata in vigore del presente decreto legislativo.
Dopo aver ribadito che occorre tenere conto delle norme comunitarie di riferimento, dei principi e criteri direttivi contenuti nelle disposizioni di delega, come pure dell'esperienza applicativa, ritiene necessario sottolineare alcuni aspetti, in primo luogo, la scelta di adottare il decreto correttivo al limite dei ventiquattro mesi previsti. Segnala, inoltre, un possibile eccessiva ampiezza dell'intervento, al di là dei limiti consentiti ad un decreto correttivo.
Si riserva, inoltre, di compiere ulteriori valutazioni sul merito del provvedimento all'esito del dibattito, eventualmente anche alla luce di ulteriori approfondimenti forniti dal Governo, sia in merito alla effettiva capacità operativa del Banco nazionale di prova, sia in ordine alla necessità di bilanciamento tra obblighi di sicurezza, cui sono connesse esigenze di regolamentazione e di controllo, e interventi rivolti a una ragionevole semplificazione. Quanto a quest'ultimo aspetto, appare necessario acquisire informazioni su alcuni aspetti relativi alle procedure di esportazione.
Si apre la discussione.
Il senatore DIVINA (LN-Aut) evidenzia, in primo luogo, il vizio di eccesso di delega, segnalando come lo schema di decreto non si limita a correggere il precedente decreto legislativo n. 204 del 2010, ma contiene interventi ulteriori, per di più difformi dalla direttiva comunitaria di riferimento.
Rileva quindi il rischio che una normativa di eccessivo dettaglio, così carica di prescrizioni e di divieti, possa determinare una irragionevole penalizzazione dell'industria italiana del settore, rispetto al resto dell'Europa.
Si sofferma quindi sulle misure relative alle competenze del Banco nazionale di prova, che ha sostituito il Catalogo nazionale nei compiti di verifica della qualità di arma comune da sparo. Le presunte incertezze normative che giustificherebbero gli ulteriori interventi del Governo in materia non tengono conto, a suo avviso, dell'esperienza maturata in questi ultimi anni, dalla quale si evince l'efficienza e il regolare funzionamento del Banco nazionale di prova nell'attività ad esso affidata. Esprime rilievi critici sull'eccessivo dettaglio di alcune norme, in particolare quelle aventi ad oggetto addirittura il numero dei colpi sparabili da ciascuna arma e i connessi limiti. Al riguardo segnala il possibile contrasto di tali disposizioni con la normativa europea. Altra evidente criticità è rappresentata, a suo avviso, dalla articolata procedura per l'acquisizione e la detenzione dell'arma, per l'esportazione, nonché per la produzione. A tal proposito, ribadisce il rischio che un'attività imprenditoriale e il connesso indotto lavorativo possa essere gravemente compromesso. Esprime inoltre perplessità in riferimento alle disposizioni relative alla detenzione di armi per uso sportivo, segnalando l'irragionevole aggravamento dei regimi autorizzatori, con il rischio di deprimere pratiche sportive nelle quali l'Italia raggiunge posizioni di assoluta eccellenza.
La senatrice BONFRISCO (PdL), nell'esprimere il proprio ringraziamento al relatore per il suo ampio e articolato intervento che ha messo in luce tutte la criticità contenute nello schema di decreto in esame, evidenzia in primo luogo il rischio che le misure contenute nello schema di decreto possano incidere negativamente su un settore particolarmente vitale, non soltanto per il numero rilevante di persone che per uso sportivo o venatorio acquistano armi da fuoco, ma anche per il valore di assoluta eccellenza rappresentato dal comparto industriale di riferimento, nel quale operano un numero significativo di lavoratori.
Ricorda, quindi, che i principi fondamentali introdotti nella normativa comunitaria, già con la direttiva CEE 477/92 si basano su due presupposti: che i cittadini possono detenere e portare armi per uso sportivo e caccia previo l’accertamento di requisiti morali e psicofisici in modo tale che si prevenga un uso distorto o pericoloso di questi oggetti e che le armi vengono sostanzialmente classificate in due categorie, quelle proibite poiché dotate di meccanismi che consentono di sparare a raffica e destinate agli usi militari e quelle che possono essere detenute e portate dai cittadini comuni, naturalmente sottostando alle regole ispirate al precedente presupposto.
Evidenzia come le normative comunitarie raccomandino di focalizzare l’attenzione non tanto sull’"oggetto arma" in quanto pericoloso ma sulle qualità del "soggetto" che le dovrà detenere ed usare. Si ritiene infatti che un cittadino onesto e sano di mente rimanga tale a prescindere dai tecnicismi legati alla tipologia di arma. Ricorda che in Italia, già con la legge 110 del 1975, questi principi erano stati introdotti.
Evidenzia, inoltre, che in Italia lo scorso anno solo il 2% dei reati con armi da fuoco sono stati commessi con armi provenienti dal mercato legale.
Ricorda che lo stesso Ministero dell’interno italiano, lo scorso anno, nella relazione decennale fatta alla Commissione Europea sull’attuazione della direttiva 477/92 ha chiaramente affermato che le norme comunitarie introdotte hanno risposto pienamente ai principi di garanzia di sicurezza che la direttiva si era posta.
Fa presente che questo schema di decreto legislativo va nella direzione opposta dei principi della normativa comunitaria riportando l’attenzione sulle limitazioni tecniche delle armi che la direttiva 477/92 ha destinato all’uso civile. Non solo. Questo decreto arriva perfino ad introdurre una norma, quella della limitazione dei caricatori, che va nel senso inverso rispetto ad una norma introdotta dalla stessa direttiva 2008/51/CE e recepita nel decreto legislativo 26 ottobre 2010, n. 204.
Rispetto a questa problematica, segnala il rischio che il nostro paese sia oggetto di una o più procedure d’infrazione.
Evidenzia quindi i profili di incostituzionalità, derivanti da un'evidente eccesso di delega, riguardo alla regolamentazione dei poligoni privati, alle modifiche alla normativa riguardante l’abolizione del Catalogo nazionale delle armi e la limitazione dei caricatori e di alcune fattispecie di armi ed alla regolamentazione del settore del paintball.
Ricorda, infine, che lo schema di decreto in esame dovrebbe limitarsi esclusivamente ad una mera correzione del decreto legislativo n. 204 del 2010.
Il senatore CALDEROLI (LN-Aut), nel condividere i rilievi formulati dal relatore e le perplessità espresse dai senatori intervenuti, chiede al Governo se non sia il caso di ritardare l'adozione del decreto legislativo, avviando invece un'interlocuzione anche informale con le Commissioni parlamentari competenti al fine di intervenire sulle parti che presentano le più rilevanti criticità.
Il vice ministro BUBBICO, dopo aver ringraziato il senatore Migliavacca per la sua analitica esposizione, assicura la piena disponibilità del Governo, anche al fine di rielaborare il testo, tenendo conto dei rilievi che dovessero emergere a seguito di un'interlocuzione anche informale con le Commissioni parlamentari competenti, in ragione del perimetro definito dalla normativa europea e dalle disposizioni di delega.
Il seguito dell'esame è quindi rinviato.
La seduta termina alle ore 16,05.