Legislatura 16ª - 4ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 31 del 20/11/2008

Il presidente CANTONI chiede quindi al rappresentante del Governo se intende intervenire.

 

Prima di soffermarsi sul merito degli atti in esame, il sottosegretario CROSETTO ricorda che lo scenario internazionale continua ad essere caratterizzato da elevati fattori di rischio per la stabilità e la sicurezza, potenzialmente capaci di svilupparsi rapidamente e imprevedibilmente in crisi regionali. In particolare, la situazione nelle principali aree di crisi - i Balcani, il Medio Oriente, l’Afghanistan, l’Iraq - continua a presentare elementi di preoccupazione anche nel medio lungo periodo, mentre i recenti avvenimenti nel Caucaso hanno confermato la possibilità di deterioramento delle condizioni di stabilità e della pace anche in aree adiacenti all’Europa, evidenziando come non possa essere esclusa a priori nessuna ipotesi evolutiva, compresa quella di un ritorno ad una contrapposizione multipolare.

Osserva che nel contempo permane immutata l’attenzione verso il terrorismo internazionale, inteso quale minaccia complessa e persistente - che richiede una globale e multilaterale risposta strategica - e nei riguardi della sicurezza energetica e dell’accesso alle fonti di energia. Ritiene quindi che la situazione internazionale richieda una continuità di risposta in termini di impegni operativi, con la capacità di affrontare ogni insorgenza di rischi, i quali impongono di fare affidamento su capacità di risposta efficaci, paragonabili ed integrabili, sia quantitativamente che qualitativamente, con quelle dei principali partner europei. Sottolinea poi la conseguente esigenza di bilanciare attentamente l’impiego delle risorse disponibili tra le operazioni correnti ed il mantenimento di credibili capacità di difesa collettiva, nel quadro delle alleanze tradizionali.

Rileva poi come, nel contesto descritto, la capacità delle Forze armate di condurre operazioni multinazionali e di proiezione diventi essenziale ai fini del loro stesso compito prioritario, consistente nella difesa del Paese, i cui confini si sono di fatto "allargati" anche a zone lontane dal tradizionale perimetro dell’Alleanza atlantica.

Prosegue facendo presente come dal punto di vista tecnico-militare le analisi condotte nei più svariati consessi confermino la necessità di aumentare la capacità di reazione e di risposta della NATO e dell’Unione europea in particolare attraverso la disponibilità di forze agili e flessibili, con elevata interoperabilità multinazionale e con spiccate caratteristiche di proiettabilità, idonee sia a garantire il controllo di crisi fuori area, sia la difesa del territorio dell’Alleanza atlantica. A queste esigenze le Forze armate italiane fanno fronte mediante la partecipazione agli organismi e comandi internazionali permanenti, la partecipazione alle missioni all’estero e la disponibilità di forze per la NATO e l’Unione europea, sostenendo un impegno aderente agli obiettivi politico-militari del Paese, nonché ai concetti operativi di NATO e UE in materia di flessibilità, interoperabilità e proiettabilità, con tutto quello che ciò comporta in termini di capacità di comando e controllo, standard operativi e qualitativi, sostenibilità nel tempo e sviluppo tecnologico.

Osserva quindi che quanto delineato risponde al "modello" di Forze armate di 190.000 uomini stabilito con la legge n. 331 del 2000 e oggi realizzato, sia pure con periodiche difficoltà derivanti dagli stanziamenti che negli anni il Paese ha potuto assicurare, e che attualmente vede lo strumento militare particolarmente sofferente in materia di spese per l’Esercizio destinate al mantenimento dell’operatività. In tale contesto, le Forze armate sono comunque riuscite ad assolvere i compiti affidati dal Parlamento e dal Governo in ogni circostanza e con tempestività, sia con riferimento ai citati compiti internazionali, sia per le esigenze nazionali di difesa terrestre in senso lato, di difesa aerea e di controllo degli spazi marittimi, fornendo anche rilevanti concorsi per esigenze interne, quali quelle legate alle calamità naturali, alla bonifica da ordigni esplosivi, al controllo dell’immigrazione e alle operazioni "strade pulite" e "strade sicure").

Passando a descrivere il ciclo di programmazione strategica e formazione di bilancio per l’esercizio finanziario 2009, nota come esso sia stato sviluppato sul funzionamento dello strumento militare ispirato al rispetto degli standard di interoperabilità delle forze e dei mezzi con i Paesi alleati, oltre all’espletamento delle missioni istituzionali per il territorio nazionale, nonché dell’ammodernamento dello strumento militare per mantenere il passo dei medesimi Paesi alleati, così da garantire all’Italia forze per la difesa e la sicurezza flessibili e integrate.

Quanto alla Tabella 11, concernente lo stato di previsione del Ministero della difesa, essa assegna per il 2009 al Dicastero, a legislazione vigente, 20.294,3 milioni di euro, dei quali 14.339,5 per la Funzione Difesa, comprendente tutte le spese necessarie all’assolvimento dei compiti militari specifici di Esercito, Marina e Aeronautica, nonché della componente interforze e della struttura amministrativa e tecnico-industriale del Ministero; 5.529,2 per la Funzione Sicurezza Pubblica, che comprende gli stanziamenti destinati all’Arma dei Carabinieri per l’assolvimento dei propri compiti istituzionali; 116,4 per le Funzioni Esterne, correlate ad attività affidate al Dicastero ma non specificamente rientranti nei propri compiti istituzionali, quali il rifornimento idrico per le isole minori, il trasporto aereo di Stato e per il soccorso, l’assistenza al volo negli aeroporti militari aperti al traffico civile e l’esercizio dei programmi satellitari EUMETSAT/METEOSAT, oltre a contributi per enti e associazioni; 309,2 essenzialmente destinati al pagamento del trattamento di quiescenza al personale nella posizione di ausiliaria. Ricordato che gli stanziamenti sono ripartiti tra le quattro missioni e i dodici programmi nei quali si articola il bilancio del Dicastero, fa presente che come esposto nella Nota aggiuntiva allo stato di previsione per la Difesa per l’anno 2009, già presentata al Parlamento, nell’ambito della Funzione Difesa ben 9.566,3 milioni di euro (66,71 per cento) sono destinati a coprire le spese a carattere obbligatorio per il Personale, mentre le residue risorse sono suddivise tra i 1.887,9 milioni di euro (13,17 per cento) destinati all’Esercizio e i 2.885,3 milioni di euro (20,12 per cento) destinati all’Investimento, configurando una ripartizione percentuale che si è allontanata per necessità da quel 50 per cento per spese di Personale e 50 per cento per spese di Esercizio e Investimento ritenuto ottimale e tendenzialmente da perseguire, in linea con gli altri Paesi del contesto occidentale.

Soffermandosi sulla Funzione Sicurezza Pubblica, ricorda l’entità della dotazione finanziaria relativa al Personale, che è di 5.253,1 milioni di euro (95,01 per cento dell’intero stanziamento), e di quelle relative all’Esercizio, pari a 269,9 milioni di euro (4,88 per cento), e Investimento, pari a 6,1 milioni di euro (0,11 per cento). Rileva altresì che una parte degli stanziamenti per l’Arma dei Carabinieri, in riferimento ad alcune spese di esercizio ed investimento, sono allocate nei capitoli del Ministero dell’interno.

Prosegue sottolineando come la Difesa debba necessariamente concorrere, al pari delle altre amministrazioni, alla politica volta al generale risanamento della finanza pubblica intrapresa dal Governo con il recente decreto-legge n. 112 del 2008. Evidenzia tuttavia che, in conseguenza delle peculiarità proprie del bilancio del Dicastero, l’applicazione al comparto della Difesa delle misure di riduzione delle spese per i consumi intermedi si traduce in difficoltà molto più accentuate rispetto a quanto avviene per altri Ministeri. Le spese per i consumi intermedi della Difesa non rappresentano infatti soltanto la spesa corrente per l’apparato ministeriale centrale e periferico, come per gli altri Dicasteri, ma comprendono tutte le spese per l’approntamento, il mantenimento e la gestione efficiente ed efficace dello strumento militare. Sono, per la gran parte, spese per la formazione e l’addestramento, per la manutenzione e la mobilità dei mezzi operativi, per la ricostituzione delle scorte, per l’acquisizione dei mezzi di protezione, e, quindi, per l’efficienza e la sicurezza del personale. La Difesa risente insomma in maniera peculiare dei citati tagli e risulta necessario tenerlo presente nel momento dell’analisi e della ricerca di azioni correttive.

Quanto alle spese per l’investimento, è da ritenere che i 2.885,3 milioni di euro all’uopo assegnati per la Funzione Difesa consentiranno di rispettare gli impegni finanziari derivanti dai programmi a sviluppo pluriennale già operanti, mentre vi sarà un rallentamento dell’adeguamento tecnologico relativamente all’avvio di nuovi programmi, risultando necessario avviare un’opera di riprogrammazione e diluizione degli impegni, con l’obiettivo di non rinunciare comunque a capacità essenziali dello strumento militare. I settori di alta tecnologica, quali l’aerospaziale, l’elettronico, il meccanico avanzato e quello della cantieristica costituiscono in tale contesto un nucleo fondamentale per la loro capacità di contribuire al sostegno di imprese ad elevato contenuto di ricerca ed esercitare un effetto di volano per il rilancio competitivo del comparto produttivo nazionale, come risulta dall’esempio dei Paesi a struttura industriale avanzata. In tale ambito i Dicasteri della difesa e dello sviluppo economico collaborano da tempo affinché l’approntamento dei mezzi destinati a soddisfare le esigenze della Difesa siano anche occasione per perseguire una politica nazionale idonea a mantenere e rinnovare il patrimonio di capacità nazionali nei settori tecnologici di punta, generando un modo di procedere per la realizzazione di programmi caratterizzati da grandi architetture a tecnologia avanzata, che richiedono l’impegno di molti anni, ma producono in itinere continue ricadute sul Paese in termini di accresciuto know how.

La necessità di razionalizzazione e contenimento delle spese fa tuttavia sì che i programmi che si stanno perseguendo non mettano a disposizione delle Forze armate mezzi aggiuntivi, ma siano destinati a sostituire mezzi obsoleti, che possono essere mantenuti in numero inferiore rispetto a quelli radiati o in radiazione, grazie alle maggiori capacità, così che i mezzi a disposizione saranno, ancorché qualitativamente rinnovati, quantitativamente ridotti, a dimostrazione dello sforzo compiuto per mantenere uno strumento armonico in tutti i suoi settori, seppur ridotto.

Ancora riguardo all’Investimento, segnala che è necessario continuare a sostenere l’indispensabile programma di rinnovo degli ormai vetusti parchi autovetture ed elicotteri dell’Arma dei Carabinieri, il cui ulteriore rinvio causerebbe seri problemi operativi nel settore della sicurezza.

Passando al settore dell’Esercizio, rileva che la carenza di risorse potrebbe produrre già nel 2009, se non affrontata, il progressivo abbassamento operativo dello strumento militare, con diminuzione dei livelli di efficienza dei principali mezzi e sistemi d’arma. Ribadendo le considerazioni espresse riguardo i consumi intermedi della Difesa, sottolinea che essi non sono destinati di regola a soddisfare esigenze di mero consumo, quali bollette, canoni e funzionamento generale, servendo piuttosto a far fronte agli oneri per il funzionamento dello strumento operativo: basti pensare in proposito alle spese per carburante, manutenzione e pezzi di ricambio per i mezzi operativi, nonché per l’addestramento operativo del personale. La conseguenza è che ogni riduzione di risorse destinate al settore determina ricadute sulla capitalizzazione e sul risultato in termini di capacità operative dello strumento, oltre a difficoltà in ordine al pagamento di canoni, tariffe e tributi vari. In merito alla necessità di un adeguato sostegno finanziario per la tenuta in efficienza dello strumento, evidenzia come l’esperienza maturata e il prevedibile impegno per il 2009 debbano indurre anche a riflettere sull’esigenza di un incremento della dotazione del Fondo per la partecipazione alle missioni internazionali, il quale consente di coprire soltanto le spese di personale e funzionamento, ma non la maggiore usura dei mezzi, che necessitano quindi di un maggior numero di revisioni e di un maggior livello manutentivo. Posto che le risorse mancanti sono sempre state attinte dal bilancio ordinario di esercizio, ritiene che con la situazione già illustrata sia ora indispensabile, quale prima misura correttiva, introdurre il concetto di costo volto a coprire tutti gli interventi correlati, dall’approntamento pre-missione al ricondizionamento post-missione, così da avere anche un pieno riscontro sugli oneri dell’impegno italiano e permetterne un’attenta calibratura.

Dopo aver osservato che, in generale, la nuova impostazione della legge di bilancio  per missioni e programmi, la quale impone la pianificazione strategica delle esigenze, richiede più che in passato la certezza e la disponibilità delle risorse assegnate quali condizioni indispensabili per l’individuazione degli obiettivi da perseguire e per la correlata programmazione delle risorse da destinarvi, rileva che, in prospettiva, la dotazione di risorse adeguate ad assicurare continuità, stabilità ed equilibrio al sistema è la condizione necessaria perché gli obiettivi nazionali in materia di difesa possano essere pienamente conseguiti.

Osservato che nel quadro di bilancio appena descritto vengono previste riduzioni di risorse in tutti i settori della Difesa rispetto alle aspettative e alle richieste del Dicastero, ricorda che già nel decreto-legge n. 112 del 2008 sono individuate vie per affrontare l’attuale periodo di carenza finanziaria. L’articolo 14-bis sugli immobili, le norme sul personale con almeno quarant’anni di contributi, che aprono la possibilità di uno "scivolo" per una parte dei dipendenti della Difesa, così come altre norme di cui si sta programmando la definizione, consentiranno al Ministero di attutire gli effetti delle riduzioni resesi necessarie anche in rapporto alla presente situazione economica internazionale.

Fa poi presente che la semplice applicazione della normativa vigente potrebbe portare, nel settore del Personale, ad un taglio delle risorse pari al 7 per cento nel 2009 e al 40 per cento nel 2010, causando, secondo l’elaborazione dello Stato maggiore della Difesa, alla fine del 2012, una riduzione della consistenza complessiva a 141.000 unità, con soli 45.000 volontari di truppa, a fronte di una consistenza complessiva, al 2008, di circa 186.000 unità.

Riguardo al settore degli Investimenti, dove il quadro è meno problematico, rileva che sussistono contratti già in atto o impegni già assunti con l’industria nazionale e con organismi internazionali e Paesi alleati, che andranno onorati ovvero rivisti, con ovvie conseguenze. In particolare, le previsioni di spesa per tale settore, nell’esercizio finanziario 2009, consentono di onorare gli impegni finanziari derivanti dai programmi a sviluppo pluriennale già operanti, mentre, in base alle previsioni finanziarie per gli anni successivi, si avrebbe un rallentamento dell’adeguamento tecnologico della Difesa. Rileva quindi che, complessivamente, gli effetti del citato decreto-legge n. 112, in termini di percentuale del bilancio della Funzione Difesa rispetto al PIL, delineerebbero una diminuzione dello 0,1 per cento nel 2009 (a fronte dello 0,97 per cento nel 2008).

La difficoltà della situazione descritta è peraltro accompagnata dalla piena consapevolezza delle condizioni della finanza pubblica, che vedono l’Italia quale Paese con il maggior debito pubblico in Europa (e il terzo al mondo). In tale contesto, appare evidente l’esigenza di contenere e riqualificare la spesa, risultando possibile, anche nell’ambito della Difesa, individuare un percorso che - dopo le profonde riforme già attuate negli anni passati, le quali hanno contemplato recentemente, a titolo di esempio, lo scioglimento di 260 enti e la riorganizzazione di altrettanti - porti ad una ulteriore razionalizzazione delle strutture, dei processi e di tutti i settori, in modo da individuare un cammino per diminuire l’impatto di una semplice, non progressiva applicazione delle nuove disposizioni di legge. Posto che uno scenario di tale tipo implica decisioni e responsabilità che non possono fare capo al solo Ministro della difesa, rileva come la rilevanza del problema imponga la ricerca di soluzioni idonee a conciliare le esigenze generali di finanza pubblica con la necessità di disporre di uno strumento militare comunque in grado di operare ad adeguati livelli capacitivi, producendo quello per cui le Forze armate esistono: la difesa e la sicurezza del Paese nel contesto delle alleanze di cui fanno parte. A tal fine considera necessario approntare uno specifico "Piano pluriennale per la Difesa" - a similitudine di quanto previsto in altri Paesi della NATO - che abbia validità quanto meno per tutto l’arco della Legislatura, temperando per quanto possibile nell’immediato l’entità ed i tempi delle misure economiche previste dalla manovra e contestualmente garantendo il finanziamento degli impegni internazionali. Rileva inoltre l’esigenza di disporre una specifica norma di delega legislativa per rivedere sia l’organizzazione del Ministero, sia il modello di difesa, così come per introdurre sistemi di gestione innovativi al fine di razionalizzare l’esistente e conseguire pertanto a breve adeguati contenimenti di costo. Ritiene pertanto che occorrerà avere un’assicurazione da parte del Governo circa la cornice finanziaria in cui si opererà nei prossimi cinque anni, con riferimento magari ad una percentuale del PIL, anche inferiore alle aspettative finora emerse, ma intangibile per un periodo tale da consentire gli interventi di ristrutturazione necessari, così da programmare al meglio gli interventi e continuare a disporre di Forze armate efficienti ed apprezzate nel contesto internazionale.