Legislatura 16ª - 5ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 56 del 21/10/2008
Azioni disponibili
BILANCIO (5ª)
MARTEDÌ 21 OTTOBRE 2008
56ª Seduta
Presidenza del Presidente
Intervengono i sottosegretari di Stato per l'economia e le finanze Giorgetti e Molgora.
La seduta inizia alle ore 15,40
IN SEDE CONSULTIVA
(1108) Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 1° settembre 2008, n. 137, recante disposizioni urgenti in materia di istruzione e università, approvato dalla Camera dei deputati
(Parere alla 7a Commissione su testo ed emendamenti. Esame e rinvio del testo. Rinvio dell’esame degli emendamenti)
Il relatore LATRONICO (PdL) illustra il disegno di legge in titolo segnalando, per quanto di competenza, che, in relazione al comma 1-bis dell’articolo 2, occorre chiarire la natura dei contributi ivi indicati che con la disposizione in esame vengono destinati al finanziamento di interventi per l’edilizia scolastica. Rileva, infatti, che si tratta di contributi assegnati ad enti per gli anni 2006-2008 sulla base di risoluzioni delle Commissioni parlamentari. Segnala altresì che occorre chiarire la natura di tali residui. Se essi fossero relativi a contributi già attivati per gli anni 2006 e 2007 e riguardassero la quota per il 2008, si potrebbe trattare di somme indisponibili in quanto necessarie a far fronte a futuri impegni di cassa. Se si trattasse di quota parte dei contributi previsti per il 2008 che l’articolo 3, comma 24, della legge n. 244 del 2007 (legge finanziaria per il 2008) ha abrogato con effetto a decorrere dal 1° agosto 2008, allora si tratterebbe di somme non impegnabili da parte dei destinatari dei contributi (essendo venuta meno la competenza giuridica) ma dovrebbero essere scontate già nei saldi a legislazione vigente. Ove infine si trattasse di contributi non attivati sin dal 2006, fa presente che essi dovrebbero qualificarsi come residui impropri, sempre che la natura di questi contributi sia di conto capitale. Rileva che occorre infine valutare l’opportunità di acquisire una quantificazione per conoscere l’ammontare di risorse da destinare all’edilizia scolastica. Per quanto concerne, poi, l’introduzione dell’insegnante unico (articolo 4), non è stata fornita alcuna quantificazione dei risparmi attesi da tale misura. La disposizione è suscettibile di determinare oneri certi per la corresponsione di ore aggiuntive ai maestri rispetto all’orario d’obbligo attualmente previsto (oneri che si manifesteranno a seguito di una sequenza contrattuale a norma del comma 2) ed eventuali risparmi dovuti alla razionalizzazione dell’utilizzo delle risorse umane e strumentali del sistema scolastico effettivamente in servizio. Per la copertura di tali oneri è prevista, al comma 2-bis) una procedura che si articola attraverso una previa verifica degli specifici effetti finanziari determinati dall'applicazione dell’insegnante unico a decorrere dal 1° settembre 2009, una copertura degli oneri recati dalla sequenza contrattuale attraverso il fondo d'istituto delle istituzioni scolastiche che va reintegrato con quota parte delle risorse del Fondo presso il Ministero dell’istruzione costituito con l’articolo 64 del decreto-legge n. 112 del 2008, alimentato dai risparmi attesi dall’incremento di un punto del rapporto docenti/studenti, dalla riduzione del personale ATA e attraverso le misure contenute nel piano programmatico di razionalizzazione dell’utilizzo delle risorse umane e strumentali (Atto del Governo n. 36). Il ricorso al Fondo deve avvenire nei limiti dei risparmi di spesa conseguenti all'applicazione del maestro unico, resi disponibili, per la sequenza contrattuale ed, in ogni caso, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. In merito alla correttezza di tale meccanismo, fa presente che il trattamento aggiuntivo dovrebbe avere carattere automatico (trattandosi di ore lavorate aggiuntive) e quindi manifestazione finanziaria indipendentemente dall’esito della sequenza contrattuale. In ogni caso, rileva che sarebbe opportuno acquisire una quantificazione sia dei maggiori costi derivanti dall’aumento delle ore lavorate dai maestri unici (anche prudenzialmente non considerando aumenti contrattuali), sia dei risparmi attesi in termini di risorse umane. In assenza di quantificazioni, vi è il rischio di ricadere in un caso nel quale alla certezza dell’onere corrisponde un’aleatorietà dei risparmi di copertura. Fa presente che occorre, poi, chiarire se i risparmi derivanti dall’introduzione del maestro unico confluiscano o meno nel citato Fondo presso il Ministero dell’istruzione costituito con l’articolo 64 del decreto-legge n. 112 del 2008. Infatti, in assenza di tale meccanismo, la copertura a valere sul Fondo alimentato dai risparmi previsti dal decreto-legge n. 112 del 2008 si configurerebbe, come segnalato anche dal Servizio del bilancio, come una copertura – sia pure in via temporanea – di risorse già scontate a legislazione vigente incorporate negli equilibri di bilancio a legislazione vigente. Infine, in relazione all’articolo 7-bis, concernente la destinazione di una quota non inferiore al 5 per cento del programma delle infrastrutture strategiche per la sicurezza delle scuole, segnala il comma 7 volto a stabilire che all’attuazione dei commi precedenti si provvede con decreti del Ministro dell’economia e delle finanze (su proposta del Ministro competente) previa verifica dell’assenza di effetti peggiorativi sui saldi di finanza pubblica. A tal proposito, il Servizio del bilancio fa presente che la norma affida ad una verifica in sede di emanazione degli atti di normazione secondaria la verifica dell’invarianza degli oneri. Si tratta di un profilo che meriterebbe una riflessione sul piano metodologico, non potendosi assimilare tale fattispecie a quella delle clausole di salvaguardia, che si sostanziano nella proposizione di misure correttive di tipo legislativo.
Il sottosegretario MOLGORA, in relazione all’articolo 2, comma 1-bis, osserva che i contributi non sono stati ancora utilizzati né oggetto di specifica destinazione, risultando quindi disponibili. Dà quindi lettura di una nota della Ragioneria generale dello Stato, che deposita agli atti, nella quale si evidenzia, in relazione all’articolo 4, che i regolamenti per loro natura non devono comportare nuovi o maggiori oneri. Osserva, inoltre, che l’utilizzo delle risorse del fondo d’istituto delle Scuole (articolo 84 del Contratto collettivo nazionale del lavoro del 29 novembre 2007), per le finalità di cui al comma 2, limitatamente all’ultimo quadrimestre 2009, è da considerarsi quale anticipazione di fondi da reintegrare nell’anno successivo con quota parte delle economie rese disponibili ai sensi dell’articolo 64 della legge n. 133 del 2008, previa specifica verifica di cui al comma 2-bis in esame. Evidenzia, poi, che le risorse destinate a finanziare il fondo d’istituto, finalizzate peraltro esclusivamente alla retribuzione del trattamento accessorio variabile spettante al personale della Scuola, appaiono ampiamente sufficienti pari a circa 1.100 milioni di euro al netto delle somme a destinazione vincolata, per consentire la predetta anticipazione. Per quanto concerne, poi, la congruità della copertura finanziaria dell’intervento, va considerato che il risparmio anche di un solo docente sui tre del modulo attualmente vigente, consentirebbe di remunerare le due ore aggiuntive ai due docenti rimasti, residuando ulteriori economie da destinare alla valorizzazione del personale della Scuola, ai sensi del citato articolo 64.
Il senatore LEGNINI (PD), in relazione all’articolo 4, in materia di insegnante unico, sottolinea come i profili finanziari di tale disposizione non risultino chiari. Ricorda, infatti, che il decreto 112 del 2008 prevedeva già risparmi da conseguire in relazione alla riorganizzazione scolastica, per cui il Governo dovrebbe chiarire se tali risparmi risultino già scontati a legislazione vigente. In tal caso, le norme recate dal decreto-legge in esame in materia di insegnante unico integrerebbero una sovrapposizione rispetto ai risparmi già previsti a legislazione vigente, configurando così una copertura di risorse già scontate a legislazione vigente. Rileva, al riguardo, che la risposta fornita dalla Ragioneria generale dello Stato su tale profilo non risulta sufficientemente chiara, atteso che l’aumento del monte orario a carico dell’insegnante unico dovrebbe essere oggetto di copertura mediante corrispondenti riduzioni del personale che, tuttavia, potrebbero fare riferimento a risparmi già previsti ai sensi del decreto n. 112 del 2008.
Il PRESIDENTE propone di sospendere la seduta per l’inizio dei lavori dell’Assemblea e riprendere la discussione del provvedimento in titolo alla conclusione dei medesimi.
La seduta, sospesa alle ore 16, riprende alle ore 17,05.
Il senatore MORANDO (PD) evidenzia come la nota depositata dal rappresentante del Governo e vidimata dal Ragioniere generale dello Stato non rechi alcuna risposta in relazione al comma 1-bis dell’articolo 2, per cui occorre una espressa risposta, debitamente verificata dalla Ragioneria generale dello Stato, su tale punto. Al riguardo, osserva che le risorse relative all’anno 2006 non potrebbero essere impiegate risultando trascorsi due esercizi finanziari, per cui le medesime devono intendersi ormai andate in economia ed acquisite al bilancio. In ordine alle risorse relative all’anno 2008, ricorda che in sede parlamentare è stata adottata la decisione di abrogare il sistema delle cosiddette "finalizzazioni", per cui si può dedurre la non esistenza delle relative risorse con riferimento all’anno 2008. In ordine poi alle risorse relative all’anno 2007, il Governo dovrebbe fornire una specifica documentazione che chiarisca la parte relativa ad investimenti a favore di soggetti destinatari che non abbiano attivato la procedura per l’assegnazione, poiché solo tale quota di risorse potrebbe ritenersi esistente e disponibile. Anche con riferimento a tale quota di risorse, ove il Governo ne dimostrasse l’effettiva esistenza con la dovuta documentazione, il sistema di finanziamento delineato dal provvedimento in esame risulterebbe comunque meritevole di una censura ai sensi dell’articolo 81 della Costituzione. E’ dunque necessaria una risposta articolata da parte del Governo e debitamente verificata dalla Ragioneria generale dello Stato, dovendosi altrimenti procedere, in ordine all’articolo 2, comma 1-bis, all’espressione di un parere contrario, ai sensi della citata norma costituzionale. Il provvedimento in esame non risulta conforme al sistema contabile di cui all’articolo 11-ter della legge 468 del 1978, atteso che a fronte di un onere certo, conseguente all’aumento del monte-ore a carico dell’insegnante unico, si prevedono risparmi di natura meramente eventuale, con riferimento a riduzioni di unità di personale, che non risultano stimate e quantificate dal Governo. Il provvedimento demanda, peraltro, ad una mera fonte regolamentare, prevedendo un successivo decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, i profili di verifica dell’onere e della relativa copertura finanziaria, con ciò integrando una palese violazione, non solo dell’obbligo di copertura finanziaria nell’ambito dello stesso provvedimento che dispone l’onere, ma anche del rispetto dell’esame parlamentare quale sede di verifica dei profili di copertura. Formula quindi osservazioni critiche in relazione al rinvio alla sede della definizione del Contratto collettivo nazionale per il comparto scuola, richiamato dal Governo, che costituisce un ulteriore elemento di indeterminatezza nonché di preoccupazione, attesi i lunghi tempi che normalmente si registrano per le definizioni in sede contrattuale. Chiarimenti dovrebbero essere forniti in relazione al rapporto tra le previsioni del provvedimento in esame, in materia di risparmi futuri ed eventuali, e le disposizioni già contenute nel decreto-legge n. 112 del 2008, in materia di riassetto scolastico, posto che in tale decreto già risultavano scontati a legislazione vigente significativi risparmi. In particolare, andrebbe chiarito se i risparmi eventuali richiamati dal provvedimento in esame siano ulteriori ovvero già previsti dalla manovra di cui al decreto-legge n. 112, posto che in tale ultimo caso si configurerebbe una copertura a valere su risorse già previste ed impiegate a legislazione vigente. Rileva, inoltre, che profili critici emergono anche in materia di utilizzo dei fondi degli istituti scolastici che, come evidenziato dalla nota del Servizio del bilancio, risultano fondi fuori dalla gestione centrale del bilancio dello Stato e sui quali non è dato operare coperture finanziarie di diverse disposizioni di legge. Sottolinea, inoltre, che il riferimento alle annualità passate pone profili problematici, atteso che per tali annualità il Parlamento ha già approvato le rendicontazioni del bilancio, per cui la norma appare meritevole di censura. In ordine alla clausola di monitoraggio contenuta nel provvedimento, formula infine osservazioni critiche, atteso che si prevede un intervento del Ministro dell’economia e delle finanze in via amministrativa, in violazione del rispetto della sede parlamentare, delineandosi un sistema che appare in contrasto con il sistema contabile e con la disposizione dell’articolo 81 della Costituzione.
La senatrice CARLONI (PD), dopo aver richiamato le osservazioni critiche puntualmente svolte dal senatore Morando, si sofferma sulla non praticabilità dell’utilizzo dei fondi degli istituti scolastici, che costituiscono un elemento fondamentale dell’autonomia scolastica e non risultano disponibili dall’esterno. Con la previsione del provvedimento in esame, si va dunque a minare uno dei pilastri fondamentali a salvaguardia di tale autonomia, in violazione del divieto di destinazione di tali fondi a finalità diverse previste da altre disposizioni normative. Richiamando le osservazioni al riguardo svolte dalla nota del Servizio del bilancio, evidenzia dunque come tali fondi d’istituto non siano suscettibili di un utilizzo di tipo versatile, per cui si pone un problema di non praticabilità in concreto del provvedimento in esame, che costituisce un profilo di particolare rilievo.
Il senatore FLERES (PdL) evidenzia come il contratto degli insegnanti non risulti strettamente parametrato al numero di ore oggetto di insegnamento, rilevando altresì il numero delle ore di disponibilità presso gli istituti da parte del personale insegnante. Risulterebbe, dunque, opportuno che fossero forniti chiarimenti al riguardo ed in relazione ai profili posti dal senatore Morando. Richiamando il principio di invarianza finanziaria affermato nella relazione tecnica allegata al provvedimento, auspica quindi che possa procedersi ad una migliore precisazione della norma in questo senso.
Il senatore MORANDO (PD) sottolinea, al riguardo, come il provvedimento in esame preveda espressamente una retribuzione suppletiva conseguente all’aumento del monte-ore a carico dell’insegnante unico.
Dopo un intervento del senatore PICHETTO FRATIN (PdL), volto a rilevare l’opportunità di un chiarimento nel senso indicato dal senatore Fleres, il senatore GIARETTA (PD) ricorda che l’asseverazione della Ragioneria generale dello Stato riconosce l’invarianza finanziaria del provvedimento in ragione di un’asserita compensazione tra l’aumento delle retribuzioni dell’insegnante unico e una riduzione del personale docente, riconoscendo comunque l’onerosità conseguente all’aumento del monte-ore degli insegnanti.
Il senatore MORANDO (PD) formula, infine, una considerazione di natura generale sui provvedimenti, in particolare decreti-legge, recanti norme di rilievo finanziario, per i quali sarebbe necessario prevedere, in via ordinaria, un obbligo di integrazione ed aggiornamento della relazione tecnica sul testo come approvato presso l’altro ramo del Parlamento. Al riguardo, occorrerebbe una norma procedurale in tal senso, al fine di consentire il pieno esame dei profili di natura finanziaria connessi alle modifiche apportate successivamente alla presentazione del testo normativo presso una delle due Camere, ma la questione potrebbe già essere risolta in via di fatto.
Il presidente AZZOLLINI, nell’esprimere la propria condivisione al rilievo formulato dal senatore Morando, sottolinea l’utilità che possa procedersi già in via di fatto, compatibilmente con i tempi per l’esame dei provvedimenti d’urgenza, all’acquisizione da parte del Governo dei necessari aggiornamenti alla relazione tecnica inizialmente allegata ai provvedimenti, al fine di tener conto delle modifiche apportate nel corso dell’iter parlamentare. Pone dunque all’attenzione del Governo la necessità di prendere in serio esame la questione in tal senso posta. Dopo aver sollecitato il Governo a fornire, nella seduta di domani, i puntuali chiarimenti richiesti nel corso della discussione sul provvedimento in esame, propone dunque di rinviare l’esame del provvedimento.
Il seguito dell’esame è dunque rinviato.
IN SEDE REFERENTE
(1083) Conversione in legge del decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154, recante disposizioni urgenti per il contenimento della spesa sanitaria e in materia di regolazioni contabili con le autonomie locali
(Seguito dell'esame e rinvio)
Riprende l’esame sospeso nella seduta pomeridiana del 15 ottobre scorso.
Il PRESIDENTE ricorda che si era in attesa dei necessari chiarimenti da parte del Governo.
Il sottosegretario GIORGETTI deposita agli atti una nota contenente i chiarimenti richiesti dal Servizio del bilancio, di cui dà lettura. In relazione all’articolo 1, comma 3, fa presente che nella quantificazione del fabbisogno di cassa per l’anno 2008 l’erogazione risulta interamente scontata. Per quanto riguarda il comma 5, segnala che per il medesimo anno, ai sensi del richiamato articolo 1, comma 5, non sussistendo l’obbligo per le regioni di destinare tali risparmi al Servizio sanitario nazionale, prudenzialmente è stato coperto l’intero importo di 434 milioni di euro. Riguardo all’articolo 2, segnala che le modifiche introdotte non comportano effetti peggiorativi sui saldi di finanza pubblica in quanto nelle proiezioni tendenziali della pubblica amministrazione per il 2008, sulla base del monitoraggio effettuato sui flussi di entrata e di uscita degli enti territoriali, era già stata scontata l’aspettativa dei comuni del riconoscimento di una maggiore contribuzione statale a fronte del minor gettito ICI rurale registrato. In merito all’articolo 3, ricorda che la nomina del commissario ad acta è meramente eventuale e che la stessa è in ogni caso preordinata al raggiungimento di uno specifico obiettivo di risparmio; fa presente, inoltre, che il ventilato contrasto tra la norma che prevede che gli oneri derivanti dalla nomina di un commissario ad acta da parte del Governo nell’esercizio del potere sostitutivo costituzionalmente riconosciutogli siano imputabili alle Regioni e agli enti locali e l’articolo 27 della legge n. 468 del 1978 sembra non sussistere nel momento in cui la disposizione individua il soggetto responsabile dell’onere, vale a dire l’Istituzione che con il suo comportamento ha determinato, a termini di legge, la nomina del Commissario. E’ di competenza, quindi, delle regioni e degli enti locali medesimi prevedere, nell’esercizio della loro autonomia contabile e finanziaria, l’eventuale fondo cui attingere per coprire gli oneri derivanti dall’attitivà del commissario ad acta. L’articolo 4 non determina alcuna incidenza sull’ammontare del risparmio per il Bilancio dello Stato che resta predeterminato nella misura di 313 milioni di euro, così come previsto dall’articolo 31 della legge 24 dicembre 2007, n. 244. In relazione all’articolo 5, evidenzia che la norma va intesa come programmatica, tenuto conto che le risorse dovranno essere individuate all’interno di quelle disponibili per il federalismo fiscale. Per quanto concerne l’articolo 6, in merito al chiarimento richiesto sulla determinazione dell’impatto, per l’anno 2009, su indebitamento e fabbisogno rispetto all’importo contabilizzato nel medesimo anno in termini di saldo netto da finanziaria, segnala che quest’ultimo, per il 2009, sconta parte del miglioramento apportato per il 2008 a fronte della riduzione dell’autorizzazione di spesa relativa al FAS. Il coefficiente di spendibilità, utilizzato al fine della copertura degli oneri, viene assunto sia per questa disposizione, sia per quella relativa alle cosiddette "quote-latte", pari al 33 per cento. Quanto al chiarimento circa l’autorizzazione di operazioni di attualizzazione dei contributi con onere a carico dello Stato, ricorda quanto disposto dal comma 512 della legge finanziaria per il 2007 (legge n. 296 del 2006), vale a dire che le amministrazioni interessate sono tenute a comunicare preventivamente al Ministero dell’economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e Dipartimento del Tesoro, all’ISTAT e alla Banca d’Italia la data di attivazione delle operazioni di cui al citato comma ed il relativo ammontare. Di conseguenza, qualora si esaurisse la dotazione in termini di cassa del fondo stesso, le amministrazioni non verrebbero autorizzate ad effettuare simili operazioni.
Dopo che i senatori MORANDO (PD) e MERCATALI (PD) hanno richiesto ulteriori chiarimenti sui termini dell’intesa richiamata dal Governo che sarebbe stata raggiunta con l’ANCI in data 2 ottobre 2008, il sottosegretario GIORGETTI rileva che più puntuali profili di quantificazione potranno delinearsi solo a seguito di una definizione puntuale di tale accordo. Si riserva, comunque, di fornire eventuali ulteriori elementi che dovessero essere richiesti dalla Commissione in tale senso.
Il PRESIDENTE propone dunque di rinviare il seguito dell’esame, che viene pertanto rinviato.
POSTICIPAZIONE DELLA SEDUTA ANTIMERIDIANA DELLA COMMISSIONE DI DOMANI
Il PRESIDENTE avvisa che la seduta della Commissione, già convocata per domani, mercoledì 22 ottobre, alle ore 9, è posticipata alle ore 9.30.
La Commissione prende atto.
La seduta termina alle ore 18.