Legislatura 16ª - Commissioni 1° e 2° riunite - Resoconto sommario n. 14 del 15/07/2008
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(903) Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Statoapprovato dalla Camera dei deputati
(Esame e rinvio)
Il senatore VIZZINI (PdL), relatore per la 1a Commissione, ricorda che la questione dei rapporti tra le condizioni di esercizio dei poteri pubblici più eminenti e il controllo di legalità è da tempo motivo di dibattito: la ricerca di una soluzione normativa equilibrata è preoccupazione diffusa tra gli attori politici e corrisponde a un’esigenza di certezza e stabilità. La sfera di immunità a garanzia dei titolari di cariche politiche rappresenta uno degli aspetti più significativi e al contempo più problematici del costituzionalismo liberaldemocratico. Essa, da una parte, concorre al mantenimento di quel complesso sistema di equilibri tra diversi poteri che caratterizza lo Stato costituzionale di democrazia pluralista: si tratta, infatti, di uno degli strumenti escogitati per garantire la complessiva autonomia degli organi costituzionali, che contribuisce a comporre la trama di quel complesso di checks and balances che connota in profondità l’esperienza politico-costituzionale europea e nordamericana. Dall’altra parte, essa costituisce anche una limitazione del principio di legalità e del collegato principio di eguaglianza – con il postulato dell’eguale sottoposizione di tutti i cittadini alla legge – che pure rappresenta un altro dei fondamenti costitutivi dello Stato costituzionale di democrazia pluralista, in cui esistono una molteplicità di gruppi, di interessi, di ideologie in conflitto tra loro.
Osserva che la sfida centrale del costituzionalismo del Novecento è stata, in questo contesto, quella di assicurare la coesistenza pacifica di più gruppi politici e sociali. Da questa esigenza sono nati sia un’architettura istituzionale complessa e articolata, in cui il pluralismo degli organi costituzionali è la proiezione e la tutela del pluralismo politico e sociale, sia quegli strumenti di garanzia – primo fra tutti la rigidità della Costituzione – finalizzati ad assicurare la permanenza del pluralismo e la reciproca autonomia degli organi costituzionali. All’interno di questo complesso quadro politico-costituzionale, cessa l’antica equazione legalità-legittimità e la legittimazione del sistema complessivo riposa sulla compresenza e sull’equilibrio di legittimazione democratica degli organi elettivi – non solo i Parlamenti ma anche i Governi nell’era della "democrazia immediata" – che devono essere posti nelle condizioni di attuare l’indirizzo politico sulla cui base hanno avuto il consenso elettorale.
Sottolinea che, come è stato giustamente osservato, oggi lo Stato di diritto vede due circuiti di decisione e di legittimazione, ciascuno dei quali è insostituibile: da un lato, quello della politica, che trova la sua radice in elezioni libere e competitive e che postula l’autonomia degli organi politici investiti dal consenso elettorale e titolari del potere di indirizzo politico; dall’altro il circuito del diritto, che vede la legge staccarsi dal suo autore (il Parlamento) ed essere applicata attraverso l’interpretazione di giudici indipendenti. Come comporre armonicamente le esigenze suddette, come assicurare che la tensione tra politica e magistratura non diventi eccessiva è un problema che deve essere affrontato. Più precisamente, in una democrazia pluralista ben funzionante, questo problema va risolto senza ignorare nessuno dei termini del problema e degli interessi costituzionali coinvolti e in rapporto alle concrete circostanze storico-politiche.
Nota che, d’altra parte, la democrazia pluralista e lo Stato costituzionale vivono del bilanciamento di diversi e confliggenti interessi. Se, in ossequio al principio della sovranità popolare, deve essere assicurata l’autonomia degli organi legittimati dal voto, nondimeno, proprio a garanzia del pluralismo, occorre porre dei limiti al potere della maggioranza. Nello stesso tempo, l’espansione del ruolo del giudiziario, la sua indipendenza e la sua forza, impongono la ricerca di limiti al potere della magistratura, al fine di evitare che il regolare svolgimento delle funzioni degli organi costituzionali politici possa essere bloccato da strumentali iniziative giudiziarie.
Osserva, quindi, che le immunità dei titolari di cariche politiche vanno inserite nel quadro ora tratteggiato: esse non sono privilegi attribuiti alla persona fisica titolare dell’organo, ma vanno ricondotti nell'ambito delle "garanzie costituzionali". Come osserva la dottrina, "l’abuso che talvolta si è fatto di tali istituti non può avere come conseguenza quella di un loro azzeramento, pena il venir meno del già citato sistema di checks and balances che rappresenta il fondamento stesso di un ordinamento costituzionale liberaldemocratico: ribadire la legittimità delle immunità costituzionali può essere invece il punto di partenza per una loro rilettura conforme con i dettati del costituzionalismo, che non ammette certo indiscriminate forme di impunità, ma discipline ragionate di sfere di sottrazione alla giurisdizione ordinaria al fine di garantire il doveroso esercizio di funzioni costituzionalmente previste".
Rileva che ragioni polemiche e legittimi dissensi politici rendono la materia particolarmente controversa. A maggior ragione s’impone dunque un tentativo accorto e misurato di risolvere la questione senza traumi istituzionali, verso un risultato che tragga origine da un confronto dialettico anche se non necessariamente condiviso.
Rammenta che la storia della democrazia repubblicana in Italia è stata segnata, in un momento assai critico, anche dalla cesura tra il sistema di guarentigie degli eletti in Parlamento vigente fino al 1993 e il nuovo sistema, meno protettivo, adottato quell’anno con la revisione dell’articolo 68. Da allora non si è ancora affermato un nuovo equilibrio e gli sconfinamenti di potere sono stati a volte anche molto sensibili, in entrambi i sensi. In Italia, poi, esiste un contrasto tra l’obbligatorietà dell’azione penale e l’enorme quantità di notizie di reato che rischia di rimettere alla discrezionalità di ciascun pubblico ministero la scelta se e contro chi intraprendere l’azione penale. Il che può accentuare il rischio o quanto meno il sospetto di iniziative avventate o che possono intralciare il regolare svolgimento delle funzioni costituzionali. A suo avviso, così come non si dovrebbe accettare alcun intervento costrittivo verso l’esercizio della giurisdizione, se non nel canone del limite costituzionalmente fondato e legittimamente posto, allo stesso modo è bene tutelare almeno le figure più rappresentative del potere politico istituzionale da incursioni, sempre possibili, della funzione giurisdizionale. Una regola che possa arginare tali possibili sconfinamenti è conosciuta, in forme diverse, in molti ordinamenti democratici: anche nel sistema italiano, come è noto, vi sono presídi costituzionali che regolano in modo specifico casi di responsabilità cosiddetta funzionale, come quelli degli articoli 90 e 96 della Costituzione, riferiti rispettivamente al Presidente della Repubblica e ai membri del Governo. In altri Paesi, come la Francia, vi è un’immunità estesa alla responsabilità penale di diritto comune per il Presidente della Repubblica, con una previsione di improcedibilità generale nel corso del mandato, laddove il Presidente, in quell’ordinamento costituzionale, presiede anche il Consiglio dei ministri. Così come, in altri Paesi, ad esempio la Repubblica federale di Germania, i parlamentari hanno la garanzia dell’autorizzazione a procedere verso ogni procedimento penale, e tale guarentigia si applica anche al Cancelliere in quanto parlamentare. In Spagna, ancora, per il Primo Ministro che sia anche parlamentare è prevista l’autorizzazione a procedere, senza la quale il processo è sospeso.
Ricorda che in Italia vi è stata un’evoluzione normativa, che ha toccato dapprima l’articolo 96 e quindi l’articolo 68, corrispondente a una sensibilità crescente verso la progressiva assimilazione, ma con alcune eccezioni rilevanti, alla giurisdizione comune. Tale processo è stato però accompagnato da spinte contraddittorie e da evidenti e ripetute pratiche abusive, a volte tali da poter compromettere seriamente l’esercizio legittimo e sereno di prerogative e doveri costituzionali. Perciò oggi si ripropone, in forma aggiornata e rimeditata, una soluzione normativa alla complessa questione, che tenga conto del precedente intervento legislativo colpito nel 2004 dal giudice delle leggi. La Corte costituzionale, peraltro, in quell’occasione, rilevò un’esigenza di tutelare il sereno svolgimento delle funzioni che fanno capo alle più alte cariche dello Stato. Nel necessario bilanciamento con altri princìpi fondamentali, la stessa Corte riconobbe al legislatore la possibilità di regolare tale istanza, con legge ordinaria, senza istituire nuove forme di immunità ma agendo nel procedimento penale mediante la misura della sospensione.
Sottolinea che ciò che alla Corte costituzionale era apparso irragionevole nella disciplina recata dalla legge n. 140 del 2003, è stato ora eliminato, attraverso una regolamentazione particolarmente attenta a realizzare un ragionevole bilanciamento dei diversi interessi in giuoco. Il disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati non interferisce con un livello normativo superiore, quello costituzionale. Tutelando valori e interessi assai rilevanti per il bene comune, come la continuità e la serenità nell’esercizio di quelle eminenti funzioni pubbliche, esso introduce, in equilibrio con altri interessi rilevanti, un regime differenziato e specifico, riconosciuto e assistito da garanzie di contrappeso per gli altri interessi coinvolti. In questo modo si aderisce pienamente all’imperativo funzionale dello Stato costituzionale di democrazia pluralista che non crea gerarchie assolute di valori, ma richiede la paziente ricerca di un punto di equilibrio tra princìpi diversi e in origine confliggenti.
Avendo commentato i profili di carattere generale che sorreggono l'impianto del disegno di legge, individuandone la ratio ispiratrice, rileva quindi che sono di competenza della 1a Commissione il comma 1 e il comma 5 dell'articolo unico. Soffermandosi su tali disposizioni, osserva che fuori dal campo dei reati funzionali il disegno di legge si applica al Presidente della Repubblica e al Presidente del Consiglio dei Ministri per i reati comuni, anche per fatti anteriori all’assunzione della carica. La sospensione opera nei confronti dei titolari di quelle due cariche nonché dei Presidenti delle Camere, essendo comune la fonte genetica d’investitura, la sovranità popolare, e comune la natura del potere, inerente in senso lato alla rappresentanza democratica e all’indirizzo politico. Come stabilisce il comma 5, essa trova un limite nella durata della legislatura o del periodo previsto per la carica ricoperta: si tiene conto, dunque, della duplice esigenza di garantire continuità e serenità all’esercizio della funzione, senza comprimere oltre misura l’esercizio effettivo della funzione giurisdizionale.
Il presidente BERSELLI (PdL), relatore per la 2a Commissione, nel condividere le valutazioni del presidente Vizzini circa il fatto che le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 5 dell'articolo 1 della normativa in esame superino i rilievi della Corte Costituzionale in ordine alla legge n. 140 del 2004, osserva che la ratio del disegno di legge n. 903 risiede nei principi di continuità e di regolarità nell'esercizio delle più alte funzioni pubbliche, nel pieno rispetto del principio di eguaglianza, che consente di prevedere un regime differenziato, anche riguardo all'esercizio della giurisdizione, purchè risultino concretamente tutelati anche gli altri concorrenti valori costituzionali secondo le indicazioni fornite dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 24 del 2004.
Si sofferma poi sul comma 3, il quale consente al giudice, qualora ne ricorrano i presupposti, di acquisire, nel processo sospeso, le prove non rinviabili con esplicito riferimento alle ipotesi di incidente probatorio e di atti urgenti. Si tratta di una « valvola di sicurezza » che, escludendo la paralisi assoluta delle attività processuali, salvaguarda il diritto alla prova e impedisce che la sospensione operi in modo generale e indifferenziato sul processo in corso.
Dopo aver illustrato il comma 4 il quale prevede che, in caso di sospensione del processo, è sospeso anche il corso della prescrizione dei reati in esso contestati, secondo il meccanismo generale previsto dall’articolo 159 del codice penale, dà conto del contenuto del comma 6. Quest'ultima disposizione prevede la possibilità, per la parte civile, di trasferire l’azione in sede civile, in deroga all’articolo 75, comma 3, del codice di procedura penale. Tale deroga non soltanto è compatibile con i princìpi generali – posto che la rinuncia agli atti del giudizio, derivante dal trasferimento dell’azione civile nel processo penale, non preclude la riproposizione della domanda – ma è una scelta costituzionalmente obbligata, secondo quanto indicato dalla Corte costituzionale, nella citata sentenza n. 24 del 2004, al fine di evitare che la posizione della parte subisca gli effetti della sospensione del processo penale. Per apprestare una piena tutela del diritto della parte civile viene, inoltre, previsto che, in caso di riproposizione della domanda in sede civile, la causa debba essere trattata con priorità, attraverso la riduzione del termine per comparire.
Con riferimento al comma 7 fa presente che esso contiene una disposizione transitoria, che estende la sospensione anche ai processi penali già in corso, in ogni fase, stato e grado, alla data di entrata in vigore della legge.
Infine illustra il comma 8 il quale stabilisce che la legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. Dalla legge non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato; si è omesso, pertanto, di predisporre la relazione tecnica.
Il senatore CASSON (PD) chiede di sapere se nelle sedute già convocate per questa settimana sarà esaminato il solo disegno di legge n. 903 o sarà anche possibile proseguire nella trattazione dei disegni di legge congiunti in materia di sicurezza. Con riferimento poi al disegno di legge n. 903 chiede inoltre di chiarire se la sospensione trovi applicazione solo in relazione al processo penale o anche al procedimento, ricomprendendo pertanto la fase delle indagini preliminari.
Dopo che il sottosegretario CALIENDO ha precisato che l'ambito applicativo delle disposizioni di cui al disegno di legge n. 903 è limitato alla sola fase processuale, come già chiarito nel corso del dibattito presso l'altro ramo del Parlamento, prende brevemente la parola la senatrice ADAMO (PD), invitando i Presidenti nella determinazione dei tempi di esame del provvedimento in titolo, a tenere conto anche delle attività svolte dai singoli senatori quali membri di altre Commissioni e Giunte.
Il presidente BERSELLI ribadisce che i tempi dell'esame in Commissione del disegno di legge in esame saranno stabiliti dagli Uffici di Presidenza riuniti convocati per oggi, alle ore 14, tenendo conto delle determinazioni che saranno assunte dalla Conferenza dei Gruppi parlamentari circa la calendarizzazione del provvedimento in Assemblea.
Il seguito dell’esame è quindi rinviato.
La seduta termina alle ore 10.