Legislatura 15ª - 11ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 53 del 19/04/2007

Introduce l'esame il relatore alla Commissione ROILO (Ulivo), il quale ricorda preliminarmente che il disegno di legge in esame pone una delega al Governo, da esercitarsi entro dodici mesi dall'entrata in vigore, per l'adozione di un testo unico in materia di salute e sicurezza sul lavoro, con finalità di riassetto e di riforma della disciplina in oggetto.

Come ricorda la relazione illustrativa del disegno di legge, la legislazione intervenuta in materia in epoca recente, anche al fine del recepimento della disciplina comunitaria - legislazione costituita, in via principale, dal decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, e successive modificazioni - si è sovrapposta a precedenti corpi normativi.

La compresenza di vecchi provvedimenti, tuttora vigenti, improntati a princìpi di logica giuridica differenti rispetto all'impianto comunitario, richiede, quindi, secondo un'opinione largamente diffusa, ripresa dalla stessa relazione illustrativa, un'opera di riordino ed unificazione della disciplina vigente. Il disegno di legge delega, peraltro, non si limita a tale obiettivo, ma reca anche una serie di princìpi e criteri direttivi intesi ad una revisione sostanziale di numerosi profili.

Riguardo alla cornice costituzionale, il relatore ricorda che la materia della tutela e sicurezza del lavoro è tra quelle sottoposte a competenza legislativa ripartita tra Stato e regioni: in tale regime, spetta allo Stato soltanto la determinazione dei princìpi fondamentali.

Il disegno di legge in esame, all'articolo 1, comma 1, fa riferimento all'esigenza di garantire l'uniformità della tutela dei lavoratori sul territorio nazionale ed al rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Come è noto, la determinazione dei suddetti livelli essenziali rientra nell'àmbito della competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Il relatore osserva quindi che tra gli istituti e le norme di carattere generale introdotti dal decreto legislativo n. 626 del 1994, si possono menzionare: la previsione del coordinamento, a livello regionale, dei soggetti operanti nella prevenzione e nella vigilanza; la disciplina del servizio di prevenzione e protezione, del responsabile e degli addetti del medesimo servizio, dei medici competenti, dei rappresentanti per la sicurezza dei lavoratori; il riconoscimento degli organismi paritetici, ai fini dello svolgimento di funzioni di orientamento e di promozione di iniziative formative nei confronti dei lavoratori nonché come sede di prima istanza di riferimento in merito a controversie sorte sull'applicazione dei diritti di rappresentanza, informazione e formazione; la disciplina sugli obblighi di cooperazione e coordinamento, in materia di sicurezza, a carico del datore, in caso di affidamento dei lavori, all'interno dell'azienda, mediante contratto di appalto o di opera.

I princìpi e criteri direttivi della proposta di delega - prosegue il relatore - sono posti dalle lettere da a) a s) del comma 2 dell'articolo 1, mentre i successivi commi 3 e 7 pongono "norme di chiusura".

La lettera a) del comma 2 reca il principio del riordino e del coordinamento delle disposizioni vigenti, nel rispetto delle normative comunitarie e delle convenzioni internazionali e del summenzionato riparto costituzionale di competenze normative.

La lettera b) prevede l'applicazione della disciplina sulla salute e sicurezza sul lavoro a tutti i settori di attività e tipologie di rischio, tenendo conto, da un lato, delle eventuali peculiarità o particolari pericolosità degli stessi e, dall'altro, della specificità di alcuni àmbiti lavorativi, come quelli della pubblica amministrazione.

La lettera c) reca il principio dell'applicazione della disciplina in materia di sicurezza sul lavoro a tutti i lavoratori e lavoratrici, autonomi e subordinati, nonché ai soggetti ad essi equiparati. Si prevede, in particolare, l’adozione di misure di particolare tutela per determinate categorie di lavoratori e lavoratrici e per specifiche tipologie di lavoro o settori, nonché di adeguate misure di tutela per i lavoratori autonomi, come sollecitato anche dalla Raccomandazione del Consiglio n. 2003/134/CE, del 18 febbraio 2003.

Riguardo all'àmbito soggettivo di applicazione, si ricorda che l'attuale disciplina generale concerne, oltre ai lavoratori dipendenti, i titolari di rapporto di lavoro a progetto, nell'ipotesi, naturalmente, in cui la prestazione si svolga nei luoghi di lavoro del committente. Attualmente, sono esclusi, invece, gli altri collaboratori in forma coordinata e continuativa; i lavoratori autonomi; i componenti dell'impresa familiare.

La lettera d) prevede la semplificazione degli adempimenti meramente formali in materia di sicurezza sul lavoro, con particolare riguardo alle piccole e medie imprese, fermo restando il pieno rispetto dei livelli di tutela.

La lettera e) contempla il riordino della disciplina in materia di macchine, impianti, attrezzature di lavoro, opere provvisionali e dispositivi di protezione individuale, al fine di operare il necessario coordinamento tra le norme di recepimento delle direttive comunitarie cosiddette di prodotto e quelle di attuazione delle direttive cosiddette di utilizzo dei prodotti medesimi. La lettera e) indica altresì la finalità di razionalizzare, in tal modo, il sistema pubblico di controllo.

La lettera f) prevede la revisione delle sanzioni penali ed amministrative relative alle violazioni delle norme vigenti in materia e di quelle poste dai decreti attuativi della delega in esame. In via generale, si fa riferimento, per tale revisione, al criterio della responsabilità e delle funzioni svolte da ciascun soggetto obbligato, nonché della natura sostanziale o formale della violazione.

Inoltre, i numeri da 1) a 5) della lettera f) pongono alcuni criteri specifici, relativi anche alla tipologia di pena o sanzione ed all'entità della medesima.

Si rileva che il numero 1) prevede il ricorso a strumenti che favoriscano gli adempimenti ed il superamento della situazione di pericolo, con la conferma dell'istituto della prescrizione di cui al Capo II del decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758.

La lettera g) pone il principio della revisione dei requisiti e delle funzioni dei soggetti del sistema di prevenzione aziendale, anche attraverso idonei percorsi formativi. Si prevede, in particolare, il rafforzamento del ruolo del rappresentante dei lavoratori per la sicurezza territoriale, figura introdotta dagli articoli 18 e 19 del decreto legislativo n. 626 del 1994: a tale proposito il relatore fa presente che dagli studi ed analisi in materia emerge, pur in assenza di dati statistici generali, che l'istituto del rappresentante non è ancora stato attuato in molte imprese. 

Sembra comunque opportuno chiarire, nella lettera g) in esame, se il riferimento al rappresentante "territoriale" intenda comprendere anche l'ipotesi summenzionata di rappresentanti unici per comparto produttivo, anziché per àmbito territoriale.

Riguardo agli altri soggetti del sistema di prevenzione aziendale, di cui alla presente lettera g), il relatore ricorda che il decreto legislativo  n. 626 disciplina il servizio obbligatorio di prevenzione e protezione, la figura del responsabile e degli addetti del medesimo servizio, il regime eventuale di sorveglianza sanitaria e la figura del medico competente.

La lettera h) prevede la revisione ed il potenziamento delle funzioni degli organismi paritetici, anche quali strumenti di aiuto alle imprese nell'individuazione di soluzioni tecniche ed organizzative dirette a garantire e migliorare la tutela della salute e sicurezza sul lavoro.

La lettera i) pone i princìpi del coordinamento sul territorio nazionale delle attività in materia di sicurezza sul lavoro e della ridefinizione dei compiti e della composizione della commissione consultiva permanente e dei comitati regionali di coordinamento.

Il coordinamento deve essere inteso alla definizione di indirizzi generali uniformi ed alla promozione dello scambio di informazioni anche sulle disposizioni, italiane o comunitarie, in corso di approvazione.

Sempre in base alla formulazione della lettera i) in esame, la modifica della composizione degli organi collegiali summenzionati sembrerebbe dover assicurare la presenza di rappresentanti delle parti sociali, presenza che attualmente è obbligatoria solo per la commissione consultiva permanente. In ogni caso, la revisione della disciplina di tali organi è operata nel rispetto delle competenze normative delle regioni e delle province autonome.

La lettera l) pone il principio della valorizzazione degli accordi aziendali nonché, su base volontaria, dei codici di condotta ed etici e delle buone prassi, al fine di orientare i comportamenti dei datori di lavoro - anche secondo i princìpi della responsabilità sociale - dei lavoratori e di tutti i soggetti interessati, verso il miglioramento dei livelli di tutela.

La lettera m) prevede la definizione di un assetto istituzionale fondato sull'organizzazione e circolazione delle informazioni, delle linee guida e delle buone pratiche utili a favorire la promozione e la tutela della salute e sicurezza sul lavoro. Sono indicate altresì le finalità di valorizzare le competenze esistenti e di sopprimere le sovrapposizioni o duplicazioni di interventi. L'assetto summenzionato è conseguito anche attraverso il sistema informativo nazionale per la prevenzione nei luoghi di lavoro.

La lettera n) prevede la partecipazione delle parti sociali al sistema informativo, costituito da Ministeri, regioni e province autonome, INAIL ed ISPESL, ed il concorso allo sviluppo del medesimo da parte dei summenzionati organismi paritetici e delle associazioni e degli istituti di settore a carattere scientifico.

La lettera o) concerne la promozione della cultura e delle azioni di prevenzione. Al numero 1 della stessa lettera si prevede l'adozione di meccanismi di definizione, mediante il concorso delle pubbliche amministrazioni e delle parti sociali, di progetti formativi - sostenuti a carico della finanza pubblica - relativi ai soggetti sopra ricordati del sistema di prevenzione aziendale. Nella definizione di tali progetti occorre fare particolare riferimento alle piccole e medie imprese. Essi possono essere attuati anche attraverso il sistema degli organismi paritetici e in generale della bilateralità. Il finanziamento da parte dell'INAIL degli investimenti in materia di salute e sicurezza su lavoro delle piccole e medie imprese, è previsto al numero 2 della stessa lettera o), mentre al numero 3, la promozione della cultura della salute e sicurezza sul lavoro è contemplata all'interno dell'attività scolastica ed universitaria e nei percorsi di formazione, nel rispetto delle disposizioni vigenti e dei princìpi di autonomia didattica e finanziaria.

La lettera p) prevede la razionalizzazione ed il coordinamento delle strutture centrali e territoriali di vigilanza - nel rispetto delle particolari competenze già attribuite, per specifici settori o àmbiti, a determinati organi - al fine di rendere più efficaci gli interventi di programmazione, promozione della salute e vigilanza.  L'esercizio della delega, sotto i profili in esame, deve essere inteso altresì ad evitare sovrapposizioni, duplicazioni e carenze negli interventi ed a valorizzare le specifiche competenze, anche riordinando il sistema delle amministrazioni e degli enti statali aventi compiti di prevenzione, formazione e controllo in materia e prevedendo criteri uniformi ed idonei strumenti di coordinamento.

Il principio di cui alla lettera q) esclude qualsiasi onere finanziario per il lavoratore e la lavoratrice subordinati, e per i soggetti ad essi equiparati, in relazione all'adozione delle misure concernenti la sicurezza e salute sul lavoro.

La lettera r), numero 1), prevede il miglioramento dell'efficacia della responsabilità solidale tra committente ed appaltatore ed il coordinamento degli interventi di prevenzione dei rischi, con particolare riferimento ai subappalti. Si fa riferimento anche all'adozione di meccanismi che consentano di valutare l'idoneità tecnico-professionale delle imprese pubbliche e private, nonché all'introduzione della condizione del rispetto delle norme relative alla salute e sicurezza sul lavoro ai fini sia della partecipazione alle gare di appalto e subappalto pubblici sia dell'accesso ad agevolazioni, finanziamenti e contributi a carico della finanza pubblica.

Il relatore ricorda quindi che la responsabilità solidale del committente e delle imprese appaltatrici - tema di grande attualità - è prevista dall'articolo 7 del decreto legislativo n. 626 del 1994, e successive modificazioni, che disciplina gli specifici profili di sicurezza del lavoro nelle ipotesi di affidamento di lavori ad imprese appaltatrici o a lavoratori autonomi. Tale disciplina è stata da ultimo integrata dall'articolo 1, comma 910, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

La lettera r), numero 2), prevede la modifica del sistema di assegnazione degli appalti pubblici al massimo ribasso, al fine di garantire che l'assegnazione stessa non determini la diminuzione del livello di tutela della salute e sicurezza dei lavoratori.

La lettera s) prevede la revisione delle modalità di attuazione dell'eventuale regime di sorveglianza sanitaria, adeguandolo alle caratteristiche organizzative del lavoro, ai particolari tipi di lavorazioni ed esposizioni, nonché ai criteri ed alle linee guida scientifici più avanzati, anche con riferimento al prevedibile momento di insorgenza della malattia.

Si ricorda che, in base all'articolo 16 del decreto legislativo n. 626 del 1994, il regime di sorveglianza sanitaria si applica nei casi in cui sia previsto dalle singole norme, in relazione all'attività lavorativa svolta, e comprende lo svolgimento di accertamenti medici preventivi e periodici.

Avviandosi a concludere la sua esposizione, il relatore  si sofferma sui  commi 3 e 7, che, coma già aveva accennato,  pongono, in merito all'esercizio della delega in esame, alcune norme di chiusura: in particolare, il comma 3 esclude che i decreti legislativi possano disporre un abbassamento dei livelli di sicurezza e di tutela o una riduzione dei diritti e delle prerogative dei lavoratori e delle loro rappresentanze, mentre il comma 7 specifica che dall'attuazione della delega - fatti salvi i princìpi e criteri direttivi di cui al comma 2, lettera o), numeri 1) e 2) - non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. A tal fine, per gli adempimenti previsti dai decreti legislativi in esame, le amministrazioni competenti provvedono attraverso una diversa allocazione delle ordinarie risorse umane, strumentali ed economiche, allo stato in dotazione alle medesime amministrazioni.

I commi 4 e 5 recano le norme procedurali per l'esercizio della delega, mentre il comma 6 prevede l'eventuale adozione di decreti legislativi integrativi e correttivi, da emanarsi entro dodici mesi dall'entrata in vigore di quelli di base, nel rispetto dei medesimi princìpi e criteri direttivi.

Il relatore richiama infine la rilevanza del provvedimento all'esame, la cui urgenza è resa evidente dal drammatico susseguirsi in questi giorni di gravissimi incidenti sul lavoro, molti dei quali mortali, che ha prodotto un forte e diffuso allarme sociale, di cui si è fatto interprete il Capo dello Stato. Esprime pertanto l'augurio che l'iter del provvedimento all'esame possa concludersi con la necessaria celerità e che si giunga alla predisposizione di un testo quanto più possibile condiviso. In tal senso, egli si associa all'auspicio già espresso dal senatore Sacconi.

 

            Si apre la discussione generale.