Legislatura 14ª - 2ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 370 del 22/07/2004
Azioni disponibili
GIUSTIZIA (2a)
GIOVEDÌ 22 LUGLIO 2004
370a Seduta
Presidenza del Presidente
indi del Vice Presidente
Interviene il sottosegretario di Stato per la giustizia Valentino.
La seduta inizia alle ore 14,40.
SULL'INSERIMENTO ALL'ORDINE DEL GIORNO DEL DISEGNO DI LEGGE N. 763
Il PRESIDENTE comunica che l'ordine del giorno dei lavori della Commissione per la prossima settimana sarà integrato con l'esame del disegno di legge n. 763, di cui la senatrice Alberti Casellati è prima firmataria, recante procedure specifiche in materia di separazione personale dei coniugi affinché lo stesso possa essere congiunto con l'esame dei disegni di legge n. 2430 e congiunti.
Conviene la Commissione.
IN SEDE REFERENTE
(2430) Modifica al codice di procedura civile, approvato dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall'unificazione dei disegni di legge d'iniziativa dei deputati Bonito ed altri; Martinat; Rivolta; Pisapia; Nicotra e del disegno di legge d'iniziativa governativa
(487) CALVI ed altri. - Modifiche al codice di procedura civile
(836) COSTA. - Modifica degli articoli 591- bis e 591- ter del codice di procedura civile
(1438) CAVALLARO. - Modifica al codice di procedura civile in tema di giudizio arbitrale facoltativo
(2047) MUGNAI. - Modifiche al codice civile ed al codice di procedura civile, in tema di tutela giuridica delle vittime della strada
(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)
Riprende l'esame congiunto dei disegni di legge in titolo, sospeso nella seduta del 14 luglio scorso.
Il presidente Antonino CARUSO riferisce la proposta del relatore Semeraro di prorogare il termine per la presentazione di eventuali emendamenti a martedì 14 settembre, alle ore 20.
Non facendosi osservazioni in senso contrario, così resta stabilito.
Il seguito dell'esame è quindi rinviato.
(1296-B) Delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, per il decentramento del Ministero della giustizia, per la modifica della disciplina concernente il Consiglio di presidenza della Corte dei conti e il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, nonche' per l' emanazione di un testo unico, approvato dal Senato e modificato dalla Camera dei deputati, previo stralcio dell'articolo 12
(1262) COSSIGA. - Delega al Governo per il decentramento dei servizi della giustizia, per la riorganizzazione degli uffici giudiziari e per l' istituzione dell' assistente legale - giuridico
(2457) MAGNALBO' ed altri. - Istituzione del ruolo del funzionario giudiziario
(2629) COSSIGA. - Esame per la valutazione della capacità mentale sotto il profilo psichiatrico e della idoneità psicologica a esercitare le funzioni di magistrato dell' ordine giudiziario
(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)
Riprende l'esame del disegno di legge in titolo, sospeso nella seduta pomeridiana del 20 luglio scorso.
Il senatore ZANCAN (Verdi-U), dopo aver premesso che incentrerà il suo intervento su alcuni passaggi dell'articolato tra quelli che, a suo avviso, presentano maggiori profili di criticità, si sofferma, in primo luogo, sul meccanismo dei concorsi per la progressione in carriera delineato dall'articolo 2, sottolineando come il sistema sia da ritenersi assolutamente errato in quanto subordina la progressione in carriera ad una serie di valutazioni esclusivamente sulla preparazione teorica del magistrato. Si tratta di una scelta già sperimentata in passato,che determinerà come allora conseguenze negative sull'attività ordinaria del magistrato, in quanto lo stesso sarà impegnato nella preparazione dei concorsi, che andrà a discapito della sua attività professionale. La norma trascura altresì il fatto che la preparazione teorica del magistrato è stata già oggetto di valutazione nell'ambito del concorso per l'accesso in magistratura, che in media avviene intorno ai ventotto anni, a seguito di un intenso e lungo periodo di studi.
Ritiene poi non condivisibile la scelta di aver voluto introdurre trattamenti retributivi differenziati in relazione allo svolgimento di funzioni diverse nonostante i magistrati interessati abbiano pari anzianità e merito. Altro aspetto censurabile attiene al fatto di aver considerato i provvedimenti giudiziari come titoli valutabili per la progressione in carriera, aspetto questo che contraddice l'essenza stessa della natura e della funzione del provvedimento giurisdizionale. Si tratta di una scelta che costituisce un grave errore in quanto farà sì che i magistrati saranno molto attenti a precostituirsi titoli e, perseguendo la pur legittima ambizione di progredire in carriera, considerato che l'esercizio di alcune funzioni come quelle dei tribunali di sorveglianza o dei giudici tutelari non danno luogo a titoli valutabili, si determinerà la inevitabile e prevedibile conseguenza che molto numerosi saranno gli spostamenti verso l'esercizio delle funzioni più ambite a tal fine, in maniera peraltro non funzionale ad una efficiente amministrazione della giustizia.
Riferendosi poi alla previsione contenuta nell'articolo 2, lettera l) numero 11) ritiene inaccettabile il fatto che vengano considerati nella valutazione dei magistrati anche gli esiti dei procedimenti adottati. Non si vede come una decisione, ancorché poi riformata, possa essere assunta a parametro per la valutazione professionale del magistrato senza che questo determini pericoli di conformismo oltre che una figura di magistrato insicuro ed ossequioso nei confronti della giurisprudenza prevalente. Dichiara poi di non comprendere il carattere limitato alle sole corti di appello di Roma, Milano, Napoli e Palermo della previsione contenuta nella lettera t) del comma 1 dell'articolo 2 in ordine alla introduzione in via sperimentale di figure manageriali alle quali verrebbero attribuiti compiti di gestione e controllo delle risorse umane, finanziarie e strumentali relative ai servizi tecnico-amministrativi degli uffici giudiziari dei distretti delle predette corti d'appello.
Esprime quindi decisa contrarietà per la novità costituita dalla previsione di test diretti ad accertare l'idoneità psico-attitudinale del futuro magistrato e ciò in quanto appare errato non soltanto il momento indicato per la loro effettuazione, dopo cioè che vi è stato il superamento delle prove scritte, ma anche il concetto stesso che la disposizione esprime e cioè che possano esistere dei test in grado di dare un giudizio scientifico sulla idoneità all'esercizio della funzione di magistrato, distinguendo tra giudice e pubblico ministero.
Dopo che il senatore GUBETTI (FI) è brevemente intervenuto per sottolineare come la diversa attitudine all'esercizio delle due funzioni ben potrebbe costituire oggetto di valutazione dei test in oggetto, riprende il senatore ZANCAN (Verdi-U) per ribadire la sua totale non condivisione dell'innovazione introdotta nella procedura concorsuale di accesso anche perché esprime, così come molte altre norme del disegno di legge, una forte sfiducia nei confronti della magistratura con opzioni normative che senza dubbio finiranno per abbassarne la qualità professionale.
Si sofferma quindi sulle disposizioni dell'articolo 3 riferite alla scuola superiore della magistratura ed in particolare sulla previsione di cui alla lettera p), che affida alla scuola la formulazione di una valutazione che contenga elementi di verifica attitudinale da inserire nel fascicolo personale del magistrato al fine di costituire elemento per le valutazioni operate dal Consiglio superiore della magistratura. In detta attività non risulta in alcun modo chiaro a quali criteri e direttive la scuola si ispirerà, manifestando conseguentemente una preoccupazione molto seria.
Inoltre, riferendosi ad altri aspetti della disciplina della scuola superiore, quali in particolare quelli espressi alla lettera n) del medesimo articolo 3, sottolinea come si dia vita ad un'autonomia che di fatto finisce per esautorare il Consiglio superiore della magistratura.
Si sofferma quindi sull'articolo 4 esprimendo un giudizio non positivo sulla riforma dei Consigli giudiziari, che gli appare timida ed incerta. Non si comprende la ragione della innovazione costituita dal fatto che il Consiglio giudiziario dovrà acquisire le motivate e dettagliate valutazioni dell'ordine degli avvocati avente sede nel luogo dove il magistrato esercita le sue funzioni, quando poi gli stessi avvocati del Consiglio non potranno partecipare alle discussioni ed occuparsi delle determinazioni concernenti i magistrati. La partecipazione degli avvocati, così come realizzata, appare del tutto insoddisfacente e si è persa l'occasione di un contributo degli stessi più incisivo.
Si sofferma quindi sulle disposizioni dell'articolo 5 in materia di riorganizzazione dell'ufficio del pubblico ministero per sottolineare come dal sistema emerga la figura del procuratore della Repubblica come vero e proprio monarca assoluto. Appare censurabile ad esempio che il procuratore possa determinare i criteri ai quali si uniformerà nell'assegnazione della trattazione dei procedimenti ai magistrati del proprio ufficio. Si tratta di disposizioni che, valutate unitamente alle altre, permettono di esprimere un giudizio fortemente negativo in quanto favoriscono comportamenti contrari ad ogni logica di efficienza e razionalità. Si sofferma quindi sulla disciplina del procedimento disciplinare per sottolineare come risulti fallito, a suo avviso, il tentativo di tipizzare gli illeciti disciplinari nel rispetto dell'articolo 25 della Costituzione. Si è dato invece vita a previsioni generiche e nebulose come ad esempio quella in cui si parla insufficientemente di violazione del dovere di imparzialità.
Dopo aver espresso perplessità per la novità costituita dal riferimento ai cosiddetti provvedimenti abnormi, che invece in passato sono stati considerati in modo più corretto esclusivamente nell'ambito del sistema delle impugnazioni, richiama l'attenzione sull'espressione "appannamento dell'immagine del magistrato" contenuta nel numero 8 della lettera d) del comma 1 dell'articolo 7, in quanto dal contenuto del tutto evanescente.
Ritiene quindi errate le norme del procedimento disciplinare contenute nell'articolo 8 del disegno di legge in titolo in quanto, se da un lato non appare riuscito il tentativo di passare da un sistema dell'illecito disciplinare espresso da fattispecie generali ad un altro imperniato invece ad una rigorosa tassatività delle fattispecie, non si comprende la previsione del carattere obbligatorio dell'azione disciplinare, in quanto questo determinerà, in aggiunta al primo aspetto, confusione e un incremento del contenzioso.
Dopo aver rimproverato ancora una volta alla maggioranza di aver approvato un testo che esprime in ogni sua norma sfiducia nei magistrati e ciò in senso contrario al dovuto rispetto istituzionale nei confronti della categoria, si sofferma sulle disposizioni relative ai poteri del Ministro in materia di procedimento disciplinare per richiamare l'attenzione sulla a dir poco inspiegabile previsione di due soggetti chiamati a svolgere le funzioni dell'accusa nel relativo procedimento. Non comprende come si possa approvare un sistema così delineato, che non ha precedenti e che non regola al tempo stesso, i rapporti tra i due organi; richiama quindi l'attenzione sulla portata delle disposizioni di cui ai numeri 9 e 10 della lettera e) dell'articolo 8, in particolare nella parte in cui si attribuisce al delegato del Ministro della giustizia il potere di presentare memorie, esaminare testi, consulenti e periti ed interrogare l'incolpato. Si tratta di disposizioni infatti che, a suo avviso, rasentano il grottesco oltre che manifestare una profonda quanto inaccettabile sfiducia nei confronti del procuratore generale.
Si sofferma quindi sulla disciplina transitoria espressa dall'articolo 10 ed in particolare al comma 1, lettera m), n. 4 del disegno di legge in titolo per richiamare l'attenzione sui vantaggi inauditi che derivano dall'aver svolto per un dato periodo incarichi di capo o vice-capo di uno degli uffici in diretta collaborazione del Ministro della giustizia ovvero altre funzioni ministeriali.
Dopo un breve intervento del senatore AYALA (DS-U) , il quale sottolinea come tali disposizioni siano state scritte da "servi che si cucinano essi stessi i piatti di lenticchie", riprende il senatore ZANCAN (Verdi-U) richiamando l'attenzione sulla novella operata dall'articolo 16 con riferimento all'articolo 86 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 nella parte in cui si prevede che il Ministro della giustizia rende comunicazione alle Camere sull'amministrazione della giustizia nel precedente anno e sulle linee di politica giudiziaria per l'anno in corso. In proposito dichiara incomprensibile come il Ministro possa, alla luce delle sue competenze costituzionali, indicare le linee di politica giudiziaria. Inoltre, soffermandosi anche sulla restante parte della disposizione, ritiene che da essa non possa emergere altro che una magistratura silente e passiva, facendo emergere così il reale scopo della legge.
Riferendosi poi brevemente all'avvenuta soppressione dell'articolo 9, che prevedeva in via sperimentale l'istituzione dell'ufficio del giudice, sottolinea come si è persa in tal modo l'occasione di introdurre una innovazione che esprimeva una scelta di sicura efficienza.
Conclude infine il suo intervento sottolineando come la riforma in esame ricolloca la magistratura in un modello culturale ideologicamente sottomesso al potere politico. Delinea un magistrato "piccolo piccolo", preoccupato dei concorsi e dei provvedimenti disciplinari, nonché una magistratura meno indipendente e conseguentemente un cittadino meno libero e tutelato.
Ha quindi la parola il senatore AYALA(DS-U), il quale evidenzia che per poter esprimere un giudizio puntuale sul disegno di legge all'esame non si può prescindere da una sottolineatura critica dell'evoluzione che questo ha subito nel corso dell'esame parlamentare, prima al Senato e poi alla Camera dei deputati. Ebbene, se il Governo nelle sue intenzioni iniziali avesse voluto conferire al testo presentato al Senato, per la prima lettura, un carattere di riforma "epocale" nel senso di provvedere alla riscrittura - dopo 60 anni dal Regio decreto n. 12 del 1941 - dello statuto dell'ordine giudiziario, avrebbe dovuto mantenere ferme alcune idee chiare e su queste aprirsi al confronto con la minoranza parlamentare. Questo non è avvenuto nel modo più totale, mentre del disegno di legge a firma dell'attuale Ministro Castelli nulla rimane dopo che esso è risultato stravolto dalla presentazione, già al Senato in prima lettura, del cosiddetto maxiemendamento elaborato dai cosiddetti quattro saggi, dagli interventi "vendicativi" del Presidente Berlusconi all'indomani della sentenza della Cassazione che impedì il trasferimento a Brescia del procedimento a suo carico, poi dalle modifiche apportate durante l'esame in Senato e, infine, dal voto di fiducia posto alla Camera sul secondo maxiemendamento, che ha finito per vanificare il lavoro e l'approfondimento prodotto dalla stessa Commissione giustizia di quel ramo del Parlamento.
Conclusivamente ci si trova a dover esaminare, in questa terza lettura, una quarta proposta di riforma dell'ordinamento giudiziario che, considerata la particolare rilevanza del tema, avrebbe richiesto una ben diverso atteggiamento e maggiore dialogo da parte della maggioranza. Ma così non è, tanto che la prospettiva più realistica è quella che questo sarà il testo definitivo prodotto da chi rifiuta di vedere le aberranti incongruenze e i profili di incostituzionalità in esso marcatamente presenti, per poterli correggere.
Innanzitutto, a suo giudizio, risulta inaccettabile quanto previsto nel numero 4) della lettera m) del comma 8 dell'articolo 2 delle disposizioni transitorie laddove si prevede che aver svolto per non meno di tre anni incarichi di diretta collaborazione del Ministro della giustizia costituisce titolo preferenziale per il conferimento di funzioni di legittimità e per il collocamento nei ruoli apicali della Corte di Cassazione. A tale riguardo, il senatore Ayala non ha dubbi che si tratti di una misura suggerita da magistrati, supini al potere politico, che non esitano a trarre vantaggi personali dalla loro stessa sudditanza.
Quanto poi alle nome che prescrivono, ai fini dell'accesso in magistratura, la sottoposizione del candidato a test psico-attitudinali per l'ammissione alle prove orali, si tratta di una soluzione che risulta incomprensibile, oltrechè folle. Se, infatti, è del tutto corretto procedere alla verifica del possesso dei requisiti fisici e psicologici dei futuri magistrati, al termine delle procedure concorsuali, a garanzia della funzionalità dell'amministrazione della giustizia, è inammissibile subordinare al superamento dei test il passaggio alle prove orali, dopo che il candidato ha già superato quelle scritte.
Lambisce poi profili di costituzionalità la questione relativa al potere valutativo conferito a coloro che concretamente saranno preposti alla effettuazione dei suddetti test e alla connessa incertezza scientifica circa l'accertamento del possesso delle qualità psico-attidudinali. A tale riguardo, è bene ricordare che la Costituzione assegna al Consiglio superiore e non ad altri tutte le competenze relative all'assunzione dei magistrati.
Di gravità straordinaria risultano altresì le disposizioni in materia disciplinare relative al potere del Ministro della giustizia di proporre opposizione in caso di non luogo a procedere e di partecipare all'udienza davanti alla sezione disciplinare delegando un magistrato dell'Ispettorato. La Costituzione con l'articolo 111 fissa i principi del giusto processo nel quale deve risultare paritario il ruolo della difesa con quello dell'accusa. Nel caso in esame si verrebbe a concretizzare una palese ed assurda sproporzione tra una doppia accusa svolta dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione e dal Ministro della giustizia opposta ad un'unica difesa. E' stupefacente che si sia potuto pensare di inserire nell'articolato in esame una simile previsione.
In merito al nuovo articolo 86 dell'ordinamento giudiziario - che viene introdotto dall'articolo 2, comma 33, del disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati, anche in questo caso ci si trova di fronte ad una previsione che appare palesemente incompatibile con il vigente quadro costituzionale. L'articolo 110 della Costituzione - come è noto - prevede in modo inequivocabile che nella responsabilità del Ministro della giustizia rientrano soltanto l'organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia e quindi, alla luce di ciò, non si riesce a comprendere a quale titolo il Ministro della giustizia possa svolgere una relazione sulla politica giudiziaria. Non meno anomala è la previsione contenuta nella lettera m) del comma 1 dell'articolo 2 laddove si attribuisce al Ministro della giustizia la legittimazione a ricorrere, in sede di giustizia amministrativa, contro le delibere concernenti il conferimento o la proroga di incarichi direttivi, una soluzione quest'ultima, che appare del tutto impropria venendo in rilievo questioni che attengono ai rapporti fra due organi costituzionali o comunque di rilevanza costituzionale, quali sono il Ministro della giustizia, da un lato e, dall'altro, il Consiglio superiore della magistratura.
Incredibile è poi la previsione secondo la quale fra i titoli valutabili ai fini del passaggio alle funzioni superiori vengono inclusi gli esiti dei provvedimenti adottati; si assiste in questo modo ad un'innovazione clamorosa da parte del legislatore che dichiara esplicitamente infallibile il giudice di grado superiore.
Per quanto riguarda il tema degli illeciti disciplinari, l'intento dichiarato di procedere ad una tipizzazione degli stessi appare contraddetto in modo palese e inequivocabile laddove viene configurata come ipotesi di illecito una fattispecie come "il coinvolgimento nelle attività di centri politici o affaristici che possano condizionare l'esercizio delle funzioni o comunque appannare l'immagine del magistrato", e cioè una fattispecie dai contorni talmente evanescenti da far sì che il significato e la portata della stessa risultino sostanzialmente inintelligibili.
Il senatore Ayala conclude quindi il suo intervento sottolineando che l'unica certezza che è possibile trarre dal progetto di riforma dell'ordinamento giudiziario che il Governo e la maggioranza hanno progressivamente definito è che, una volta attuato, ci sarà da chiedersi se vi saranno ancora magistrati che avranno tempo per scrivere sentenze, visto che la maggior parte di questi sarà impegnata, ora nella veste di candidato ora nella veste di esaminatore, nella mastodontica macchina concorsuale che con la riforma in questione diverrà il perno della progressione in carriera.
Il seguito dell'esame congiunto è infine rinviato.
La seduta termina alle ore 16.