Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 1-00690
Azioni disponibili
Atto n. 1-00690
Pubblicato il 15 novembre 2016, nella seduta n. 722
PARENTE , ANGIONI , D'ADDA , FAVERO , MANASSERO , PEZZOPANE , SPILABOTTE , ASTORRE , PAGLIARI , BENCINI
Il Senato,
premesso che:
la Corte costituzionale, con la sentenza n. 70 del 2015, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 24, comma 25, del decreto-legge n. 201 del 2011, recante "Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici", convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, nella parte in cui prevede che "In considerazione della contingente situazione finanziaria, la rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'articolo 34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, è riconosciuta, per gli anni 2012 e 2013, esclusivamente ai trattamenti pensionistici di importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS, nella misura del 100 per cento";
la sentenza ha stabilito che "L'interesse dei pensionati, in particolar modo di quelli titolari di trattamenti previdenziali modesti, è teso alla conservazione del potere di acquisto delle somme percepite, da cui deriva in modo consequenziale il diritto a una prestazione previdenziale adeguata. Tale diritto, costituzionalmente fondato, risulta irragionevolmente sacrificato nel nome di esigenze finanziarie non illustrate in dettaglio. Risultano, dunque, intaccati i diritti fondamentali connessi al rapporto previdenziale, fondati su inequivocabili parametri costituzionali: la proporzionalità del trattamento di quiescenza, inteso quale retribuzione differita (art. 36, primo comma, Cost.) e l'adeguatezza (art. 38, secondo comma, Cost.). Quest'ultimo è da intendersi quale espressione certa, anche se non esplicita, del principio di solidarietà di cui all'art. 2 Cost. e al contempo attuazione del principio di eguaglianza sostanziale di cui all'art. 3, secondo comma, Cost.";
la Corte, nel richiamare il legislatore al rispetto dei parametri costituzionali di proporzionalità e adeguatezza in materia di diritti connessi al rapporto previdenziale, fa presente che non è stato ascoltato il monito della sentenza n. 316 del 2010 su 2 questioni principali: in primis, il fatto che la sospensione a tempo indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente reiterazione di misure intese a paralizzarlo, "esporrebbero il sistema ad evidenti tensioni con gli invalicabili principi di ragionevolezza e proporzionalità", poiché risulterebbe incrinata la principale finalità di tutela, insita nel meccanismo della perequazione, quella che prevede una difesa modulare del potere d'acquisto delle pensioni e, in secondo luogo, la genericità della disposizione censurata nell'indicare quali fossero precisamente le esigenze finanziarie, per le quali il legislatore indicasse un necessario bilanciamento con i diritti dei pensionati alla perequazione;
tuttavia, la Corte ha più volte ammesso la legittimità di interventi legislativi che incidono sull'adeguamento degli importi dei trattamenti pensionistici, a condizione che vengano rispettati limiti di ragionevolezza e proporzionalità: in questa ottica, infatti, la sentenza n. 70 del 2015 ha inteso rimarcare le differenze esistenti tra quanto previsto dall'articolo 24, comma 25, del decreto-legge n. 201 del 2011 e altre analoghe disposizioni in materia, in particolare richiamando l'articolo 1, comma 19, della legge n. 247 del 2007, ai sensi del quale, per l'anno 2008, la rivalutazione automatica non è stata concessa ai trattamenti pensionistici superiori a otto volte il trattamento minimo INPS;
a questo proposito, si ricorda che già in precedenza erano stati introdotti meccanismi di blocco della perequazione automatica, ritenuti ammissibili dalla Corte costituzionale: in particolare, l'articolo 59 della legge n. 449 del 1997 stabilì che non spettasse la perequazione automatica al costo della vita prevista per l'anno 1998 per i trattamenti pensionistici superiori a cinque volte il trattamento minimo INPS e la Corte costituzionale con l'ordinanza n. 256 del 2001 aveva dichiarato la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata con riferimento a tale disposizione, precisando che "la garanzia costituzionale della adeguatezza e della proporzionalità del trattamento pensionistico, cui lo strumento della perequazione automatica è certamente finalizzato, incontra il limite delle risorse disponibili. A tale limite il Governo e il Parlamento devono uniformare la legislazione di spesa, con particolare rigore a presidio degli equilibri del sistema previdenziale";
ed ancora, nella citata sentenza n. 316 del 2010, riguardo il caso di mancata perequazione automatica per l'anno 2008, si legge: "la chiara finalità solidaristica dell'intervento, in contrappeso all'espansione della spesa pensionistica dovuta alla graduazione dell'entrata in vigore di nuovi più rigorosi criteri di accesso al pensionamento di anzianità, offre una giustificazione ragionevole alla soppressione annuale della rivalutazione automatica prevista a scapito dei titolari dei trattamenti medio-alti. Il loro sacrificio, infatti, serve ad attuare la scelta non arbitraria del legislatore di soddisfare - cancellando la brusca elevazione dell'età minima pensionabile - le aspettative maturate dai lavoratori, i quali, in base alla più favorevole disciplina previgente, erano prossimi al raggiungimento del prescritto requisito anagrafico";
premesso inoltre che:
si ritiene opportuno soffermarsi sulla giurisprudenza costituzionale in merito al bilanciamento tra diritti di prestazione sociale ed equilibrio economico-finanziario: la sentenza n. 10 del 2015, di soli 3 mesi precedente la sentenza n. 70 del 2015, relativa alla limitazione della retroattività della pronuncia sulla illegittimità della "Robin tax", ha dichiarato la cessazione degli effetti delle norme dichiarate illegittime dal solo giorno della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della sentenza n. 10 del 2015, allo scopo di contemperare tutti i principi e i diritti in gioco, in modo da impedire "alterazioni della disponibilità economica a svantaggio di alcuni contribuenti ed a vantaggio di altri (…) garantendo il rispetto dei principi di uguaglianza e di solidarietà, che, per il loro carattere fondante, occupano una posizione privilegiata nel bilanciamento con gli altri valori costituzionali";
secondo la sentenza n. 10 del 2015 "l'applicazione retroattiva della presente declaratoria di illegittimità costituzionale determinerebbe anzitutto una grave violazione dell'equilibrio di bilancio ai sensi dell'art. 81 Cost. Come questa Corte ha affermato già con la sentenza n. 260 del 1990, tale principio esige una gradualità nell'attuazione dei valori costituzionali che imponga rilevanti oneri a carico del bilancio statale. Ciò vale a fortiori dopo l'entrata in vigore della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che ha riaffermato il necessario rispetto dei principi di equilibrio del bilancio e di sostenibilità del debito pubblico (sentenza n. 88 del 2014). L'impatto macroeconomico delle restituzioni dei versamenti tributari (...) determinerebbe, infatti, uno squilibrio del bilancio dello Stato di entità tale da implicare la necessità di una manovra finanziaria aggiuntiva, anche per non venire meno al rispetto dei parametri cui l'Italia si è obbligata in sede di Unione europea e internazionale (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.) e, in particolare, delle previsioni annuali e pluriennali indicate nelle leggi di stabilità in cui tale entrata è stata considerata a regime. Pertanto, le conseguenze complessive della rimozione con effetto retroattivo della normativa impugnata finirebbero per richiedere, in un periodo di perdurante crisi economica e finanziaria che pesa sulle fasce più deboli, una irragionevole redistribuzione della ricchezza a vantaggio di quegli operatori economici che possono avere invece beneficiato di una congiuntura favorevole. Si determinerebbe così un irrimediabile pregiudizio delle esigenze di solidarietà sociale con grave violazione degli artt. 2 e 3 Cost.";
come sostenuto da numerosi e autorevoli giuristi, la sentenza n. 70 non sembra aver tenuto sufficientemente conto dell'articolo 81 della Costituzione e del fatto che dopo la legge costituzionale n. 1 del 2012 occorra "gradualità nell'attuazione dei valori costituzionali che imponga rilevanti oneri a carico del bilancio statale", come affermato dalla Corte con la sentenza n. 260 del 1990;
il meccanismo di perequazione automatica delle pensioni va valutato alla luce degli orientamenti della giurisprudenza costituzionale, secondo i quali, se è vero che occorre assicurare una ragionevole corrispondenza tra dinamica delle pensioni e dinamica delle retribuzioni (Corte costituzionale, sentenze n. 226 del 1993 e n. 42 del 1993) è altrettanto vera l'esclusione di un diritto automatico e totalizzante alla rivalutazione del trattamento pensionistico, soprattutto quando tale diritto possa essere diversamente modulato, per fasce di reddito e limitato temporalmente;
le esigenze di bilancio, quali contrappesi alla rivalutazione delle prestazioni pensionistiche, sono state ritenute legittime, laddove hanno portato a una rimodulazione per fasce di reddito delle pensioni;
esemplare, in questo senso, è la sentenza già citata n. 316 del 2010, secondo la quale "dal principio enunciato nell'art. 38 Cost. non può farsi discendere, come conseguenza costituzionalmente necessitata, quella dell'adeguamento con cadenza annuale di tutti i trattamenti pensionistici. E ciò, soprattutto ove si consideri che le pensioni incise dalla norma impugnata, per il loro importo piuttosto elevato, presentano margini di resistenza all'erosione determinata dal fenomeno inflattivo. L'esigenza di una rivalutazione sistematica del correlativo valore monetario è, dunque, per esse meno pressante di quanto non sia per quelle di più basso importo";
considerato che:
il decreto-legge n. 65 del 2015, recante "Disposizioni urgenti in materia di pensioni, di ammortizzatori sociali e di garanzie TFR", convertito, con modificazioni dalla legge n. 109 del 2015, è intervenuto sul blocco dell'indicizzazione negli anni 2012 e 2013, in risposta a una drammatica contingente situazione finanziaria, stabilendo un diverso meccanismo di indicizzazione, che ha tenuto conto delle compatibilità finanziarie al fine di dare attuazione ai principi enunciati nella sentenza della Corte costituzionale n. 70 del 2015, nel rispetto del principio dell'equilibrio di bilancio e degli obiettivi di finanza pubblica, assicurando la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, anche in funzione della salvaguardia della solidarietà intergenerazionale;
nel corso dell'esame del decreto-legge da parte del Parlamento, fu sottolineato il fatto che il ripristino, sic e simpliciter, del precedente meccanismo avrebbe determinato oneri per 17,6 miliardi di euro per l'anno 2015 e per oltre 4 miliardi a regime, a decorrere dal 2016, cifre incompatibili con lo stato finanziario ed economico del Paese, con il rischio di un'apertura di una procedura di infrazione per violazione delle regole del patto di stabilità e crescita europeo, nonché di un grave danno per le fasce più deboli della popolazione, a cominciare dai pensionati con assegni più bassi;
a questo proposito, occorre rilevare che non corrisponde al vero quanto affermato nella sentenza n. 70 circa la mancanza di "documentazione tecnica". Non solo la relazione tecnica era molto dettagliata, ma Governo e Parlamento ebbero ben presente la necessità di contemperare le esigenze finanziarie e i diritti oggetto di bilanciamento;
con il suddetto decreto-legge, il legislatore ha compiuto scelte che hanno favorito, con la restituzione della mancata perequazione, i redditi medio-bassi, ovvero una platea di circa 3,7 milioni di pensionati, prevedendo l'indicizzazione nella misura del 100 per cento per le pensioni fino a tre volte il minimo, nella misura del 40 per cento per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a tre volte il trattamento minimo INPS, nella misura del 20 per cento per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a quattro volte il trattamento minimo INPS, nella misura del 10 per cento per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a cinque volte il trattamento minimo INPS, e non riconoscendo alcuna perequazione per i trattamenti di importo complessivo superiore a sei volte il minimo INPS;
si tratta di un provvedimento che ha rispettato i principi di ragionevolezza e proporzionalità, tenendo conto delle esigenze di contenimento della spesa e del principio di gradualità nell'attuazione dei valori costituzionali che hanno un impatto sul bilancio statale;
considerato inoltre che:
le sospensioni del meccanismo perequativo (come ribadito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 70 del 2015) affidate a scelte discrezionali del legislatore, hanno seguito nel corso degli anni orientamenti diversi, nel tentativo di bilanciare le attese dei pensionati con variabili esigenze di contenimento della spesa;
come ricordato nella citata sentenza n. 70, fin dalla sentenza n. 26 del 1980, la Corte ha proposto una lettura sistematica degli articoli 36 e 38 della Costituzione, con la finalità di offrire "una particolare protezione per il lavoratore". Essa ha affermato che proporzionalità e adeguatezza non devono sussistere soltanto al momento del collocamento a riposo, "ma vanno costantemente assicurate anche nel prosieguo, in relazione ai mutamenti del potere d'acquisto della moneta", senza che ciò comporti un'automatica ed integrale coincidenza tra il livello delle pensioni e l'ultima retribuzione, poiché è riservata al legislatore una sfera di discrezionalità per l'attuazione, anche graduale, dei termini suddetti (ex plurimis, sentenze n. 316 del 2010; n. 106 del 1996; n. 173 del 1986; n. 26 del 1980; n. 46 del 1979; n. 176 del 1975; ordinanza n. 383 del 2004). Nondimeno, dal canone dell'art. 36 della Costituzione "consegue l'esigenza di una costante adeguazione del trattamento di quiescenza alle retribuzioni del servizio attivo" (sentenza n. 501 del 1988; fra le altre, negli stessi termini, sentenza n. 30 del 2004);
il legislatore, quindi, sulla base di un ragionevole bilanciamento dei valori costituzionali, deve "dettare la disciplina di un adeguato trattamento pensionistico, alla stregua delle risorse finanziarie attingibili e fatta salva la garanzia irrinunciabile delle esigenze minime di protezione della persona" (sentenza n. 316 del 2010). Per scongiurare il verificarsi di "un non sopportabile scostamento" fra l'andamento delle pensioni e delle retribuzioni, il legislatore non può eludere il limite della ragionevolezza (sentenza n. 226 del 1993),
impegna il Governo:
1) a introdurre un sistema di perequazione basato sugli "scaglioni di importo", confermando, a decorrere dal 2019, il ritorno al meccanismo già previsto dalla legge n. 388 del 2000;
2) a valutare la possibilità di utilizzare un diverso indice per la rivalutazione delle pensioni, maggiormente rappresentativo della struttura dei consumi dei pensionati, volto a proteggere il potere d'acquisto del trattamento previdenziale degli stessi e a valutare la possibilità, tenendo conto dei vincoli di bilancio, di recuperare parte della mancata indicizzazione ai fini della rivalutazione una tantum del montante nel 2019.