Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 4-03400

Atto n. 4-03400

Pubblicato il 10 febbraio 2015, nella seduta n. 387

LEZZI , DONNO , NUGNES , MANGILI , PAGLINI , BERTOROTTA , FUCKSIA , SANTANGELO , MORONESE , CASTALDI - Al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. -

Premesso che:

la Corte costituzionale, con sentenza n. 249 depositata il 7 ottobre 2014, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 38 della legge n. 55 del 18 dicembre 2013 e dell'art. 7 della legge n. 14 del 27 marzo 2014, entrambe della Regione Abruzzo;

con la normativa cassata dalla suprema corte, la Regione Abruzzo aveva inteso promuovere interventi di valorizzazione del suo territorio attraverso un programma di promozione e pubblicizzazione dell'aeroporto d'Abruzzo, presentato dalla Saga SpA, società di gestione dei servizi aeroportuali a prevalente capitale pubblico, con uno stanziamento di 5.573.000 euro per l'anno 2013;

il giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 38 della legge della Regione Abruzzo n. 55 del 2013, è stato promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 25-26 febbraio 2014, per violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione agli artt. 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea; secondo il ricorrente, nonostante l'art. 38 della legge regionale Abruzzo richiamasse al comma 1 "il rispetto della normativa sugli aiuti di Stato di cui agli artt. 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE)", il finanziamento previsto non risultava essere stato sottoposto al vaglio della Commissione europea, che avrebbe dovuto valutare la compatibilità della norma con i principi della concorrenza negli scambi tra i Paesi membri dell'Unione. Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri la norma impugnata, nella misura in cui disponeva il finanziamento del programma di promozione e pubblicizzazione dell'aeroporto d'Abruzzo, integrava un aiuto di Stato non autorizzato e contrastava con i principi comunitari che regolano il mercato interno;

il Presidente del Consiglio dei ministri ha altresì evidenziato che nell'utilizzo degli investimenti occorrenti alla valorizzazione del territorio regionale attraverso il citato programma il gestore aeroportuale agiva come un qualunque operatore economico. In particolare, il finanziamento previsto dalle norme impugnate, stante il suo rilevante ammontare, appariva incompatibile col mercato interno in quanto erogato mediante risorse pubbliche, favorendo in modo evidente una determinata impresa privata, attesa la natura di scalo internazionale assegnata all'aeroporto di Pescara destinatario del finanziamento; inoltre, aggiungeva che l'attuazione delle norme impugnate aveva l'effetto di falsare la concorrenza in un settore già oggetto di numerosi interventi di armonizzazione da parte del legislatore comunitario, sussistendo nella fattispecie tutti gli elementi di un aiuto di Stato, secondo la giurisprudenza costituzionale (sent. n. 18 del 2013 e n. 185 del 2011);

nella sentenza la Corte costituzionale ha ricordato che i requisiti costitutivi della nozione di aiuto di Stato, individuati dalla legislazione e dalla giurisprudenza comunitaria, possono essere sintetizzati come segue: a) intervento da parte dello Stato o di una sua articolazione o comunque impiego di risorse pubbliche a favore di un operatore economico che agisce in libero mercato; b) idoneità di tale intervento ad incidere sugli scambi tra Stati membri; c) idoneità dello stesso a concedere un vantaggio al suo beneficiario in modo tale da falsare o minacciare di falsare la concorrenza (Corte di giustizia dell'Unione europea, sentenza 17 novembre 2009, C.169/08); d) dimensione dell'intervento superiore alla soglia economica di aiuti de minimis ai sensi del regolamento della Commissione n. 1998/2006 del 15 dicembre 2006 (sentenza n. 299 del 2013);

considerato che:

nel caso della Regione Abruzzo, relativamente agli elementi soggettivo ed oggettivo dell'aiuto a giudizio degli interroganti è doveroso rilevare che: la Regione è un'articolazione dello Stato, la quale ha destinato con i contestati interventi citati risorse pubbliche ad un operatore economico operante nel mercato del trasporto aereo; gli interventi disposti con entrambe le disposizioni impugnate sono potenzialmente idonei ad incidere sugli scambi fra gli Stati membri ed a concedere un vantaggio all'ente beneficiario, che vedrebbe incrementata la sua competitività non per effetto di una razionalizzazione dei costi e dei ricavi, bensì attraverso il conferimento pubblico di risorse; l'entità complessiva di entrambi gli interventi è certamente superiore alla soglia economica minima fissata dal regolamento (CE) n. 1998/2006, aiuto de minimis;

nella legislazione e nella giurisprudenza comunitaria la nozione di aiuto di Stato risulta molto estesa e di natura complessa. In particolare, fermo restando che qualsiasi trasferimento di risorse, in via diretta o indiretta, ad un'impresa privata o pubblica, è idoneo ad essere configurato come aiuto non compatibile ai sensi del citato art. 107, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, sia la Corte di giustizia (ex plurimis, sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea del 16 maggio 2002, in causa C 482/89, Stardust Marine, n. 70) che la Commissione europea (da ultimo la comunicazione "Orientamenti sugli aiuti di Stato agli aeroporti e alle compagnie aeree" 2014/C 99/03) hanno affermato il cosiddetto "criterio dell'investitore privato", secondo cui anche nei confronti delle imprese pubbliche, categoria alla quale appartiene la Saga SpA, la condotta imprenditoriale dello Stato e delle sue articolazioni territoriali deve uniformarsi a quella dell'imprenditore privato, che è, in linea di principio, diretta a conseguire un profitto. Cosicché gli interventi dell'investitore pubblico devono sempre ispirarsi a criteri di scelta secondo rigorose logiche di profitto;

su analoga materia, la Regione Puglia, con deliberazione della Giunta regionale n. 1939 del 6 ottobre 2014 relativa alla campagna di comunicazione 2014-2019 per lo sviluppo del turismo incoming in collaborazione con Aeroporti di Puglia SpA, si è impegnata a dare continuità alle attività condotte con il supporto della società Aeroporti di Puglia nel periodo dal 1° novembre 2009 al 31 ottobre 2014, attraverso una campagna di comunicazione per lo sviluppo del turismo incoming per il quinquennio 1° novembre 2014 - 31 ottobre 2019, avendo come obiettivo principale "la diffusione di tutte le opportunità offerte dalle risorse del territorio pugliese e dei settori dell'economia regionale, sia negli aspetti materiali che immateriali e che si ponga quale strumento per consolidare ed aumentare i flussi di passeggeri in arrivo verso la Puglia";

a parere degli interroganti, con la citata delibera la Regione Puglia, in palese violazione della normativa comunitaria e nazionale in tema di appalti e concorrenza, ha mantenuto e prorogato un ingegnoso artificio attraverso il quale, senza che sia mai stata effettuata alcuna gara, per 10 anni ingenti risorse pubbliche continuano ad essere assegnate alla società Aeroporti di Puglia SpA (AdP), solo sul presupposto che AdP è concessionaria della gestione totale degli aeroporti pugliesi, è una società a totale capitale pubblico ed è di proprietà della Regione Puglia per il 99,414 del capitale sociale;

Aeroporti di Puglia, a sua volta, e sempre senza alcuna gara pubblica, assegna tali ingenti risorse e per un periodo temporale straordinariamente lungo alla AMS, Airport Marketing Services, società di proprietà della compagnia aerea irlandese Ryanair; la vicenda ha il suo antefatto storico nella cancellazione delle rotte operate dalla compagnia aerea Myair, a causa della revoca, in data 24 luglio 2009, della licenza di esercizio da parte dell'Enac;

per fronteggiare la situazione di emergenza, imprevedibile e non imputabile all'ente aggiudicatore, la società Aeroporti di Puglia, "nella misura strettamente necessaria" (art. 221, comma 1, lettera d)del decreto legislativo n. 163 del 2006) ha avviato una procedura negoziale senza indizione di gara, alla quale ha risposto la sola AMS;

Aeroporti di Puglia, ritenendo particolarmente conveniente l'unica offerta della AMS per la realizzazione di un capillare programma di comunicazione e marketing con correlata attivazione di nuove destinazioni da Bari e da Brindisi, ha predisposto e proposto alla Regione Puglia un progetto di campagna di comunicazione per lo sviluppo del turismo incoming per il periodo novembre 2009 - giugno 2010, al fine di incrementare i flussi turistici sul territorio regionale e migliorare i livelli di connettività territoriale e di mobilità aerea (nota n. 17120 del 4 novembre 2009). Tale progetto è stato approvato dalla Regione Puglia, con delibera n. 2298 del 24 novembre 2009, con un primo stanziamento di 5 milioni di euro;

la campagna di comunicazione proposta e gestita solo sul suo sito web da una società della Ryanair, più che svolgere una vera ed efficace azione di promozione turistica della Puglia, che a giudizio degli interroganti richiederebbe ben altri e variegati strumenti, sembrerebbe solo finalizzata a incrementare i voli della medesima compagnia aerea;

a parere degli interroganti, pur prescindendo da questo profilo che potrebbe interessare ben altre autorità e dando per vera la situazione di emergenza nella quale la Regione Puglia e Aeroporti di Puglia vennero a trovarsi nel novembre del 2009, appare indubbio che nel periodo strettamente necessario della vigenza della precitata campagna di comunicazione c'era tutto il tempo per indire una regolare gara d'appalto; invece, la Regione Puglia, con delibera n. 2878 del 28 dicembre 2010 ha finanziato in sanatoria il progetto precedente anche per il trascorso periodo luglio - dicembre 2010 e preso atto dello stesso progetto per tutto il 2011, poi finanziato con successiva delibera n. 539 del 24 marzo 2011 per il periodo gennaio - giugno 2011, con un nuovo stanziamento di 6 milioni di euro;

successivamente, a parere degli interroganti invece di procedere finalmente a una regolare gara, la Regione Puglia, con delibera n. 2804 del 12 dicembre 2011 ha finanziato in sanatoria il periodo luglio - dicembre 2011 con un ulteriore stanziamento di oltre 5 milioni e 600.000 euro, e prorogato a tutto il 2014 la campagna di comunicazione;

inoltre, assumendo come decisamente positivi i risultati ottenuti con la campagna di comunicazione protrattasi per 5 anni, assegnata senza gara, a seguito di un'unica offerta e successivamente più volte prorogata, la Regione Puglia, con la citata delibera n. 1939 del 6 ottobre 2014 ha approvato (prorogato) la campagna di comunicazione 2014-2019 per lo sviluppo del turismo incoming in collaborazione con Aeroporti di Puglia. Conseguentemente ingenti risorse pubbliche, anche per i prossimi 5 anni, saranno destinate alla società AMS, formalmente per incentivare il turismo pugliese, più realisticamente per supportare i voli della Ryanair in aggiunta ad altre condizioni di favore già concesse da Aeroporti di Puglia al vettore irlandese quali il contributo diretto di AdP per ogni passeggero da e per gli aeroporti pugliesi e la riduzione delle tariffe di handling per circa 5/ 6 milioni di euro all'anno;

l'onerosa campagna di comunicazione sino ad oggi è costata alla Regione Puglia oltre 44 milioni di euro e prevedibilmente per i prossimi 5 anni richiederà almeno un pari esborso in forza di una circoscritta situazione di emergenza verificatasi nel lontano novembre del 2009, che a parere degli interroganti avrebbe dovuto indicare di procedere ad una gara d'appalto, così ristabilendo regolari procedure rispettose della normativa nazionale e comunitaria in materia di appalti e di concorrenza, mentre la Regione Puglia ha commissionato, con altro singolare impiego di risorse pubbliche, una consulenza ad alcuni docenti universitari, poi spesa come studio realizzato dal Dipartimento di studi aziendali e giusprivatistici dell'Università di Bari, che comproverebbe un risultato largamente positivo; la Regione Puglia sembrerebbe non aver mai sottoposto questa singolare e prolungata procedura al vaglio della Commissione europea per valutarne la compatibilità con i principi della concorrenza negli scambi tra i Paesi membri dell'Unione europea;

considerato infine che, a parere degli interroganti:

appare indubbia la sostanziale identità fra le 2 vicende esposte, che vedono coinvolte 2 Regioni (Abruzzo e Puglia) e 2 gestori pubblici (Saga e Aeroporti di Puglia) destinatari di ingenti risorse pubbliche, in violazione delle normativa sugli aiuti di Stato ai sensi degli artt. 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea;

la vicenda pugliese appare molto più grave, perché coinvolge anche un soggetto privato come l'AMS e, a differenza degli atti legislativi adottati dalla Regione Abruzzo, si articola in atti deliberativi, che sfuggono al controllo di legittimità costituzionale ed impegnano una somma di gran lunga più cospicua,

si chiede di sapere se il Governo, alla luce dei principi e delle motivazioni espresse dalla sentenza n. 249 del 2014 della Corte costituzionale, non ritenga, nei limiti delle proprie attribuzioni, di attivarsi presso l'amministrazione coinvolta al fine di pervenire alla revoca, in via precauzionale e di autotutela, della delibera della Giunta della Regione Puglia n. 1939 del 6 ottobre 2014, atteso il suo palese contrasto con gli artt. 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.