Legislatura 17ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 563 del 20/01/2016

BOCCHINO (Misto-AEcT). Signora Presidente, il dibattito sulla riforma costituzionale, che già è stato avviato nel Paese, è inquinato, perché il nostro Presidente del Consiglio è intervenuto in esso pesantemente, legando le sue sorti politiche al risultato del referendum costituzionale.

Nella sua narrazione, Renzi prospetta una partita tra due squadre: gli innovatori e gli immobilisti, coloro che non vogliono il cambiamento; una partita tra chi vuole ammodernare il Paese e chi invece lo vuole conservare e lo vuole preda di antichi retaggi. Questo è il tipo di dibattito che lui sta forzando presso l'opinione pubblica.

Ebbene, non mi sento affatto un nostalgico senza se e senza ma. E, proprio per smontare questo tipo di narrazione e potermi in qualche modo presentare non solo ai cittadini, ma anche presso i media ed il grande pubblico, al di fuori di questo schema, voglio spendere i minuti a disposizione del mio ultimo intervento sulla riforma costituzionale cercando di analizzare le ragioni vere e presunte della riforma.

Perché stiamo procedendo a questa riforma? E soprattutto, signora Presidente: perché dovremmo effettuare una riforma?

Ho scelto, tra le tante cose che ho letto in questi giorni, un passo dell'intervento del professor Azzariti durante l'assemblea svoltasi alla Camera dei deputati lo scorso 11 gennaio per la presentazione del Comitato per il no al referendum costituzionale, comitato cui io sono fiero di aver dato l'adesione.

Scrive il professore Azzariti che due sono «le questioni da porre al centro del dibattito. Da un lato, il tema della crisi del ruolo del Parlamento, privato della sua essenza e del suo valore; dall'altro il problema della rappresentanza politica, svuotata dalla distanza sempre più preoccupante tra governati e governanti. La domanda da porre allora è la seguente: la riforma costituzionale riesce ad invertire la rotta, a dare nuovo impulso alle due questioni indicate sulle quali si regge la democrazia pluralista, oppure continua a farci restare nel pantano?»

Il professore Azzariti continua e analizza la prima delle due questioni: «Iniziamo dal Parlamento», egli dice. «Si è modificato il bicameralismo perfetto. Bene. Ma veramente si pensa - o si vuol fare credere - che i mali del parlamentarismo si possono affrontare passando dal bicameralismo perfetto ad un bicameralismo confuso com'è quello che è stato immaginato?».

E qui egli fa riferimento naturalmente agli iter legislativi previsti dalla riforma, che diventano, da uno, addirittura dieci. E continua dicendo: «Ci si può veramente illudere che la crisi del sistema parlamentare si possa affrontare intervenendo solo sulla redistribuzione delle funzioni e sulla composizione delle due Camere, non considerando per nulla le ragioni strutturali che sono alla base dello svuotamento del potere parlamentare?»

Cerchiamo di capire le ragioni strutturali dello svuotamento del potere parlamentare. Ebbene, signora Presidente, proprio per capire queste ragioni strutturali ho collezionato dei dati: dati sul numero delle leggi, dati sul loro tempo di permanenza in Parlamento prima di essere promulgate. Tra l'altro, per formazione io sono un ricercatore, uno scienziato, e quindi per me i dati sono fondamentali. Se io debbo analizzare un problema e ricavarne le soluzioni, devo partire dai dati, altrimenti non capisco niente e faccio solo sfasci e sconquassi.

Cominciamo dal numero delle leggi nelle varie legislature. Ebbene, nella XVI legislatura il Parlamento italiano ha approvato 391 leggi, delle quali 71 nel 2011 e 102 nel 2012. Questi sono dati che ho ricavato dal Servizio studi del Senato.

Per fare un raffronto anche con altri Parlamenti, perché è chiaro che noi dobbiamo rapportarci anche con realtà presenti in altri Paesi, il Parlamento tedesco ha approvato 153 leggi nel 2011 e 128 nel 2012, in un ordinamento dove, si badi, sovente si interviene con legge per puntuali interventi di manutenzione normativa. Quindi, è un numero paragonabile a quello del Parlamento italiano.

Il Parlamento francese ha approvato 111 leggi nel 2011, 82 nel 2012. Quindi, ancora una volta sono numeri comparabili, addirittura minori di quelli italiani. Il Parlamento spagnolo ha approvato solo 50 leggi nel 2011 e solo 25 nel 2012. Il Parlamento britannico ha approvato 25 leggi nel 2011 e 23 nel 2012.

Un primo dato salta subito agli occhi. Questo bicameralismo perfetto, così tanto accusato di essere un impedimento al funzionamento del Parlamento, alla fine si scopre, numeri alla mano, essere adesso assolutamente funzionale, nella sua funzione di legislatore. Il numero di leggi approvate è esattamente in linea con quelli di altri Parlamenti e anzi, in alcuni casi, anche maggiore.

Sulle famose navette, si è detto che le leggi si muovono come in una partita di ping pong, facendo avanti e indietro dalle Camere. Ancora una volta i numeri ci possono aiutare ad avere un quadro un po' più chiaro di quanto effettivamente succede. Riferiamoci sempre alla XVI legislatura (2008-2013) che, lo ricordo, ha visto due Governi: il Governo Berlusconi IV e il Governo Monti I. Ebbene, delle 391 leggi approvate da quel Parlamento, 301 hanno avuto soltanto le due letture previste. Quasi l'80 per cento delle leggi non ha richiesto nessuna navetta; 75 leggi hanno richiesto tre letture. Quindi, la quasi totalità delle leggi ha previsto fino a tre letture; invece, 24 leggi hanno avuto quattro letture.

Fra queste leggi che hanno avuto quattro letture ci sono dei grandi interventi (le disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione della competitività, disposizioni in materia di processo civile), leggi complesse, che richiedono effettivamente quattro letture. Quelle pochissime che sono tornate più di tre volte nelle Camere sono leggi complesse, per cui effettivamente valeva la pena di aprire delle discussioni più ampie.

Quindi per ancora una volta, signora Presidente, si smentisce questo falso mito del bicameralismo quale fautore e promotore del ping pong e delle navette tra una Camera e l'altra. Non è così.

Tempi di approvazione delle leggi. Ecco un altro mantra: il Parlamento italiano è lento, il bicameralismo causa lentezza nell'approvazione delle leggi. Qui ci sono dati interessanti. Nel corso della presente legislatura sono state approvate 188 leggi, in linea con la XVI legislatura. Pensate che in media, se si fanno i conti, il Parlamento approva tre leggi ogni due settimane, quindi è abbastanza efficiente. Ebbene, circa i tempi di approvazione delle leggi, quelle di origine parlamentare in questa legislatura hanno richiesto un tempo medio di trecentonovantadue giorni, poco più di un anno, per essere approvate. Ma i disegni di legge governativi in realtà ci hanno messo soltanto 150 giorni, circa cinque mesi. Ecco che si delinea una differenza fondamentale in base all'origine delle leggi: leggi parlamentari contro leggi governative.

Naturalmente, tra le leggi di origine governativa vi sono anche i decreti-legge: sappiamo che questi necessitano per forza di un tempo minore, sessanta giorni. Ma se si tolgono questi ultimi dal calcolo, le leggi di origine governativa ci mettono comunque duecentoventi giorni per essere approvate: molto meno dei trecentonovanta giorni per le leggi di origine parlamentare.

Se andiamo indietro nel tempo e consideriamo invece la XVI legislatura, vediamo che il tempo di approvazione delle leggi di origine parlamentare era molto inferiore rispetto a questa legislatura: era di circa duecentosessanta giorni, se si fa la media tra Camera e Senato. Quindi, stiamo parlando di poco più di otto mesi. Le leggi di origine governativa si approvano anch'esse in maniera molto più rapida: un tempo medio di circa quaranta giorni. Anche se si espungono ancora una volta i decreti‑legge, abbiamo che le leggi ordinarie di natura governativa venivano approvate nella scorsa legislatura in un tempo medio di sessanta-settanta giorni, ossia appena due mesi.

Se andiamo ancora indietro, alla legislatura XV, che è durata due anni, quella del Governo Prodi, anche qui i tempi di approvazione delle leggi sono estremamente rapidi: per quelle di iniziativa parlamentare soltanto ottanta giorni; per quelle di origine governativa addirittura trentasette giorni di media: un Parlamento Speedy Gonzales.

Se andiamo ancora indietro, alla XIV legislatura, anche qui tempi di approvazione decisamente normali: le leggi di iniziativa parlamentare ci mettevano circa duecentoventi giorni per essere approvate e quelle di origine governativa soltanto quarantacinque giorni. Ancora una volta, se si espungono i decreti-legge i tempi di approvazione delle leggi ordinarie di origine governativa impiegavano soltanto sessanta giorni.

Allora, cari colleghi, il problema dove sta? Dove sta il problema del bicameralismo perfetto, se sappiamo che il Parlamento italiano è estremamente efficiente nel legiferare e può metterci anche dei tempi assolutamente ragionevoli, come effettivamente è successo? Dove sta il problema? Sta da un'altra parte. Analizziamo ad esempio di che cosa si occupa il Parlamento e quale differenza ancora una volta c'è tra leggi di origine governativa e leggi di origine parlamentare. Il Governo si occupa di provvedimenti economici, di riforme, di modifiche costituzionali, di politica estera, mentre invece il Parlamento si occupa di questioni minori: istituzione di Commissioni, monumenti e celebrazioni, ratifiche di trattati internazionali e deleghe al Governo. Ecco che ancora una volta si delinea il vero problema del Parlamento: questa disuguaglianza, questa diversità che c'è tra leggi di origine governativa e leggi origine parlamentare.

Un dato finale, per tutti e sopra tutti: se si considera la percentuale delle leggi approvate di origine governativa e di origine parlamentare arriviamo al vero nocciolo della questione. In questa legislatura l'80 per cento delle leggi approvate sono di origine governativa e soltanto il 18 per cento sono di origine parlamentare. Gli stessi numeri si evidenziano anche nelle precedenti legislature.

La questione di fiducia è stata apposta nel 30 per cento delle leggi che sono state approvate. In particolare, abbiamo delle apposizioni pesanti di questioni di fiducia su provvedimenti importanti. Alcuni provvedimenti, più significativi, hanno richiesto tre voti di fiducia: la stabilità 2014, la stabilità 2015, il jobs act, la riforma della pubblica amministrazione e - badate - l'Italicum. La legge elettorale che accompagna questa riforma costituzionale ha necessitato di tre voti di fiducia alla Camera, su tre diversi articoli. In generale, il 30 per cento dei decreti-legge approvati richiede il voto di fiducia.

Ecco che raggiungiamo il nocciolo del problema: l'apposizione della questione di fiducia su provvedimenti importanti, persino sulla legge elettorale, che ha evocato, come sappiamo tutti, precedenti storici imbarazzanti (la legge Acerbo, che fu approvata con un voto di fiducia). Io adesso non vorrei scadere nel facile qualunquismo, nella demagogia, e dare del fascista a questo o a quello; ma non posso dimenticare la storia. Nelle elezioni del 1921, svolte con un sistema proporzionale, c'erano dei Governi di coalizione e Mussolini, diventato Presidente del Consiglio, ha ideato una legge per poter sminuire il ruolo del Parlamento. Non c'è un rischio autoritario, mi ha preceduto il mio collega Mineo. Questa volta il progetto, così come anche all'epoca, è quello di spostare le decisioni altrove. Mussolini ci riuscì con una legge che prevedeva un proporzionale con un premio di maggioranza dato a chi superava il 25 per cento dei voti. Grande fu la discussione, in Aula e nella Commissione apposita, per cercare di aumentare questa soglia del premio di maggioranza al 40 per cento (quello appunto dell'Italicum), ma non ci si riuscì in quel momento, a causa dell'opposizione del Governo. Ebbene oggi, a distanza di novant'anni, la soglia è del 40 per cento, ma il Governo con un escamotage, quello del ballottaggio, ha permesso di eluderla. Infatti è ben noto che, proprio a causa del ballottaggio e considerando la riduzione dei votanti che molto probabilmente si verificherà al turno di ballottaggio, un partito con solo il 20 per cento dei voti degli iscritti nelle liste elettorali può di fatto ottenere la maggioranza, equiparandosi negli effetti a quella legge Acerbo che poi fu, come tutti sappiamo, l'ultima legge elettorale ad essere applicata nelle elezioni. Le elezioni successive, infatti, prevedevano soltanto una scheda con un sì e con un no.

Ebbene, qual è la causa prima di queste riforme? Continua Azzariti nel suo intervento: «È la forma di governo parlamentare che deve essere ripensata, oggi in sofferenza a causa dello squilibrio nei rapporti tra Governo e Parlamento» - lo dicono i numeri e l'abbiamo visto - «sbilanciamento a favore del primo e a scapito del secondo. Il saggio revisore, il vero innovatore, anziché favorire l'involuzione rafforzando i poteri dell'Esecutivo e comprimendo ulteriormente quelli del legislativo, dovrebbe fare esattamente l'inverso. Bisognerebbe limitare e regolare lo strapotere del Governo in Parlamento, intervenendo sul profluvio ingiustificato di richieste di fiducia, sulla decretazione d'urgenza, sui maxiemendamenti, che umiliano l'autonomia del Parlamento e dei parlamentari; si dovrebbero riscrivere i regolamenti, per regolare il dibattito parlamentare ed evitare i tempi contingentati che impediscono il confronto; sarebbe necessario assegnare alle opposizioni uno statuto ben definito e di garanzia, ostacolando così le pratiche ostruzionistiche a volte impropriamente utilizzate; appare urgente intervenire sull'organizzazione dei lavori per ridefinire il rapporto tra Commissioni e Aula, ricollocando al centro le Commissioni - vero luogo di approfondimento e libera discussione - rispetto all'Aula che ormai non rappresenta altro che un teatro della divisione, raffigurazione vuota e solo spettacolare del nostro organo parlamentare e dei nostri - spesso scalmanati - rappresentanti». Così scrive Azzariti.

Ebbene, io non voglio negare la necessità di una riforma. Mi spingo anche oltre: discutiamo del bicameralismo perfetto. Ma, attenzione, discutiamone soltanto una volta che sono stati affrontati tutti questi nodi strutturali. Dati alla mano, una volta che abbiamo ripensato i Regolamenti, una volta che abbiamo ridefinito il ruolo delle Commissioni, ebbene solo allora un legislatore costituzionale, attento alla realtà delle cose e con la volontà di risolvere veramente i problemi, potrà rimettere in discussione anche il bicameralismo perfetto.

Farlo prima, no; farlo prima è un suicidio per la democrazia perché stiamo spostando ancora una volta - lo ripeto per la seconda volta - il luogo delle discussioni dal Parlamento ad altrove e questa non è più una democrazia.

Signora Presidente, non ho mai amato la nostra Costituzione come in questo momento. Faccio un mea culpa. Lei, la Costituzione, era lì ad esplicare i suoi benefici effetti sul nostro vivere civile; tirata con la giacchetta, a volte vituperata, a volte tradita, ma era lì a regolare il nostro vivere civile. Ed io - lo confesso e qui sta il mea culpa - la guardavo distrattamente. Ora, la nostra Costituzione è nuovamente a rischio. È un rischio concreto che vedo e di cui sono testimone facendo parte di questo Parlamento nel momento storico in cui viene messa a rischio. Lo vedo; è concreto; il rischio c'è. Ora che è a rischio e che maldestre manomissioni si paventano all'orizzonte, perché tali sono in assenza di una giustificazione valida per un processo di riforma che non risolve i problemi; solo ora, mea culpa, respiro profondamente ogni sillaba della nostra Costituzione, ne collego i vari pezzi e mi godo lo splendido e lungimirante disegno tracciato da chi ha visto con i propri occhi gli orrori del secolo passato. Ora difenderla è il mio più grande impegno. Ci sarà una nuova stagione costituente: quando questo referendum - così come io spero - boccerà questa riforma e si aprirà una nuova stagione costituente. Ci sarà il momento e il tempo di ricominciare una discussione sulla nostra Costituzione. Ora e oggi però, in questo momento, difendere questa Costituzione è il più grande impegno. (Applausi dal Gruppo Misto-SEL).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare il senatore Endrizzi. Ne ha facoltà.