Legislatura 17ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 563 del 20/01/2016
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Testo integrale dell'intervento del senatore Scavone nella discussione generale del disegno di legge costituzionale n. 1429-D
E' trascorso più di un anno e mezzo da quando abbiamo esaminato per la prima volta il testo di questa riforma costituzionale. Un lasso di tempo in cui si è avuto modo di riflettere, ognuno nella propria compagine, sul volto finale che questo cammino costituente avrebbe assunto una volta che il testo fosse tornato nell'Aula di Palazzo Madama dopo il passaggio alla Camera.
Mi pare che al di là delle questioni procedurali che avevano caratterizzato i lavori d'Aula nel corso dei precedenti passaggi parlamentari e che pure avevano infiammato gli animi, due esigenze erano emerse forti :
1) superare il bicameralismo perfetto, accedendo ad un modello che ponesse fine al meccanismo farraginoso della "navetta" e che vedesse nel Senato una Camera di rappresentanza delle Regioni;
2) evitare di ridurre ulteriormente gli spazi di democrazia per gli elettori, consentendo ad essi la possibilità di esprimersi nell'individuazione dei componenti del futuro Senato.
Infatti uno snellimento del processo legislativo e la sua velocizzazione si impongono per consentire al Parlamento di tornare centrale nel contesto istituzionale.
Quello che accade con gli attuali assetti costituzionali, lo viviamo tutti i giorni: gran parte dei provvedimenti approvati dalle Camere sono di iniziativa governativa. Pochi disegni di legge di iniziativa parlamentare, molti decreti legge con l'apposizione di altrettante "fiducie" che sviliscono ulteriormente il ruolo del Parlamento.
Superare tale stato di cose significa quindi dare più concreta attuazione a quel sistema di pesi e contrappesi che si pone centrale nel dettato costituzionale, ma che nei fatti è costantemente bypassato.
Snellire, velocizzare, potenziare l'attività di formazione e approvazione delle norme equivale quindi ad attribuire all'emanazione della sovranità popolare quella centralità sostanziale che non si è forse mai concretamente realizzata nel sistema dei blocchi.
Il ruolo delle Regioni nei contesto di un'Assemblea rappresentativa nazionale è fondamentale per dare piena e completa attuazione al ruolo delle autonomie da un lato, e al principio costituzionale di indivisibilità della Repubblica, dall'altro.
E ancora, ferme restando le prerogative delle Regioni nelle materie di propria competenza, mirare ad una solida uniformità in materia di servizi ai cittadini, consentirebbe di superare alcune differenze territoriali sulle prestazioni in ben determinati settori (penso alla sanità), assottigliando in tal modo il gap che purtroppo spesso intercorre tra le singole Regioni.
Un Senato delle Regioni può assolvere a tale compito determinando una maggiore efficienza dell'intero sistema Paese.
Certo l'occasione di una nuova stagione costituente era e rimane importante per dotare il nostro Paese di una moderna Carta fondamentale ove tornare a fissare i principi cardini di una grande democrazia che, da un lato, si faccia carico del tema dell'efficienza delle istituzioni e dall'altro continui a stimare e a promuovere come valore, la partecipazione effettiva dei cittadini alla vita democratica dell'Italia e ai suoi processi decisionali.
Ebbene su questi punti ci siamo confrontati, abbiamo espresso a più riprese perplessità, motivati dall'esigenza di esitare un lavoro che avesse le caratteristiche della durevolezza, i cui effetti avrebbero avuto riverberi non solo sulla vita politica del futuro, ma anche sulla vita reale degli Italiani, alla luce della stagione di grandi trasformazioni che stiamo vivendo.
Ecco perché abbiamo più volte citato nelle discussioni tra di noi l'esigenza di non sottovalutare un principio fondamentale e cioè che un patto costituzionale non va stretto solo tra partiti o formazioni politiche, ma imprescindibile è il patto con i cittadini, con i quali va riannodato quel rapporto di fiducia che si è andato sfilacciando sempre più e che ha portato a livelli di disimpegno sempre più alti la partecipazione dei cittadini ai momenti elettorali, cioè alla fase di individuazione dei legittimi rappresentanti istituzionali.
Crediamo quindi che sul punto prima richiamato, cioè quello della trasformazione del Senato in una Camera di rappresentanza dei territori regionali, ci siano state la volontà e la capacità un pò di tutti di considerare questa istanza come un punto di non ritorno, giustificato anche dalla necessità di dare corpo reale a quell'Europa delle Regioni, di cui tante volte abbiamo invocato la compiuta realizzazione.
Certo, ci siamo occupati e preoccupati del rischio rilevato da tanti, che il Senato diventasse una Camera delle autonomie senza che però venisse garantita la legittimazione e la dignità elettorale dei cittadini e la conseguente legittimazione dei Senato medesimo.
Abbiamo temuto che con fare sbrigativo si cedesse agli umori della piazza fomentata dall'antipolitica e si mettesse in campo una riforma che prescindesse dalla ponderatezza e dal necessario atteggiamento di responsabilità.
Dobbiamo dire che nel passaggio di ottobre in Senato l'auspicio di una riconquistata moderazione, di un'esigenza di equilibrio, ma anche di uno scatto di dignità e di orgoglio cui ci eravamo appellati in passato, ha trovato una sua accettabile manifestazione che ci porta a sottolineare alcuni aspetti positivi di questa riforma:
a) Sostanziale consenso attorno ad alcune scelte - il vigente articolo 138 della Costituzione configura un percorso che si fonda sulla persistenza de! consenso in capo ad una maggioranza consolidata. La doppia deliberazione attiene, appunto, a questa esigenza. Ebbene, la vigente procedura della cosiddetta "doppia conforme" ha visto non solo il consolidamento del consenso, ma la sua progressiva estensione. I passaggi tra le due Camere hanno visto l'aggregazione attorno ad alcune scelte qualificanti che si pongono allora come regole comuni, parti essenziali e condivise, appunto, della "casa comune" (che era l'espressione di La Pira per l'assetto costituzionale condiviso realizzato nel 1947).
La soluzione attualmente definita per la composizione del Senato, che poi costituisce la novità decisiva, perché sia riconosciuta e valorizzata la scelta espressa dagli elettori in occasione del rinnovo dei consigli regionali armonizza in maniera originale l'elezione di secondo grado della Camera alta con la derivazione dal corpo elettorale: il nuovo Senato diviene così espressione dei territori in concreto, cioè delle donne e degli uomini che vivono nelle varie parti d'Italia. Ciò rende l'Assemblea estremamente autorevole e prestigiosa: il Senato delle autonomie è voce alta di quest'Italia.
b) Ampliamento delle funzioni del Senato - Risulta conseguente l'aumento delle funzioni del Senato, specie in ordine alla verifica dell'impatto delle politiche dell'Unione europea, come riguardo la valutazione delle politiche pubbliche e dell'attività delle pubbliche amministrazioni. Per la prima volta si ha la considerazione unitaria delle pubbliche amministrazioni: il pluralismo amministrativo, espressione del pluralismo sociale, che dagli anni trenta dello scorso secolo segna la nostra storia istituzionale non aveva trovato ancora una sintesi politica, e per la prima volta si afferma che la valutazione delle attività delle pubbliche amministrazione va fatta unitariamente. Ciò lo esige il principio di buon andamento dell'articolo 97 della Costituzione; lo richiede l'unità e la sostenibilità dei bilanci pubblici, sempre sanciti dall'articolo 97. E' normale che la valutazione vada fatta dal Senato delle autonomie, cioè dall'organo che esprime le istanze dei territori e delle relative popolazioni. Anche nel ridisegnato assetto di competenze, i servizi pubblici sono resi dalle amministrazioni locali (comuni, enti di area vasta e, appunto, Regioni): è naturale che la valutazione circa la loro attività, cioè a dire della qualità dei servizi prestati, vada fatta dal soggetto politico che per definizione rappresenta tali istanze. Lo stesso si può dire per l'attenzione prestata alle politiche dell'Unione europea, giacché il Senato concorre "all'esercizio delle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l'UE. Partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all'attuazione degli atti normativi e delle politiche dell'UE. Valuta le politiche pubbliche e l'attività delle Pubbliche Amministrazioni e verifica l'impatto delle politiche dell'UE sui territori".
Dire che la dimensione europea sia fondamentale sotto ogni aspetto per la nostra esistenza è pressoché scontato: ma non può trascurarsi che per la prima volta nell'esperienza istituzionale italiana si individua (e si dota di funzioni) l'organo competente al raccordo tra i diversi livelli di governo, il soggetto destinato ad elaborare - sia in fase ascendente che discendente - quella visione integrata della normazione (regionale, statale, europea) e dell'amministrazione della quale da tempo avvertiamo il bisogno e che non siamo stati sinora capaci di costruire.
Disciplina legislativa ed attuazione amministrativa si fondono e devono considerarsi in maniera unitaria nella società dei servizi, dove il cittadino guarda appunto la qualità delle prestazione che gli vengono rese: il Senato che valuta le politiche pubbliche si pone appunto come il soggetto che ne offre la necessaria sintesi, nella tradizione e nella cultura delle Camere alte del parlamentarismo occidentale.
e) Recupero principio delle scelte dell'elettore - C'è stato un momento, a nostro modo di vedere importante, nei lavori da noi condotti nell'ottobre scorso e cioè l'approvazione dell'emendamento della presidente Finocchiaro all'articolo 2 con il quale si è realizzata quella "transazione", come da lei stessa affermato in più di un intervento, tra la necessità che il nuovo Senato sia il frutto di un'elezione di secondo grado (e cioè da parte dei consiglieri regionali) e la derivazione, cioè a dire la legittimazione dei senatori da parte dei cittadini elettori, giacché la successiva legge elettorale ordinaria dovrà indicare modalità che siano "in conformità alle scelte espresse dagli elettori".
Nel precedente passaggio, abbiamo votato questo emendamento convinti che possa rappresentare una buona via mediana di ricomposizione degli interessi, atteso che anche il Partito Democratico, anche la presidente Finocchiaro si sono resi conto che l'esigenza di non bypassare la scelta degli elettori (seppur non più con elezione a suffragio universale e diretto) è da definire certamente quale scelta saggia, da valorizzare appieno nel momento in cui dovremo occuparci della legge specifica che tratterà delle modalità concrete di elezione del nuovo Senato e sarà quella la sede in cui , quindi , dovremo verificare l'equilibrio della rappresentanza numerica dei senatori in rapporto alla popolazione regionale, così come da qualcuno sollecitato negli interventi di ieri.
Una notazione va fatta qui, e cioè che un Senato così concepito rafforza ed esprime a tutto tondo il pluralismo istituzionale e, più a monte, sociale del nostro Paese. Infatti, sfrondata dalla preoccupazione tutta politica del legame di fiducia con il Governo, il Senato delle autonomie diviene per definizione il soggetto del pluralismo istituzionale, legislativo ed amministrativo, oltretutto in una logica di continuità, espressione assieme di quel principio di unità della Repubblica e riconoscimento delle autonomie, che l'articolo 5 appunto sancisce tra i valori fondamentali della nostra convivenza.
Tenendo conto, quindi, di queste considerazioni che comunque forniscono una risposta importante sui punti che più ci stavano a cuore e nella consapevolezza che riforme di questa portata sono certamente perfettibili, va apprezzata la visione prospettica di un modello non caratterizzato dal criterio consumistico di ciò che può andar bene nel momento contingente ad una forza politica.
Alla fine si è adottata una prospettiva di lungo periodo, volta oggettivamente a trovare un giusto bilanciamento tra istanze di unità - o meglio ancora, equilibratrici - e la garanzia di una vera, efficace, autonomia dei territori, corroborata oltretutto da una rappresentatività autentica ed efficace.