Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 646 del 14/12/2011

TANCREDI (PdL). Signora Presidente, colleghi, rappresentanti del Governo, il disegno di legge costituzionale che introduce nella nostra Carta fondamentale il principio del pareggio di bilancio si inserisce nel quadro degli impegni scaturiti dal Patto europlus con il quale i Paesi membri aderenti si sono impegnati ad introdurre all'interno delle proprie legislazioni nazionali le nuove regole di rigore.

Non c'è dubbio però - e voglio precisarlo subito, a conferma di quanto detto anche con enfasi da autorevoli esponenti, anche del Partito Democratico, che mi hanno preceduto - che la revisione dell'articolo 81 della Costituzione, Presidente, è un'esigenza ineludibile per il Paese, al di là delle circostanze esterne e dei Diktat dell'Unione europea; è poi oggetto da molto tempo - come si è detto autorevolmente - del dibattito politico e costituzionale e l'opportunità della modifica dello stesso articolo 81 è conclamata dal fatto che in questi anni, in cui l'attuale formulazione è stata vigente, il debito pubblico non ha visto mai arrestare il suo trend di crescita (e questo è anche oggetto del dibattito attuale), condizionato dalle contingenze e dal ciclo economico con cui i rispettivi Governi si dovevano confrontare.

Non c'è dubbio, però, che anch'io, come ha detto qualcuno prima di me, in particolare il senatore Lusi, sento il peso della solennità del momento e dell'onore di partecipare ad una modifica costituzionale così importante. Non c'è dubbio, però, Presidente, che avrei immaginato di vivere questa fase in maniera diversa: nella mia breve carriera politico-istituzionale pensavo che in questa Camera alta si arrivasse ad una modifica così importante con un approfondimento maggiore, più dettagliato. Infatti, se è vero che il merito della questione è sicuramente esigenza ineludibile del Paese, non imposta da nessuno, non c'è dubbio che l'urgenza e il modo con cui stiamo affrontando questa modifica costituzionale vengono imposti dalla contingenza europea, dalla situazione dei mercati e anche dai nostri partner europei.

Su questo si è discusso in Commissione dove il PdL ha messo in luce come ci fosse l'esigenza di un maggiore approfondimento e di una maggiore riflessione su alcuni temi, così come hanno fatto anche altri autorevoli membri della Commissione stessa. Il Governo inizialmente sembrava avere fatto un'apertura alla possibilità di emendare il testo giunto dalla Camera, ma poi il Gruppo ha deciso di conformarsi alla volontà dell'Esecutivo di andare avanti con l'attuale formulazione.

Voglio ricordare che il precedente Governo Berlusconi, che ho avuto l'onore di sostenere con la mia maggioranza, ha creato le condizioni - e questo non bisogna dimenticarlo - perché a quel pareggio di bilancio si arrivasse sostanzialmente, nel senso che le misure messe in campo negli ultimi tre anni hanno creato le condizioni perché con riferimento alla dinamica del deficit, fossimo il Paese più virtuoso in Europa e perché nel 2013 si arrivasse anche al pareggio di bilancio, messo poi in discussione, successivamente, dal ciclo economico, dall'attacco dei mercati internazionali, dalla mancata crescita e da previsioni sulla crescita inferiori ai livelli precedenti, rendendo quindi necessaria l'attuale correzione. È chiaro però che il Governo precedente - e lo dico con orgoglio - aveva lavorato perché quell'obiettivo, che oggi noi vogliamo inserire in una norma di rango costituzionale, si raggiungesse nella sostanza da qui a breve tempo.

Quindi, alla luce di questa premessa, mi accingo a fare un'analisi di questo lavoro riguardo alla modifica costituzionale anche un po' critica del testo in esame, a fronte anche di alcune considerazioni che ha fatto prima di me il collega Lusi. Leggo qui il comunicato dei Capi di Stato, in cui ci sono impegni, purtroppo, a venire, ma in cui si citano anche grandezze economiche molto ristrette; non c'è dubbio che abbiamo il timore che tra qualche mese dovremo rimettere mano alla Costituzione e all'articolo 81 per sostanziare alcune più precise prescrizioni dell'Unione europea e lo abbiamo anche manifestato durante i lavori della Commissione.

La riforma si propone di riscrivere il contenuto dell'articolo 81 introducendo nella Carta costituzionale il principio - implicito nella volontà dei Costituenti, come è stato detto più autorevolmente di me - del pareggio di bilancio, in attuazione di un impegno già assunto dal precedente Governo, nell'ambito della nuova governance europea di coordinamento delle politiche economiche, ribadito nell'ultimo patto di bilancio siglato a Bruxelles il 9 dicembre scorso.

A fianco della moneta unica, come si è detto (e ciò è stato l'oggetto anche delle comunicazioni di stamattina del presidente Monti), è indispensabile creare un robusto pilastro economico, che si basi su un rafforzamento delle misure già convenute e su ulteriori interventi di qualità, tutti tesi a realizzare un'autentica unione di stabilità fiscale. Ebbene, pur se l'obiettivo finale di stabilità e integrità dell'Unione economica e monetaria europea è ambiziosamente condiviso da tutti gli Stati della zona euro e da tutte le forze politiche, non altrettanto unanime è il modus con cui tale obiettivo dovrà essere raggiunto.

A fronte dell'ambizioso impegno assunto, mi sento di esprimere qualche dubbio sull'adeguatezza del testo della norma in esame, ed in particolare sul concetto così spiccatamente dinamico di equilibrio tra le entrate e le spese, che, insomma, è diverso dal concetto espresso molto chiaramente nel comunicato dei Capi di Stato europei. Infatti, l'equilibrio deve tener conto, come si è detto, delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.

La storia della finanza pubblica italiana dovrebbe servire da monito per chi sostiene l'adeguatezza della soluzione keynesiana di compensazione ciclica tra avanzi e disavanzi (good times-bad times), poiché la teoria di un finanziamento della spesa pubblica in disavanzo, pur confinata in un breve cattivo periodo, alternata ad una politica di recupero da affidare ad un futuro periodo buono, alla luce dei fatti e dell'inevitabile mutevolezza dei cicli politici, si è, ahimè, dimostrata, troppo spesso, una vana chimera, stante anche la notevole difficoltà di valutare i cicli economici.

In altri termini, il principio del pareggio di bilancio così formulato, pur se contenuto in una norma di rango costituzionale, lungi dal rafforzare la credibilità dell'impegno assunto, potrebbe, al contrario, risultare scarsamente efficace, qualora si rivelasse, nella pratica, uno strumento elusivo delle regole di rigore fiscale, con il rischio di essere colpito dagli effetti negativi dei cicli politici, dove i Governi aumentano la spesa pubblica in prossimità delle elezioni, lasciando magari al Governo successivo l'onere dell'aggiustamento. La correzione per gli effetti del ciclo si presta infatti a scelte discrezionali e, quindi, indebolisce la funzione disciplinare del vincolo di pareggio, attenuandone la credibilità agli occhi degli investitori e dei mercati.

Alla luce della gravità congiunturale che stiamo vivendo oggi, è evidente che la prudenza fiscale e l'imperativo di non dissipare il capitale nazionale per non pregiudicare il futuro delle generazioni a venire non hanno certo contraddistinto l'agire dei decisori pubblici negli ultimi decenni di storia della nostra Repubblica, a meno che non vogliamo dare la colpa solo alla formulazione dell'articolo 81, ma non mi sembra questo il caso. Nella considerazione collettiva, i disavanzi di bilancio sono stati per lungo tempo svincolati da qualsiasi valutazione etica, non percependosi il disvalore morale di un debito progressivamente crescente, che avrebbe affidato alle nuove generazioni - ed arriviamo al punto - il gravoso percorso del rientro.

I vincoli giuridici che oggi l'Europa ci impone, a tutela, tra l'altro, di un principio di equità intergenerazionale, rappresentano oggi un surrogato dei vincoli morali venuti meno. È noto quanto le decisioni di spesa siano sempre minate da un grave problema di asimmetria nella percezione dei costi-benefici ad esse connessi: tra benefici visibili e costi occulti, tra benefici immediati e costi, ahimè, futuri. Proprio attraverso l'introduzione di vincoli chiari, trasparenti e certi è possibile fronteggiare i fenomeni di illusione finanziaria, ponendo un argine a perniciosi eccessi di discrezionalità e di opportunismo politico.

Intendo adesso soffermarmi sull'articolo 5 della legge costituzionale, recante i contenuti della nuova legge di contabilità «rinforzata» e le regole di controllo parlamentare sulla finanza pubblica. Mi riferisco per esempio al comma 1, lettera b), del citato articolo, laddove si prescrive che la nuova legge di contabilità individui una serie di procedure per accertare le cause degli eventuali scostamenti tra le previsioni effettuate ed i risultati conseguiti. Penso che sull'applicazione di questa lettera b) dovremmo soffermarci più di quello che stiamo facendo oggi con la modifica costituzionale nella formulazione di questa nuova legge di contabilità rinforzata. La norma non brilla certo per chiarezza, lasciando l'interprete nel dubbio se le cause da accertare si esauriscano solo nelle tre fattispecie in esame (andamento del ciclo economico, inefficacia degli interventi ed eventi eccezionali) oppure se l'accertamento debba avvenire anche a fronte di altre ipotesi.

E ancora, di difficile delimitazione e tendente all'infinito appare il novero dei casi riconducibili all'inefficacia degli interventi, così come altrettanto generiche risultano, alla successiva lettera d), le locuzioni «crisi finanziaria» e «gravi calamità naturali», pur nell'intenzione di esplicitare quegli eventi eccezionali che consentirebbero di ricorrere all'indebitamento. È logico che questo dibattito verrà svolto nel momento in cui andremo ad approfondire ed esaminare la nuova legge di contabilità rinforzata, però è anche vero che forse sarebbe stato opportuno approfondire anche adesso questi aspetti.

Vorrei pure richiamare molto brevemente l'attenzione su quell'organismo indipendente, incardinato presso le Camere, al quale la norma in esame vuole attribuire compiti di analisi, verifica e valutazione dei conti pubblici. Sull'opportunità di istituire un siffatto organismo di controllo è doveroso riflettere. Attualmente la valutazione degli effetti delle leggi di spesa e di entrata nonché la previsione dei conti pubblici è svolta quasi esclusivamente dal Governo che, nel valutare la compatibilità delle iniziative di spesa con il quadro di finanza pubblica e con il rispetto dell'equilibrio contabile, gode tuttavia di ampia discrezionalità nella formulazione di stime e nel rendere pubblici i risultati. È logico e giusto che serva un contrappeso: com'è stato detto, questo ha fatto anche parte del dibattito, almeno quello cui ho partecipato in questi tre anni in Commissione bilancio.

D'altra parte il nostro ordinamento già prevede meccanismi di controllo: da un lato, la Corte dei conti, quale organo di garanzia costituzionalmente previsto a tutela della gestione e della trasparenza delle risorse pubbliche; dall'altro, lo stesso Parlamento già esercita una funzione di controllo sulla finanza pubblica, con particolare riferimento all'equilibrio tra entrate e spese.

Orbene, l'istituzione di un organismo indipendente con tali finalità presso le Camere potrebbe determinare una pericolosa conflittualità istituzionale - a questo proposito, stamattina in Commissione abbiamo fatto approvare un ordine del giorno - specie nell'esercizio di quei poteri formali che gli andrebbero riconosciuti in relazione alle eventuali difformità rilevate in sede di controllo (la formulazione testuale della lettera f) dell'articolo 5 è «valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio»). Riterrei piuttosto opportuno potenziare il supporto informativo necessario per l'esercizio della funzione di controllo parlamentare attraverso un riordino ed un potenziamento degli attuali servizi di bilancio delle Camere, eventualmente prevedendo una Commissione bicamerale a ciò dedicata.

Nell'esprimere sinteticamente le accennate perplessità, signora Presidente, intendo tuttavia sostenere l'impegno concreto che il Gruppo del PdL ha profuso nello svolgimento di questo dibattito, nella convinzione che i fenomeni economici per loro natura sono complessi e non univocamente etichettabili, perché nella scienza, come nella democrazia, mai nessun risultato può considerarsi definitivo e assoluto e nella costruzione dell'uno e dell'altra la premessa è nella libera manifestazione del contrasto tra idee e ideali. (Applausi dai Gruppi PdL e CN-Io Sud-FS).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare il senatore Cabras. Ne ha facoltà.