Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 646 del 14/12/2011

CECCANTI (PD). Signor Presidente, per una coincidenza temporale, ci troviamo oggi ad affrontare in quest'Aula il tema di questa revisione costituzionale nell'esatto momento in cui alla Camera dei deputati si presentano i discorsi parlamentari di Beniamino Andreatta. Questa coincidenza è importante, perché ci serve a capire che l'immagine semplicistica che spesso è attribuita a questa revisione, cioè di essere il frutto improvviso di un diktat esterno, è radicalmente infondata.

Infatti, troviamo negli scritti parlamentari di Beniamino Andreatta, soprattutto in quelli relativi alla Commissione Bozzi nel febbraio del 1984, esattamente tutti i motivi, al di là delle soluzioni tecniche, di revisione dell'articolo 81 della Costituzione. E mi permetto, per partecipare idealmente al ricordo che si svolge in questo momento alla Camera dei deputati, di utilizzare tre citazioni di Andreatta.

La prima fa parte di un testo del 1982 dal titolo «Quale finanza per una economia aperta», in cui Andreatta fa tesoro della sua esperienza come Ministro del tesoro nel 1980 per descrivere che cosa effettivamente era diventata la politica del deficit rispetto all'immagine tradizionale del deficit di bilancio come strumento per l'allargamento delle basi dello Stato alle classi più disagiate.

Dice Andreatta in questo intervento: «Troppe volte, in passato, il cerchio della contesa sociale è stato fatto quadrare addossando alla finanza pubblica oneri impropri e indebiti: prezzi politici, sussidi, salvataggi, agevolazioni, sgravi, fino a negare alla finanza pubblica il suo scopo originario, che era quello di fornire servizi pubblici e infrastrutture efficienti, al minimo costo e per il massimo vantaggio dei cittadini.

La società italiana avverte confusamente oggi come nelle sentine del bilancio si siano accumulati privilegi ingiusti, soluzioni di facilità, erogazioni incontrollabili. La finanza pubblica, appesantita da questi sedimenti, può aiutare l'economia a sopravvivere, ma non può aiutarla a svilupparsi».

Questa è l'analisi fatta da Beniamino Andreatta nel 1982. Ricorda giustamente Mario Tesini che ha raccolto questi scritti di Andreatta nel volume de il Mulino «Per un'Italia moderna», pubblicato nel momento in cui Andreatta era in coma e nel momento in cui usciva dai ruoli universitari: «Il risanamento dei conti pubblici corrispondeva dunque a istanze d'ordine sociale e al tempo stesso d'ordine morale. (...) Vi erano (...) evidenti implicazioni di natura distributiva» - e qui ricorda un'altra frase di Andreatta - «"perché gli alti deficit comportano alti tassi di interesse che spostano la distribuzione del reddito dai lavoratori ai rentiers"» (cioè ai titolari di rendite).

Questa è l'analisi che Andreatta faceva già in precedenza come Ministro del Tesoro. Per questo poi giunge alla Commissione bicamerale Bozzi dove propone la revisione dell'articolo 81 della Costituzione. Ma più esattamente in detta Commissione Andreatta focalizza il problema complessivo dei Governi deboli, dovuto anche al sistema proporzionale puro, e l'altro problema specifico della debolezza costituzionale dell'articolo 81 e della sua elusione successiva. E infatti Andreatta affronta due temi. Tra l'altro uno è anche quello che abbiamo trattato ieri durante la discussione sulle mozioni.

Ricorda Andreatta: «La crisi fiscale ha colpito in Europa soprattutto i Paesi con un sistema elettorale proporzionale e con un sistema di governo instabile: in Olanda, Belgio e Danimarca il disavanzo pubblico supera il 10 per cento del reddito nazionale. Al contrario, Francia, Germania Federale, Regno Unito, che in modo diverso si sono dati sistemi che hanno assicurato maggiore stabilità all'Esecutivo, presentano disavanzi inferiori al 3 per cento. Esiste un rapporto tra la finanza pubblica e il modo di lavorare delle istituzioni; esiste un modo di comprare il consenso in Parlamenti instabili, che è la conseguenza degli assetti istituzionali. Quindi, in qualche modo, il problema della crisi fiscale dello Stato italiano si rapporta al tema prima indicato di un assetto forte delle istituzioni, di una garanzia di durata dell'Esecutivo». Poi Andreatta slitta a parlare dell'articolo 81. «In ogni caso una certa ingegneria costituzionale come quella voluta da Vanoni e da Einaudi con l'articolo 81 della Costituzione può valere a ridurre la tendenza ormai cronica della nostra finanza pubblica a superare ogni limite, e può introdurre obiettivi condizionamenti per impedire che una quota troppo esorbitante della propensione al risparmio del Paese vada a finanziare deficit di bilancio».

In una seduta successiva Andreatta affermò che «esiste una tradizione» - e qui si vede l'esperienza da Ministro del tesoro - «che fa capo agli economisti keynesiani che preferisce lasciare al governo del tempo la possibilità di trovare le ottime distribuzioni tra la politica fiscale e la politica monetaria che considera un second-best l'esistenza di regole fisse in questa materia.

Tuttavia mi pare che la nostra storia finanziaria ci ponga la necessità di ridefinire i limiti che pure il legislatore costituzionale aveva introdotto nella Costituzione del 1948». Più precisamente, arrivando al punto dell'articolo 81, egli dice che «o noi modifichiamo l'articolo 81 della Costituzione, o è meglio che lo aboliamo e che chiariamo che non abbiamo alle spalle una garanzia del processo di bilancio, perché in questo modo, forse, quelle attività quasi malavitose di giochi sulla copertura possono essere sostituite dalla responsabilità dei Governi e delle maggioranze.

Avere una garanzia puramente formale ed eluderla è peggio che sapere che è lasciato al libero gioco politico il rapporto tra la nostra e la futura generazione». Questo è quanto ricordava Andreatta.

Penso allora che dobbiamo fare memoria per capire che i problemi di oggi non sono un diktat improvviso dell'Unione europea, ma il fatto che 30 anni fa non si è avuto il coraggio di fare le scelte che siamo costretti a fare oggi perché, da allora, si sono accumulati i prezzi delle scelte non fatte.

Vengo quindi a questa revisione. Questa potrebbe essere la trentacinquesima volta in cui le nostre Camere utilizzano a buon fine la procedura prevista dall'articolo 138 della Costituzione. Fin qui è stata utilizzata 34 volte: 14 casi per leggi di revisione costituzionale come questa, 11 casi per gli statuti speciali e 9 per leggi costituzionali di sviluppo del testo della Carta.

I 14 casi di revisione costituzionale si possono forse ricondurre a quattro fasi. La prima è quella delle tre modifiche incrementali degli anni Sessanta (di cui la più importante fu quella di parificazione della durata del Senato a quella della Camera), che avvennero necessariamente a maggioranza dei due terzi perché non c'era ancora la legge che consentiva di azionare lo strumento del referendum.

La seconda è quella della rinuncia a ulteriori interventi sul testo, che abbraccia 22 anni, dal 1967 al 1989, vuoi perché si insisteva sull'attuazione della Costituzione, vuoi perché i nodi erano affrontati nel bene o nel male solo in sede politica.

La terza fase fu quella di poche riforme con minore consenso, ma senza conflitto, votate cioè a maggioranza assoluta, in un quadro di maggiore frammentazione parlamentare che accompagnava la crisi del primo periodo repubblicano e che non sfociava nella richiesta di referendum (la procedura per i reati ministeriali, lo scioglimento nel semestre bianco, il quorum per l'amnistia e l'indulto), con l'unica eccezione della maggioranza dei due terzi per la riforma dell'articolo 68.

La quarta fase è stata quella di molte riforme con minore consenso e con conflitti, tanto da sfociare per due volte inreferendum (nel 2001 sul Titolo V della seconda Parte, nel 2006 sulla maxiriforma del centrodestra poi bocciata). Anche quando non si arrivò al referendum ci si fermò comunque alla maggioranza assoluta (nel 1999 sulla forma di governo regionale, nel 2000 e nel 2001 sul voto estero, nel 2003 sulle pari opportunità). La maggioranza dei due terzi maturò solo nel 1999 sul giusto processo, come recepimento sostanziale della giurisprudenza della Corte di Strasburgo e dopo una discussa sentenza della Corte costituzionale.

Mi chiedo se nel 2007, con la soppressione del riferimento alla pena di morte all'articolo 27 in relazione al codice militare di guerra, e col caso di oggi stiamo invece iniziando e proseguendo una quinta fase, quella di molte riforme con forte consenso sulla scia di quanto raccomandato, anche sulla base di molte esperienze comparate, da uno dei volumi più recenti sulle revisioni costituzionali, quello di Oliver e Fusaro, che fa rilevare che solo un'ordinaria manutenzione costituzionale che produca puntualmente revisioni evita che il testo possa invecchiare o che la Costituzione possa essere elusa, perché quando non c'è manutenzione costituzionale per lunghi anni significa forse, spesso, che la Costituzione viene elusa.

Questo in linea generale. Quindi, speriamo di essere in una fase, in questa legislatura, in cui si possano avere ulteriori appuntamenti, come quelli di cui discutevamo ieri, di riforme a maggioranza dei due terzi, perché sono quelle che danno solidità alla revisione.

Il punto di partenza comunque è quello che sottolineò Costantino Mortati alla II Sottocommissione della Costituente il 3 settembre 1946. Mentre nelle forme tradizionali dello Stato liberale a suffragio ristretto il Parlamento tutelava gli interessi di coloro che pagavano le tasse e il Governo era espressione dei monarchi, quindi il Parlamento era strutturalmente interessato a limitare la tassazione, viceversa con lo Stato pluriclasse il problema è che il Parlamento tende normalmente, se non frenato nei suoi poteri, con derive assemblearistiche, a tutelare interessi sezionali, corporativi.

Per questa ragione le Costituzioni, già quelle del secondo dopoguerra, hanno previsto limiti molto stringenti, per esempio, all'emendabilità delle leggi in materia, come nella Costituzione tedesca e in quella francese della Quinta Repubblica. Viceversa, già nella Costituente i tentativi più marcati da parte di Mortati ed Einaudi di mettere dei freni furono respinti perché si ritenne su questo, come su altri terreni, che la normale dinamica tra i partiti politici portasse a questo risultato. Come abbiamo visto, questo risultato in realtà non si è avuto, sia perché quei limiti posti dall'articolo 81 erano minimi sia perché la giurisprudenza costituzionale ha ulteriormente depotenziato gli stessi limiti del testo.

Non a caso tutte le Commissioni bicamerali istituite (il periodo non fa differenza) hanno affrontato il nodo relativo all'articolo 81. Non solo la Commissione Bozzi, che ho ricordato poc'anzi, ma anche le Commissioni De Mita-Iotti e la Commissione D'Alema avevano approntato la riscrittura dell'articolo 81. Lo stesso avevano fatto anche alcuni Governi, come il VII Governo Andreotti e il II Governo Amato, proprio perché questo è un problema insoluto.

Quindi non è un problema che l'Europa improvvisamente ci impone, ma è un problema che si pone a livello comunitario perché noi non abbiamo fatto il nostro dovere per tempo. Certo, c'è una connessione con il processo comunitario, e questa connessione è stata colta in modo molto pregnante da un esponente dell'attuale Governo, quando ancora non lo era, ovvero dal sottosegretario Marta Dassù, su «La Stampa» del 17 settembre dal titolo «Le colonie USA e la lezione del debito», ricordando che il processo federale americano si basò sulla limitazione del deficit da parte dei singoli Stati in cambio della scelta di un'espansione delle competenze a livello del government federale. Non a caso, ben 35 delle 50 Costituzioni dei Paesi membri degli Stati Uniti d'America hanno - in forme diverse - limiti analoghi a quelli che noi introduciamo oggi, come premessa per una crescita del government federale.

Dobbiamo essere consapevoli che stiamo ponendo in essere un'operazione non tanto per rispondere all'Europa, ma per avere più Europa. Essendo noi più europei in Italia e rimediando al deficit delle «non scelte» fatte nel periodo possiamo chiedere all'Europa che faccia un passo avanti nell'integrazione politica. Mentre non c'è tutela dello Stato sociale in un'ottica di nazionalismo costituzionale e di debito crescente.

Concludo ricordando che alcuni colleghi hanno posto dei dubbi per specificare ulteriormente queste norme. Ma la scelta fatta di una revisione a due livelli, da una parte in norma costituzionale e dall'altra in una legge rinforzata di sviluppo dove mettere i dettagli (scelta fatta da gran parte degli altri Paesi, a cominciare dalla Spagna), ci consente di avere un testo costituzionale asciutto e vincolante e di avere una norma non modificabile facilmente da legge ordinaria, che resiste all'abrogazione ed è in grado di fornire elementi specifici. (Applausi dai Gruppi PD, PdL e del senatore Molinari).