Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 646 del 14/12/2011

VIZZINI, relatore. Signor Presidente, il disegno di legge costituzionale oggi all'esame dell'Assemblea è stato approvato dalla Camera dei deputati a larga maggioranza (464 voti favorevoli, 11 astenuti, nessuno contrario) e non ha subito modifiche nel corso dell'esame in sede referente, svoltosi presso le Commissioni riunite affari costituzionali e bilancio.

Esso si ripropone di modificare la II Parte della Costituzione secondo due princìpi cardine: equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche e sostenibilità del debito pubblico. Lo scopo è quello di adeguare l'ordinamento, nel suo più eminente livello normativo, quello costituzionale, sia a un'esigenza di integrazione piena nel contesto europeo, in analogia a quanto già disposto in altri Paesi dell'Unione e in conformità a specifiche richieste provenienti dalla stessa Unione europea, sia a un obiettivo di politica fiscale generale che assuma quei principi cardine come parametri supremi di regolazione.

La tecnica legislativa prescelta, che ha un valore non irrilevante anche sotto l'aspetto dei contenuti, è quella di integrare il testo della Costituzione con alcuni elementi di principio, disporre su alcuni altri aspetti qualificanti con norme di legge costituzionale ancorché non incorporate nella Costituzione e rimettere a una legge ordinaria, da approvare però a maggioranza qualificata, la definizione degli ulteriori elementi di regolazione.

L'articolo 81 della Costituzione ne risulterebbe complessivamente riformulato secondo i principi già menzionati, integrati da altre prescrizioni.

Quanto, ancora, alla tecnica adoperata per innovare l'ordinamento, oltre alla riformulazione dell'articolo 81, il disegno di legge integra l'articolo 97 della Costituzione, premettendovi la disposizione di principio già citata (equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito pubblico, «in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea»).

Ancora, si propone una rettifica dell'articolo 117 della Costituzione, diretta a trasferire, dalla competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni alla competenza esclusiva della legislazione statale, la materia della «armonizzazione dei bilanci pubblici».

Si procede, quindi, all'integrazione dell'articolo 119, per dare sviluppo coerente, a proposito degli enti territoriali, agli enunciati introdotti nell'articolo 81 e nell'articolo 97.

Quanto alle disposizioni di legge costituzionale non «incorporate» nella Costituzione, l'articolo 5 del disegno di legge dispone un complesso di prescrizioni che vincolano, in larga misura, il contenuto della legge ordinaria «di sistema», da approvare con la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, legge prevista dal nuovo articolo 81. Inoltre, quelle stesse disposizioni di rango costituzionale contemplano anche l'istituzione, presso le Camere, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi, verifica e valutazione in materia di andamenti di finanza pubblica e adempimento delle regole di bilancio, mentre il comma 4 dello stesso articolo 5 rimette ai Regolamenti delle Camere la disciplina della funzione parlamentare di controllo sulla finanza pubblica, con particolare riferimento a parametri determinati dalla stessa disposizione.

Per gli aspetti di rilievo istituzionale, vi è da segnalare, ancora, la prevista deliberazione delle Camere, da assumere a maggioranza assoluta, diretta ad autorizzare il ricorso all'indebitamento «al verificarsi di eventi eccezionali», da definire con la legge «di sistema» ai sensi delle previsioni contenute nell'articolo 5, comma 1, lettera d), (gravi recessioni economiche, crisi finanziarie e gravi calamità naturali). In proposito, va notato che la disposizione della lettera g) contempla gli stessi casi, nonché quello, più generale, della necessità di sostenere gli effetti del ciclo economico - che non esige, invece, l'autorizzazione parlamentare - quali presupposti perché lo Stato, anche in deroga all'articolo 119 della Costituzione, possa concorrere ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.

La legge ordinaria «di sistema» dovrebbe essere approvata, secondo il testo in esame, entro il 28 febbraio 2013, mentre la decorrenza di efficacia delle disposizioni contenute nel disegno di legge costituzionale è indicata nell'esercizio finanziario 2014.

La misura notevolissima del consenso registrato alla Camera dei deputati e l'assenza di voti contrari depongono per una deliberazione del Senato comunque tempestiva, secondo le determinazioni adottate la scorsa settimana dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari ed a seguito delle decisioni assunte dalle Commissioni riunite.

Certamente, come ho già avuto occasione di rilevare fin da subito, durante l'esame presso le Commissioni riunite, e come hanno segnalato i senatori di diverse forze politiche intervenuti nel dibattito, il testo approvato dall'altro ramo del Parlamento manifesta alcuni possibili profili critici. Anzitutto, l'inclusione della disposizione generale di principio, anziché nell'articolo 97 (che riguarda le pubbliche amministrazioni e contiene già il principio di «buon andamento»), nella Parte prima della Costituzione, come proposto da alcuni, quale disposizione integrativa dell'articolo 53: la scelta sarebbe motivata dal fatto che il nuovo principio introdotto nella Costituzione è strettamente correlato alle disposizioni contenute negli attuali due commi dell'articolo 53.

La collocazione nell'articolo 53 avrebbe un suo intrinseco valore: il principio, che vi è già radicato, del concorso comune alla spesa pubblica secondo la capacità contributiva sarebbe corroborato e corrisposto da quello della responsabilità, propria dei poteri pubblici, di fare buon uso delle risorse di tutti che sono loro affidate. Una simmetria, questa, dal visibile contenuto politico, nel senso più nobile, che sarebbe ben inserita in quella parte della Costituzione.

La previsione poi di un organismo indipendente da istituire presso le Camere per l'analisi, le verifiche e le valutazioni lascia, nella sua formulazione, una possibilità di scelta tra più opzioni: una struttura strettamente parlamentare, con composizione, dotazioni e regolazione propria, ovvero una struttura mista, la cui composizione potrebbe essere assicurata mediante l'apporto, esclusivo o parziale, di persone estranee alle Camere e ai rispettivi apparati. Si può svolgere inoltre una riflessione sul pieno rispetto, o meno, dell'autonomia regolamentare delle Camere, presidiata dalla Costituzione, quando si rimette a una legge ordinaria, sia pure rinforzata, l'istituzione e la regolazione di un organismo collocato presso le stesse Camere.

Inoltre, la riserva di Regolamento parlamentare quanto alla funzione di controllo delle Camere in materia di finanza pubblica potrebbe essere considerata ad un tempo pleonastica e tale da distinguerla - con effetti incerti - da quella attribuita all'organismo indipendente.

Ancora, la fissazione di una data per l'approvazione della legge «di sistema» è necessariamente priva di certezza, anche se provvista della forma di una disposizione di legge costituzionale. Tale riserva di legge, anche con la previsione di un termine definito, è già presente in Costituzione e non sempre ha prodotto un'efficacia tempestiva (si pensi alla IX disposizione transitoria e finale).

Nel corso dell'esame presso le Commissioni riunite i senatori intervenuti hanno espresso ulteriori riserve sul testo e conseguentemente hanno presentato emendamenti volti a migliorarlo. Certamente sarebbe stato forse auspicabile un supplemento di riflessione, dal momento che si tratta di una modifica rilevante al testo della nostra Carta costituzionale. Abbiamo però, con profondo senso di responsabilità, accolto l'invito del Governo a procedere a una quanto più rapida definizione del testo, evitando un ulteriore passaggio parlamentare alla Camera dei deputati. L'invito è stato motivato proprio questa mattina dal ministro Giarda e dal vice ministro Grilli, il quale ha in primo luogo ricordato che l'attenzione della Commissione europea e del Consiglio europeo sul livello di indebitamento si è rafforzata in ragione della inadeguatezza delle regole fiscali che hanno disciplinato fino ad oggi i comportamenti degli Stati membri.

L'indirizzo assunto a livello europeo è quello di stabilire un vincolo assoluto e non valicabile a livello di norma costituzionale. In tale direzione si sono già mossi alcuni Paesi (la Svezia, la Germania e la Polonia). Nel Vertice dell'8 e 9 dicembre scorsi, il concetto di pareggio di bilancio è stato ulteriormente specificato con la previsione anche di una verifica comunitaria sull'adeguatezza delle nuove regole. Il Governo ha assicurato che i riferimenti contenuti nel testo del disegno di legge costituzionale al nostro esame sono compatibili con l'evoluzione delle regole comunitarie e coerenti con le richieste che provengono dalle autorità dell'Unione europea.

Inoltre, siamo stati rassicurati sul fatto che il rinvio ad una legge rinforzata fornisce lo strumento adeguato per regolare nel dettaglio i principi inseriti nella Costituzione, con particolare riguardo alla individuazione di una soglia inferiore per il disavanzo strutturale.

L'approvazione senza modifiche, da parte del Senato, del testo trasmessoci dalla Camera assicurerà un'azione tempestiva, essenziale per un Paese come l'Italia che, mai come in questo momento, si trova al centro dell'attenzione dell'Europa.

Per questo conveniamo sulla volontà del Governo di approvare subito questa importante modifica costituzionale.

Ringrazio i sottosegretari Malaschini e Polillo per il compito che stanno svolgendo e concludo segnalando che presso le Commissioni riunite è stato approvato un ordine del giorno, presentato dal presidente Azzollini e sottoscritto da me e da numerosi senatori di diversi Gruppi parlamentari. Esso raccoglie alcune delle sollecitazioni avanzate nel corso del dibattito su aspetti che presentano maggiori criticità. Con tale ordine del giorno, da una parte si ritiene opportuno intendere l'ambito applicativo dell'articolo 5, comma 1, lettera f), nel senso che l'organismo ivi previsto debba operare con esclusivo riferimento alla corretta applicazione delle normative comunitarie e di contabilità nazionale che regolano la disciplina dei bilanci nell'ambito del Patto di stabilità e crescita; dall'altra, si impegna il Governo a valutare l'opportunità di assumere iniziative per disciplinare le modalità e le condizioni per consentire alla Corte dei conti di promuovere il giudizio di legittimità costituzionale per violazione dell'obbligo di copertura finanziaria. (Applausi dai Gruppi PdL e PD).

PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il relatore, senatore Azzollini.