Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 646 del 14/12/2011

AZZOLLINI, relatore. Signor Presidente, mi riconosco nelle osservazioni e nelle considerazioni fatte dal presidente Vizzini e prenderò in analisi in questa relazione soltanto le questioni più specificamente attinenti alla finanza pubblica del disegno di legge costituzionale di cui ci stiamo occupando.

L'articolo 1 del provvedimento sostituisce l'articolo 81 della Costituzione. Il testo proposto prevede, al primo capoverso, che lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio. Detto equilibrio deve essere assicurato tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico, prevedendo verifiche, preventive e consuntive, nonché misure di correzione. Ciò significa che l'equilibrio di bilancio da perseguire deve avere natura strutturalenon potendo essere insensibile all'andamento del ciclo economico. Non sfugge la complessità definitoria di tale enunciato come emerso in diverse sedi ed interventi.

Il secondo capoverso chiarisce poi che il ricorso all'indebitamento è consentito solo al verificarsi di eventi connessi al ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.

Al terzo capoverso è previsto che ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provveda ai mezzi per farvi fronte. La disposizione - ove, rispetto al testo vigente del quarto comma, le parole «ogni altra legge» sono sostituite dalle parole «ogni legge» - è coerente con la soppressione dell'attuale terzo comma, in base al quale con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.

In buona sostanza, si prevede - si tratta di un cambiamento abbastanza rilevante - che anche la legge di bilancio, perdendo il carattere di legge formale e pertanto inidonea a prevedere nuove entrate o nuove spese, qualora importi nuove o maggiori spese, debba reperire le risorse per farvi fronte; ciò comporterà ovviamente la necessità di rivedere l'impianto della nuova legge di contabilità.

Per rafforzare la responsabilità del legislatore è stato reso più severo il tenore del principio di copertura: non basta più, infatti, che la legge che prevede spese «indichi» i mezzi per farvi fronte; occorre che essa «provveda» a tali mezzi.

Il quarto capoverso riproduce nella sostanza l'attuale primo comma dell'articolo 81, salvo precisare che l'approvazione annuale, da parte delle Camere, del bilancio e del rendiconto consuntivo presentati dal Governo avvenga con legge.

Il quinto capoverso riproduce l'attuale secondo comma: l'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

Il sesto capoverso è invece nuovo e prevede che il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali ed i criteri volti ad assicurare l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni saranno stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera. (Brusìo. Richiami del Presidente). Signor Presidente, se riuscissi...

PRESIDENTE. Ha ragione, senatore Azzollini. Non volevo interromperla.

Prego i colleghi di consentire al senatore Azzollini di svolgere la sua relazione, altrimenti si aumenta il volume: e questa è una grande minaccia. (Ilarità).

AZZOLLINI, relatore. La ringrazio, signor Presidente. Di solito i rimproveri a me sono molto più duri, però io accetto tutto.

Si prevede, quindi, una fonte nuova, di livello subordinato alla Costituzione, ma rafforzatarispetto alla legge ordinaria, per la legge di contabilità e finanza pubblica. Inoltre, in tal modo la legge statale viene espressamente autorizzata a disciplinare l'intera pubblica amministrazione ed in particolare gli enti che, seppure di livello nazionale, non rientrano nell'amministrazione statale, quali gli enti di previdenza ed assistenza.

L'equilibrio di bilancio risulta così assicurato con riferimento a tutti gli enti rilevanti ai fini del rispetto del Patto di stabilità e crescita e del conto economico delle amministrazioni pubbliche definito secondo il SEC (Sistema europeo dei conti) 95. A tale proposito, si dovrà chiarire meglio a quale delle due fonti faccia rinvio il comma 1 dell'articolo 5 del presente disegno di legge.

L'articolo 2 invece novella l'articolo 97 della Costituzione, laddove è stabilito che le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurino l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

L'articolo 3 modifica l'articolo 117 della Costituzione, inserendo la materia dell'armonizzazione dei bilanci pubblici tra quelle riservate alla legislazione esclusiva dello Stato e, conseguentemente, eliminando questa stessa materia (l'armonizzazione dei bilanci pubblici) dall'elenco di quelle attribuite alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni. A tale proposito, ritengo coerente con tale impianto attrarre alla competenza esclusiva statale anche la materia del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario: lo si potrà fare con la legge di cui ho parlato prima, in particolare al comma sesto dell'articolo 81.

L'articolo 4 interviene poi sull'articolo 119 della Costituzione, ove sono modificati il primo e il sesto comma.

L'attuale primo comma dell'articolo 119 prevede che i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. La modifica proposta prevede che gli enti territoriali debbano anche concorrere ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea. Con il riferimento ai vincoli europei, si è così esteso alle autonomie territoriali quanto previsto al primo comma del novellato articolo 81 per lo Stato.

È inoltre precisato che l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa deve essere esercitata nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci. Si tratta, in sostanza, di una norma di responsabilizzazione finanziaria analoga a quella introdotta per lo Stato dall'articolo 81.

Il sesto comma dell'articolo 119, ai sensi del quale gli enti territoriali possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, è modificato per precisare che il ricorso all'indebitamento deve essere accompagnato dalla definizione di piani di ammortamento. È inoltre posta la condizione che, per il complesso degli enti di ciascuna Regione, sia rispettato l'equilibrio di bilancio.

Le modifiche introdotte all'articolo 119 della Costituzione assicurano, nel loro complesso, la piena attuazione del principio dell'equilibrio dei bilanci nei confronti delle Regioni e degli enti locali, vincolandoli a concorrere con lo Stato agli adempimenti che derivano alla Repubblica dall'appartenenza all'Unione europea. Tali finalità vengono perseguite anche attraverso la trasformazione da concorrente a statale esclusiva della competenza legislativa in materia di armonizzazione dei bilanci. In proposito, si potrà valutare l'opportunità di aggiungervi anche la materia del coordinamento della finanza pubblica.

Con l'articolo 5 si stabilisce che la legge di cui al nuovo testo dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione, come sostituito dall'articolo 1 del presente disegno di legge, debba disciplinare, per il complesso delle pubbliche amministrazioni, in particolare: le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica; l'accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra quelli dovuti all'andamento del ciclo economico, all'inefficacia degli interventi e agli eventi eccezionali; il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati di cui alla lettera b) del comma stesso corretti per il ciclo economico rispetto al prodotto interno lordo, al superamento del quale occorre intervenire con misure di correzione; la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamità naturali quali eventi eccezionali, ai sensi dell'articolo 81, secondo comma, della Costituzione, come sostituito dall'articolo 1 del presente disegno di legge costituzionale, al verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all'indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo economico e il superamento del limite massimo di cui alla lettera c) del comma stesso sulla base di un piano di rientro; l'introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica; l'istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio. Su quest'ultimo punto, come ha ben detto il presidente Vizzini, abbiamo presentato un ordine del giorno che è stato approvato dalla Commissione, che intende specificare questo concetto nella legge speciale di contabilità, non attribuendogli una funzione di natura giudiziaria o normativa. Ancora: le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali di cui alla lettera d) del comma stesso, anche in deroga all'articolo 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.

Il comma 2 dell'articolo 5 stabilisce che con la medesima legge di cui al comma 1 si debba provvedere anche alla disciplina del contenuto della legge di bilancio dello Stato; della facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all'indebitamento, ai sensi dell'articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato dall'articolo 4 del presente disegno di legge costituzionale; delle modalità attraverso le quali sempre i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni. Voglio dire a proposito delle Province che naturalmente la mia relazione tiene conto del presente disegno di legge costituzionale; le modifiche che la legge ordinaria dovesse produrre naturalmente saranno verificate con riferimento alle statuizioni di quella legge.

I commi 3 e 4 dell'articolo 5 prevedono che la medesima legge di cui ai commi 1 e 2 sia approvata entro il 28 febbraio 2013 e che le Camere, secondo modalità stabilite dai rispettivi Regolamenti, esercitano la funzione di controllo sulla finanza pubblica con particolare riferimento all'equilibrio tra entrate e spese nonché alla qualità e all'efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni, ribadendo, in buona sostanza, quanto previsto dalla vigente legge di contabilità.

L'articolo 6 stabilisce infine che le disposizioni di cui alla presente legge costituzionale si applicano a decorrere dall'esercizio finanziario relativo all'anno 2014.

Per quanto riguarda l'ordine del giorno, lo ha ben illustrato il presidente Vizzini: quindi, non mi soffermo sullo stesso. (Applausi dai Gruppi PdL e PD).