Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 646 del 14/12/2011

Discussione dei disegni di legge costituzionale:

(3047) Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale (Approvato dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall'unificazione dei disegni di legge costituzionale d'iniziativa dei deputati Cambursano ed altri; Marinello ed altri; Beltrandi ed altri; Merloni ed altri; Lanzillotta ed altri; Antonio Martino ed altri; Bersani ed altri, e di un disegno di legge costituzionale d'iniziativa governativa)

(2834) LANNUTTI ed altri. - Modifica all'articolo 81 della Costituzione, in materia di debito pubblico

(2851) LAURO ed altri. - Introduzione dell'articolo 81-bis della Costituzione in materia di patto di stabilità

(2871) ROSSI Nicola ed altri. - Modifiche agli articoli 23, 81, 117 e 119 della Costituzione in materia di regole di responsabilità fiscale

(2881) SALTAMARTINI ed altri. - Modifiche agli articoli 53 e 81 della Costituzione in materia di equilibrio di bilancio della Repubblica

(2890) CECCANTI ed altri. - Modifiche agli articoli 53, 81, 119 e 123 e introduzione del titolo I-bis della parte seconda della Costituzione, in materia di equità tra le generazioni e di stabilità di bilancio

(2965) PERDUCA e PORETTI. - Modifica dell'articolo 81 e introduzione degli articoli 81-bis e 81-ter della Costituzione, concernenti il principio del pareggio nei bilanci dello Stato e degli enti pubblici, la copertura finanziaria delle leggi e il controllo dell'equilibrio dei conti pubblici

(Votazione finale qualificata ai sensi dell'articolo 120, comma 3, del Regolamento) (Relazione orale) (ore 17,30)

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione dei disegni di legge costituzionale nn. 3047, già approvato dalla Camera dei deputati in un testo risultante dall'unificazione dei disegni di legge costituzionale d'iniziativa dei deputati Cambursano ed altri, Marinello ed altri, Beltrandi ed altri, Merloni ed altri, Lanzillotta ed altri, Antonio Martino ed altri, Bersani ed altri, e di un disegno di legge d'iniziativa governativa, 2834, 2851, 2871, 2881, 2890 e 2965.

Irelatori, senatori Vizzini e Azzollini, hanno chiesto l'autorizzazione a svolgere la relazione orale. Non facendosi osservazioni, la richiesta si intende accolta.

Pertanto, ha facoltà di parlare il relatore, senatore Vizzini.

VIZZINI, relatore. Signor Presidente, il disegno di legge costituzionale oggi all'esame dell'Assemblea è stato approvato dalla Camera dei deputati a larga maggioranza (464 voti favorevoli, 11 astenuti, nessuno contrario) e non ha subito modifiche nel corso dell'esame in sede referente, svoltosi presso le Commissioni riunite affari costituzionali e bilancio.

Esso si ripropone di modificare la II Parte della Costituzione secondo due princìpi cardine: equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche e sostenibilità del debito pubblico. Lo scopo è quello di adeguare l'ordinamento, nel suo più eminente livello normativo, quello costituzionale, sia a un'esigenza di integrazione piena nel contesto europeo, in analogia a quanto già disposto in altri Paesi dell'Unione e in conformità a specifiche richieste provenienti dalla stessa Unione europea, sia a un obiettivo di politica fiscale generale che assuma quei principi cardine come parametri supremi di regolazione.

La tecnica legislativa prescelta, che ha un valore non irrilevante anche sotto l'aspetto dei contenuti, è quella di integrare il testo della Costituzione con alcuni elementi di principio, disporre su alcuni altri aspetti qualificanti con norme di legge costituzionale ancorché non incorporate nella Costituzione e rimettere a una legge ordinaria, da approvare però a maggioranza qualificata, la definizione degli ulteriori elementi di regolazione.

L'articolo 81 della Costituzione ne risulterebbe complessivamente riformulato secondo i principi già menzionati, integrati da altre prescrizioni.

Quanto, ancora, alla tecnica adoperata per innovare l'ordinamento, oltre alla riformulazione dell'articolo 81, il disegno di legge integra l'articolo 97 della Costituzione, premettendovi la disposizione di principio già citata (equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito pubblico, «in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea»).

Ancora, si propone una rettifica dell'articolo 117 della Costituzione, diretta a trasferire, dalla competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni alla competenza esclusiva della legislazione statale, la materia della «armonizzazione dei bilanci pubblici».

Si procede, quindi, all'integrazione dell'articolo 119, per dare sviluppo coerente, a proposito degli enti territoriali, agli enunciati introdotti nell'articolo 81 e nell'articolo 97.

Quanto alle disposizioni di legge costituzionale non «incorporate» nella Costituzione, l'articolo 5 del disegno di legge dispone un complesso di prescrizioni che vincolano, in larga misura, il contenuto della legge ordinaria «di sistema», da approvare con la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, legge prevista dal nuovo articolo 81. Inoltre, quelle stesse disposizioni di rango costituzionale contemplano anche l'istituzione, presso le Camere, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi, verifica e valutazione in materia di andamenti di finanza pubblica e adempimento delle regole di bilancio, mentre il comma 4 dello stesso articolo 5 rimette ai Regolamenti delle Camere la disciplina della funzione parlamentare di controllo sulla finanza pubblica, con particolare riferimento a parametri determinati dalla stessa disposizione.

Per gli aspetti di rilievo istituzionale, vi è da segnalare, ancora, la prevista deliberazione delle Camere, da assumere a maggioranza assoluta, diretta ad autorizzare il ricorso all'indebitamento «al verificarsi di eventi eccezionali», da definire con la legge «di sistema» ai sensi delle previsioni contenute nell'articolo 5, comma 1, lettera d), (gravi recessioni economiche, crisi finanziarie e gravi calamità naturali). In proposito, va notato che la disposizione della lettera g) contempla gli stessi casi, nonché quello, più generale, della necessità di sostenere gli effetti del ciclo economico - che non esige, invece, l'autorizzazione parlamentare - quali presupposti perché lo Stato, anche in deroga all'articolo 119 della Costituzione, possa concorrere ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.

La legge ordinaria «di sistema» dovrebbe essere approvata, secondo il testo in esame, entro il 28 febbraio 2013, mentre la decorrenza di efficacia delle disposizioni contenute nel disegno di legge costituzionale è indicata nell'esercizio finanziario 2014.

La misura notevolissima del consenso registrato alla Camera dei deputati e l'assenza di voti contrari depongono per una deliberazione del Senato comunque tempestiva, secondo le determinazioni adottate la scorsa settimana dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari ed a seguito delle decisioni assunte dalle Commissioni riunite.

Certamente, come ho già avuto occasione di rilevare fin da subito, durante l'esame presso le Commissioni riunite, e come hanno segnalato i senatori di diverse forze politiche intervenuti nel dibattito, il testo approvato dall'altro ramo del Parlamento manifesta alcuni possibili profili critici. Anzitutto, l'inclusione della disposizione generale di principio, anziché nell'articolo 97 (che riguarda le pubbliche amministrazioni e contiene già il principio di «buon andamento»), nella Parte prima della Costituzione, come proposto da alcuni, quale disposizione integrativa dell'articolo 53: la scelta sarebbe motivata dal fatto che il nuovo principio introdotto nella Costituzione è strettamente correlato alle disposizioni contenute negli attuali due commi dell'articolo 53.

La collocazione nell'articolo 53 avrebbe un suo intrinseco valore: il principio, che vi è già radicato, del concorso comune alla spesa pubblica secondo la capacità contributiva sarebbe corroborato e corrisposto da quello della responsabilità, propria dei poteri pubblici, di fare buon uso delle risorse di tutti che sono loro affidate. Una simmetria, questa, dal visibile contenuto politico, nel senso più nobile, che sarebbe ben inserita in quella parte della Costituzione.

La previsione poi di un organismo indipendente da istituire presso le Camere per l'analisi, le verifiche e le valutazioni lascia, nella sua formulazione, una possibilità di scelta tra più opzioni: una struttura strettamente parlamentare, con composizione, dotazioni e regolazione propria, ovvero una struttura mista, la cui composizione potrebbe essere assicurata mediante l'apporto, esclusivo o parziale, di persone estranee alle Camere e ai rispettivi apparati. Si può svolgere inoltre una riflessione sul pieno rispetto, o meno, dell'autonomia regolamentare delle Camere, presidiata dalla Costituzione, quando si rimette a una legge ordinaria, sia pure rinforzata, l'istituzione e la regolazione di un organismo collocato presso le stesse Camere.

Inoltre, la riserva di Regolamento parlamentare quanto alla funzione di controllo delle Camere in materia di finanza pubblica potrebbe essere considerata ad un tempo pleonastica e tale da distinguerla - con effetti incerti - da quella attribuita all'organismo indipendente.

Ancora, la fissazione di una data per l'approvazione della legge «di sistema» è necessariamente priva di certezza, anche se provvista della forma di una disposizione di legge costituzionale. Tale riserva di legge, anche con la previsione di un termine definito, è già presente in Costituzione e non sempre ha prodotto un'efficacia tempestiva (si pensi alla IX disposizione transitoria e finale).

Nel corso dell'esame presso le Commissioni riunite i senatori intervenuti hanno espresso ulteriori riserve sul testo e conseguentemente hanno presentato emendamenti volti a migliorarlo. Certamente sarebbe stato forse auspicabile un supplemento di riflessione, dal momento che si tratta di una modifica rilevante al testo della nostra Carta costituzionale. Abbiamo però, con profondo senso di responsabilità, accolto l'invito del Governo a procedere a una quanto più rapida definizione del testo, evitando un ulteriore passaggio parlamentare alla Camera dei deputati. L'invito è stato motivato proprio questa mattina dal ministro Giarda e dal vice ministro Grilli, il quale ha in primo luogo ricordato che l'attenzione della Commissione europea e del Consiglio europeo sul livello di indebitamento si è rafforzata in ragione della inadeguatezza delle regole fiscali che hanno disciplinato fino ad oggi i comportamenti degli Stati membri.

L'indirizzo assunto a livello europeo è quello di stabilire un vincolo assoluto e non valicabile a livello di norma costituzionale. In tale direzione si sono già mossi alcuni Paesi (la Svezia, la Germania e la Polonia). Nel Vertice dell'8 e 9 dicembre scorsi, il concetto di pareggio di bilancio è stato ulteriormente specificato con la previsione anche di una verifica comunitaria sull'adeguatezza delle nuove regole. Il Governo ha assicurato che i riferimenti contenuti nel testo del disegno di legge costituzionale al nostro esame sono compatibili con l'evoluzione delle regole comunitarie e coerenti con le richieste che provengono dalle autorità dell'Unione europea.

Inoltre, siamo stati rassicurati sul fatto che il rinvio ad una legge rinforzata fornisce lo strumento adeguato per regolare nel dettaglio i principi inseriti nella Costituzione, con particolare riguardo alla individuazione di una soglia inferiore per il disavanzo strutturale.

L'approvazione senza modifiche, da parte del Senato, del testo trasmessoci dalla Camera assicurerà un'azione tempestiva, essenziale per un Paese come l'Italia che, mai come in questo momento, si trova al centro dell'attenzione dell'Europa.

Per questo conveniamo sulla volontà del Governo di approvare subito questa importante modifica costituzionale.

Ringrazio i sottosegretari Malaschini e Polillo per il compito che stanno svolgendo e concludo segnalando che presso le Commissioni riunite è stato approvato un ordine del giorno, presentato dal presidente Azzollini e sottoscritto da me e da numerosi senatori di diversi Gruppi parlamentari. Esso raccoglie alcune delle sollecitazioni avanzate nel corso del dibattito su aspetti che presentano maggiori criticità. Con tale ordine del giorno, da una parte si ritiene opportuno intendere l'ambito applicativo dell'articolo 5, comma 1, lettera f), nel senso che l'organismo ivi previsto debba operare con esclusivo riferimento alla corretta applicazione delle normative comunitarie e di contabilità nazionale che regolano la disciplina dei bilanci nell'ambito del Patto di stabilità e crescita; dall'altra, si impegna il Governo a valutare l'opportunità di assumere iniziative per disciplinare le modalità e le condizioni per consentire alla Corte dei conti di promuovere il giudizio di legittimità costituzionale per violazione dell'obbligo di copertura finanziaria. (Applausi dai Gruppi PdL e PD).

PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il relatore, senatore Azzollini.

AZZOLLINI, relatore. Signor Presidente, mi riconosco nelle osservazioni e nelle considerazioni fatte dal presidente Vizzini e prenderò in analisi in questa relazione soltanto le questioni più specificamente attinenti alla finanza pubblica del disegno di legge costituzionale di cui ci stiamo occupando.

L'articolo 1 del provvedimento sostituisce l'articolo 81 della Costituzione. Il testo proposto prevede, al primo capoverso, che lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio. Detto equilibrio deve essere assicurato tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico, prevedendo verifiche, preventive e consuntive, nonché misure di correzione. Ciò significa che l'equilibrio di bilancio da perseguire deve avere natura strutturalenon potendo essere insensibile all'andamento del ciclo economico. Non sfugge la complessità definitoria di tale enunciato come emerso in diverse sedi ed interventi.

Il secondo capoverso chiarisce poi che il ricorso all'indebitamento è consentito solo al verificarsi di eventi connessi al ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.

Al terzo capoverso è previsto che ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provveda ai mezzi per farvi fronte. La disposizione - ove, rispetto al testo vigente del quarto comma, le parole «ogni altra legge» sono sostituite dalle parole «ogni legge» - è coerente con la soppressione dell'attuale terzo comma, in base al quale con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.

In buona sostanza, si prevede - si tratta di un cambiamento abbastanza rilevante - che anche la legge di bilancio, perdendo il carattere di legge formale e pertanto inidonea a prevedere nuove entrate o nuove spese, qualora importi nuove o maggiori spese, debba reperire le risorse per farvi fronte; ciò comporterà ovviamente la necessità di rivedere l'impianto della nuova legge di contabilità.

Per rafforzare la responsabilità del legislatore è stato reso più severo il tenore del principio di copertura: non basta più, infatti, che la legge che prevede spese «indichi» i mezzi per farvi fronte; occorre che essa «provveda» a tali mezzi.

Il quarto capoverso riproduce nella sostanza l'attuale primo comma dell'articolo 81, salvo precisare che l'approvazione annuale, da parte delle Camere, del bilancio e del rendiconto consuntivo presentati dal Governo avvenga con legge.

Il quinto capoverso riproduce l'attuale secondo comma: l'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

Il sesto capoverso è invece nuovo e prevede che il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali ed i criteri volti ad assicurare l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni saranno stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera. (Brusìo. Richiami del Presidente). Signor Presidente, se riuscissi...

PRESIDENTE. Ha ragione, senatore Azzollini. Non volevo interromperla.

Prego i colleghi di consentire al senatore Azzollini di svolgere la sua relazione, altrimenti si aumenta il volume: e questa è una grande minaccia. (Ilarità).

AZZOLLINI, relatore. La ringrazio, signor Presidente. Di solito i rimproveri a me sono molto più duri, però io accetto tutto.

Si prevede, quindi, una fonte nuova, di livello subordinato alla Costituzione, ma rafforzatarispetto alla legge ordinaria, per la legge di contabilità e finanza pubblica. Inoltre, in tal modo la legge statale viene espressamente autorizzata a disciplinare l'intera pubblica amministrazione ed in particolare gli enti che, seppure di livello nazionale, non rientrano nell'amministrazione statale, quali gli enti di previdenza ed assistenza.

L'equilibrio di bilancio risulta così assicurato con riferimento a tutti gli enti rilevanti ai fini del rispetto del Patto di stabilità e crescita e del conto economico delle amministrazioni pubbliche definito secondo il SEC (Sistema europeo dei conti) 95. A tale proposito, si dovrà chiarire meglio a quale delle due fonti faccia rinvio il comma 1 dell'articolo 5 del presente disegno di legge.

L'articolo 2 invece novella l'articolo 97 della Costituzione, laddove è stabilito che le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurino l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

L'articolo 3 modifica l'articolo 117 della Costituzione, inserendo la materia dell'armonizzazione dei bilanci pubblici tra quelle riservate alla legislazione esclusiva dello Stato e, conseguentemente, eliminando questa stessa materia (l'armonizzazione dei bilanci pubblici) dall'elenco di quelle attribuite alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni. A tale proposito, ritengo coerente con tale impianto attrarre alla competenza esclusiva statale anche la materia del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario: lo si potrà fare con la legge di cui ho parlato prima, in particolare al comma sesto dell'articolo 81.

L'articolo 4 interviene poi sull'articolo 119 della Costituzione, ove sono modificati il primo e il sesto comma.

L'attuale primo comma dell'articolo 119 prevede che i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. La modifica proposta prevede che gli enti territoriali debbano anche concorrere ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea. Con il riferimento ai vincoli europei, si è così esteso alle autonomie territoriali quanto previsto al primo comma del novellato articolo 81 per lo Stato.

È inoltre precisato che l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa deve essere esercitata nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci. Si tratta, in sostanza, di una norma di responsabilizzazione finanziaria analoga a quella introdotta per lo Stato dall'articolo 81.

Il sesto comma dell'articolo 119, ai sensi del quale gli enti territoriali possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, è modificato per precisare che il ricorso all'indebitamento deve essere accompagnato dalla definizione di piani di ammortamento. È inoltre posta la condizione che, per il complesso degli enti di ciascuna Regione, sia rispettato l'equilibrio di bilancio.

Le modifiche introdotte all'articolo 119 della Costituzione assicurano, nel loro complesso, la piena attuazione del principio dell'equilibrio dei bilanci nei confronti delle Regioni e degli enti locali, vincolandoli a concorrere con lo Stato agli adempimenti che derivano alla Repubblica dall'appartenenza all'Unione europea. Tali finalità vengono perseguite anche attraverso la trasformazione da concorrente a statale esclusiva della competenza legislativa in materia di armonizzazione dei bilanci. In proposito, si potrà valutare l'opportunità di aggiungervi anche la materia del coordinamento della finanza pubblica.

Con l'articolo 5 si stabilisce che la legge di cui al nuovo testo dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione, come sostituito dall'articolo 1 del presente disegno di legge, debba disciplinare, per il complesso delle pubbliche amministrazioni, in particolare: le verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica; l'accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra quelli dovuti all'andamento del ciclo economico, all'inefficacia degli interventi e agli eventi eccezionali; il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati di cui alla lettera b) del comma stesso corretti per il ciclo economico rispetto al prodotto interno lordo, al superamento del quale occorre intervenire con misure di correzione; la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamità naturali quali eventi eccezionali, ai sensi dell'articolo 81, secondo comma, della Costituzione, come sostituito dall'articolo 1 del presente disegno di legge costituzionale, al verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all'indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo economico e il superamento del limite massimo di cui alla lettera c) del comma stesso sulla base di un piano di rientro; l'introduzione di regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica; l'istituzione presso le Camere, nel rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell'osservanza delle regole di bilancio. Su quest'ultimo punto, come ha ben detto il presidente Vizzini, abbiamo presentato un ordine del giorno che è stato approvato dalla Commissione, che intende specificare questo concetto nella legge speciale di contabilità, non attribuendogli una funzione di natura giudiziaria o normativa. Ancora: le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali di cui alla lettera d) del comma stesso, anche in deroga all'articolo 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.

Il comma 2 dell'articolo 5 stabilisce che con la medesima legge di cui al comma 1 si debba provvedere anche alla disciplina del contenuto della legge di bilancio dello Stato; della facoltà dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano di ricorrere all'indebitamento, ai sensi dell'articolo 119, sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato dall'articolo 4 del presente disegno di legge costituzionale; delle modalità attraverso le quali sempre i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni. Voglio dire a proposito delle Province che naturalmente la mia relazione tiene conto del presente disegno di legge costituzionale; le modifiche che la legge ordinaria dovesse produrre naturalmente saranno verificate con riferimento alle statuizioni di quella legge.

I commi 3 e 4 dell'articolo 5 prevedono che la medesima legge di cui ai commi 1 e 2 sia approvata entro il 28 febbraio 2013 e che le Camere, secondo modalità stabilite dai rispettivi Regolamenti, esercitano la funzione di controllo sulla finanza pubblica con particolare riferimento all'equilibrio tra entrate e spese nonché alla qualità e all'efficacia della spesa delle pubbliche amministrazioni, ribadendo, in buona sostanza, quanto previsto dalla vigente legge di contabilità.

L'articolo 6 stabilisce infine che le disposizioni di cui alla presente legge costituzionale si applicano a decorrere dall'esercizio finanziario relativo all'anno 2014.

Per quanto riguarda l'ordine del giorno, lo ha ben illustrato il presidente Vizzini: quindi, non mi soffermo sullo stesso. (Applausi dai Gruppi PdL e PD).

PRESIDENTE. Ha chiesto di intervenire, per illustrare, ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento, una questione incidentale, il senatore Calderoli. Ne ha facoltà.

CALDEROLI (LNP). Signor Presidente, non essendo creduto con comunicazione diretta, intervengo per comunicare il canonico «andate in pace», perché non intendiamo presentare né una questione sospensiva né una questione pregiudiziale. (Applausi dal Gruppo LNP e del senatore Malan).

PRESIDENTE. Allora era un'informazione tranquillizzante, diciamo.

Dichiaro aperta la discussione generale.

È iscritto a parlare il senatore Ceccanti. Ne ha facoltà.

CECCANTI (PD). Signor Presidente, per una coincidenza temporale, ci troviamo oggi ad affrontare in quest'Aula il tema di questa revisione costituzionale nell'esatto momento in cui alla Camera dei deputati si presentano i discorsi parlamentari di Beniamino Andreatta. Questa coincidenza è importante, perché ci serve a capire che l'immagine semplicistica che spesso è attribuita a questa revisione, cioè di essere il frutto improvviso di un diktat esterno, è radicalmente infondata.

Infatti, troviamo negli scritti parlamentari di Beniamino Andreatta, soprattutto in quelli relativi alla Commissione Bozzi nel febbraio del 1984, esattamente tutti i motivi, al di là delle soluzioni tecniche, di revisione dell'articolo 81 della Costituzione. E mi permetto, per partecipare idealmente al ricordo che si svolge in questo momento alla Camera dei deputati, di utilizzare tre citazioni di Andreatta.

La prima fa parte di un testo del 1982 dal titolo «Quale finanza per una economia aperta», in cui Andreatta fa tesoro della sua esperienza come Ministro del tesoro nel 1980 per descrivere che cosa effettivamente era diventata la politica del deficit rispetto all'immagine tradizionale del deficit di bilancio come strumento per l'allargamento delle basi dello Stato alle classi più disagiate.

Dice Andreatta in questo intervento: «Troppe volte, in passato, il cerchio della contesa sociale è stato fatto quadrare addossando alla finanza pubblica oneri impropri e indebiti: prezzi politici, sussidi, salvataggi, agevolazioni, sgravi, fino a negare alla finanza pubblica il suo scopo originario, che era quello di fornire servizi pubblici e infrastrutture efficienti, al minimo costo e per il massimo vantaggio dei cittadini.

La società italiana avverte confusamente oggi come nelle sentine del bilancio si siano accumulati privilegi ingiusti, soluzioni di facilità, erogazioni incontrollabili. La finanza pubblica, appesantita da questi sedimenti, può aiutare l'economia a sopravvivere, ma non può aiutarla a svilupparsi».

Questa è l'analisi fatta da Beniamino Andreatta nel 1982. Ricorda giustamente Mario Tesini che ha raccolto questi scritti di Andreatta nel volume de il Mulino «Per un'Italia moderna», pubblicato nel momento in cui Andreatta era in coma e nel momento in cui usciva dai ruoli universitari: «Il risanamento dei conti pubblici corrispondeva dunque a istanze d'ordine sociale e al tempo stesso d'ordine morale. (...) Vi erano (...) evidenti implicazioni di natura distributiva» - e qui ricorda un'altra frase di Andreatta - «"perché gli alti deficit comportano alti tassi di interesse che spostano la distribuzione del reddito dai lavoratori ai rentiers"» (cioè ai titolari di rendite).

Questa è l'analisi che Andreatta faceva già in precedenza come Ministro del Tesoro. Per questo poi giunge alla Commissione bicamerale Bozzi dove propone la revisione dell'articolo 81 della Costituzione. Ma più esattamente in detta Commissione Andreatta focalizza il problema complessivo dei Governi deboli, dovuto anche al sistema proporzionale puro, e l'altro problema specifico della debolezza costituzionale dell'articolo 81 e della sua elusione successiva. E infatti Andreatta affronta due temi. Tra l'altro uno è anche quello che abbiamo trattato ieri durante la discussione sulle mozioni.

Ricorda Andreatta: «La crisi fiscale ha colpito in Europa soprattutto i Paesi con un sistema elettorale proporzionale e con un sistema di governo instabile: in Olanda, Belgio e Danimarca il disavanzo pubblico supera il 10 per cento del reddito nazionale. Al contrario, Francia, Germania Federale, Regno Unito, che in modo diverso si sono dati sistemi che hanno assicurato maggiore stabilità all'Esecutivo, presentano disavanzi inferiori al 3 per cento. Esiste un rapporto tra la finanza pubblica e il modo di lavorare delle istituzioni; esiste un modo di comprare il consenso in Parlamenti instabili, che è la conseguenza degli assetti istituzionali. Quindi, in qualche modo, il problema della crisi fiscale dello Stato italiano si rapporta al tema prima indicato di un assetto forte delle istituzioni, di una garanzia di durata dell'Esecutivo». Poi Andreatta slitta a parlare dell'articolo 81. «In ogni caso una certa ingegneria costituzionale come quella voluta da Vanoni e da Einaudi con l'articolo 81 della Costituzione può valere a ridurre la tendenza ormai cronica della nostra finanza pubblica a superare ogni limite, e può introdurre obiettivi condizionamenti per impedire che una quota troppo esorbitante della propensione al risparmio del Paese vada a finanziare deficit di bilancio».

In una seduta successiva Andreatta affermò che «esiste una tradizione» - e qui si vede l'esperienza da Ministro del tesoro - «che fa capo agli economisti keynesiani che preferisce lasciare al governo del tempo la possibilità di trovare le ottime distribuzioni tra la politica fiscale e la politica monetaria che considera un second-best l'esistenza di regole fisse in questa materia.

Tuttavia mi pare che la nostra storia finanziaria ci ponga la necessità di ridefinire i limiti che pure il legislatore costituzionale aveva introdotto nella Costituzione del 1948». Più precisamente, arrivando al punto dell'articolo 81, egli dice che «o noi modifichiamo l'articolo 81 della Costituzione, o è meglio che lo aboliamo e che chiariamo che non abbiamo alle spalle una garanzia del processo di bilancio, perché in questo modo, forse, quelle attività quasi malavitose di giochi sulla copertura possono essere sostituite dalla responsabilità dei Governi e delle maggioranze.

Avere una garanzia puramente formale ed eluderla è peggio che sapere che è lasciato al libero gioco politico il rapporto tra la nostra e la futura generazione». Questo è quanto ricordava Andreatta.

Penso allora che dobbiamo fare memoria per capire che i problemi di oggi non sono un diktat improvviso dell'Unione europea, ma il fatto che 30 anni fa non si è avuto il coraggio di fare le scelte che siamo costretti a fare oggi perché, da allora, si sono accumulati i prezzi delle scelte non fatte.

Vengo quindi a questa revisione. Questa potrebbe essere la trentacinquesima volta in cui le nostre Camere utilizzano a buon fine la procedura prevista dall'articolo 138 della Costituzione. Fin qui è stata utilizzata 34 volte: 14 casi per leggi di revisione costituzionale come questa, 11 casi per gli statuti speciali e 9 per leggi costituzionali di sviluppo del testo della Carta.

I 14 casi di revisione costituzionale si possono forse ricondurre a quattro fasi. La prima è quella delle tre modifiche incrementali degli anni Sessanta (di cui la più importante fu quella di parificazione della durata del Senato a quella della Camera), che avvennero necessariamente a maggioranza dei due terzi perché non c'era ancora la legge che consentiva di azionare lo strumento del referendum.

La seconda è quella della rinuncia a ulteriori interventi sul testo, che abbraccia 22 anni, dal 1967 al 1989, vuoi perché si insisteva sull'attuazione della Costituzione, vuoi perché i nodi erano affrontati nel bene o nel male solo in sede politica.

La terza fase fu quella di poche riforme con minore consenso, ma senza conflitto, votate cioè a maggioranza assoluta, in un quadro di maggiore frammentazione parlamentare che accompagnava la crisi del primo periodo repubblicano e che non sfociava nella richiesta di referendum (la procedura per i reati ministeriali, lo scioglimento nel semestre bianco, il quorum per l'amnistia e l'indulto), con l'unica eccezione della maggioranza dei due terzi per la riforma dell'articolo 68.

La quarta fase è stata quella di molte riforme con minore consenso e con conflitti, tanto da sfociare per due volte inreferendum (nel 2001 sul Titolo V della seconda Parte, nel 2006 sulla maxiriforma del centrodestra poi bocciata). Anche quando non si arrivò al referendum ci si fermò comunque alla maggioranza assoluta (nel 1999 sulla forma di governo regionale, nel 2000 e nel 2001 sul voto estero, nel 2003 sulle pari opportunità). La maggioranza dei due terzi maturò solo nel 1999 sul giusto processo, come recepimento sostanziale della giurisprudenza della Corte di Strasburgo e dopo una discussa sentenza della Corte costituzionale.

Mi chiedo se nel 2007, con la soppressione del riferimento alla pena di morte all'articolo 27 in relazione al codice militare di guerra, e col caso di oggi stiamo invece iniziando e proseguendo una quinta fase, quella di molte riforme con forte consenso sulla scia di quanto raccomandato, anche sulla base di molte esperienze comparate, da uno dei volumi più recenti sulle revisioni costituzionali, quello di Oliver e Fusaro, che fa rilevare che solo un'ordinaria manutenzione costituzionale che produca puntualmente revisioni evita che il testo possa invecchiare o che la Costituzione possa essere elusa, perché quando non c'è manutenzione costituzionale per lunghi anni significa forse, spesso, che la Costituzione viene elusa.

Questo in linea generale. Quindi, speriamo di essere in una fase, in questa legislatura, in cui si possano avere ulteriori appuntamenti, come quelli di cui discutevamo ieri, di riforme a maggioranza dei due terzi, perché sono quelle che danno solidità alla revisione.

Il punto di partenza comunque è quello che sottolineò Costantino Mortati alla II Sottocommissione della Costituente il 3 settembre 1946. Mentre nelle forme tradizionali dello Stato liberale a suffragio ristretto il Parlamento tutelava gli interessi di coloro che pagavano le tasse e il Governo era espressione dei monarchi, quindi il Parlamento era strutturalmente interessato a limitare la tassazione, viceversa con lo Stato pluriclasse il problema è che il Parlamento tende normalmente, se non frenato nei suoi poteri, con derive assemblearistiche, a tutelare interessi sezionali, corporativi.

Per questa ragione le Costituzioni, già quelle del secondo dopoguerra, hanno previsto limiti molto stringenti, per esempio, all'emendabilità delle leggi in materia, come nella Costituzione tedesca e in quella francese della Quinta Repubblica. Viceversa, già nella Costituente i tentativi più marcati da parte di Mortati ed Einaudi di mettere dei freni furono respinti perché si ritenne su questo, come su altri terreni, che la normale dinamica tra i partiti politici portasse a questo risultato. Come abbiamo visto, questo risultato in realtà non si è avuto, sia perché quei limiti posti dall'articolo 81 erano minimi sia perché la giurisprudenza costituzionale ha ulteriormente depotenziato gli stessi limiti del testo.

Non a caso tutte le Commissioni bicamerali istituite (il periodo non fa differenza) hanno affrontato il nodo relativo all'articolo 81. Non solo la Commissione Bozzi, che ho ricordato poc'anzi, ma anche le Commissioni De Mita-Iotti e la Commissione D'Alema avevano approntato la riscrittura dell'articolo 81. Lo stesso avevano fatto anche alcuni Governi, come il VII Governo Andreotti e il II Governo Amato, proprio perché questo è un problema insoluto.

Quindi non è un problema che l'Europa improvvisamente ci impone, ma è un problema che si pone a livello comunitario perché noi non abbiamo fatto il nostro dovere per tempo. Certo, c'è una connessione con il processo comunitario, e questa connessione è stata colta in modo molto pregnante da un esponente dell'attuale Governo, quando ancora non lo era, ovvero dal sottosegretario Marta Dassù, su «La Stampa» del 17 settembre dal titolo «Le colonie USA e la lezione del debito», ricordando che il processo federale americano si basò sulla limitazione del deficit da parte dei singoli Stati in cambio della scelta di un'espansione delle competenze a livello del government federale. Non a caso, ben 35 delle 50 Costituzioni dei Paesi membri degli Stati Uniti d'America hanno - in forme diverse - limiti analoghi a quelli che noi introduciamo oggi, come premessa per una crescita del government federale.

Dobbiamo essere consapevoli che stiamo ponendo in essere un'operazione non tanto per rispondere all'Europa, ma per avere più Europa. Essendo noi più europei in Italia e rimediando al deficit delle «non scelte» fatte nel periodo possiamo chiedere all'Europa che faccia un passo avanti nell'integrazione politica. Mentre non c'è tutela dello Stato sociale in un'ottica di nazionalismo costituzionale e di debito crescente.

Concludo ricordando che alcuni colleghi hanno posto dei dubbi per specificare ulteriormente queste norme. Ma la scelta fatta di una revisione a due livelli, da una parte in norma costituzionale e dall'altra in una legge rinforzata di sviluppo dove mettere i dettagli (scelta fatta da gran parte degli altri Paesi, a cominciare dalla Spagna), ci consente di avere un testo costituzionale asciutto e vincolante e di avere una norma non modificabile facilmente da legge ordinaria, che resiste all'abrogazione ed è in grado di fornire elementi specifici. (Applausi dai Gruppi PD, PdL e del senatore Molinari).