Legislatura 15ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 258 del 29/11/2007

Intervento del senatore Bulgarelli nella discussione generale sul disegno di legge n. 1872

Nel procedere alla discussione sul decreto legge 181 del 2007, è significativo ricordare anzitutto a noi stessi che questo provvedimento, sin dalle modalità con le quali è nato, estrapolato improvvisamente da un pacchetto ben più complesso ed articolato di norme, ha suscitato forti perplessità ed obiezioni tra i giuristi e gli operatori del diritto.

Accettare e far propria l'idea che lo stato di diritto modifichi se stesso in ambiti delicati quali i rapporti di cittadinanza e la libertà di circolazione, a causa di estemporanei seppur orribili eventi criminosi, significherebbe abbandonare di colpo il principio fondamentale per cui non può esservi delitto, per quanto efferato, che giustifichi la rottura dell'ordinarietà della legislazione penale. Eppure questa tendenza sta sempre più rapidamente conquistando il campo, senza peraltro recare alcun beneficio sotto il profilo della sicurezza.

Attribuire ai prefetti la possibilità di procedere a espulsioni, sottratte di fatto al controllo giurisdizionale, nei casi in cui "un cittadino dell'Unione o un suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, abbia tenuto comportamenti che compromettono la tutela della dignità umana o dei diritti fondamentali della persona umana ovvero l'incolumità pubblica, rendendo la sua permanenza sul territorio nazionale incompatibile con l'ordinaria convivenza" significa stabilire che chiunque, senza commettere reato, può essere giudicato non compatibile con l'ordinaria convivenza . La dicitura è infatti vaga e priva di garanzie minime per il destinatario del provvedimento e proprio l'assoluta vaghezza dell'ambito dei destinatari deve suscitare la più forte inquietudine. La pericolosità che può dare adito a provvedimenti repressivi legittimi non può che essere quella sancita dal codice penale. Altrimenti si entra nel campo del diritto penale sostanziale tipico dei Paesi illiberali e soprattutto in una logica di continuità culturale con la Bossi-Fini, in palese contrasto con lo stesso disegno di legge governativo Amato-Ferrero di riforma del testo unico sull'immigrazione, nonché in aperto contrasto con la filosofia dei trattati comunitari e della mai approvata, ma molto lodata, Costituzione europea.

Abbiamo quindi ritenuto doveroso intraprendere ogni possibile azione per ricondurlo allo spirito della Costituzione, correggendolo, con un serrato e tenace tentativo emendativo, al fine di evitare che potesse venire strumentalizzata la tragedia di una donna violentata e uccisa. Il Parlamento può e deve riordinare le priorità, e la prima di esse, una volta modificato il decreto in esame, è il superamento della legge Bossi-Fini. Il gravissimo delitto avvenuto a Roma va, in quanto tale, punito e perseguito con gli strumenti del diritto penale vigente. E per quel delitto, come per ogni altro delitto compiuto in qualsiasi città d'Italia, la responsabilità è di chi lo ha commesso, qualunque sia la nazionalità cui appartiene. Questo principio non viene messo in discussione ogni qualvolta delitti di eguale efferatezza vengono compiuti tra le mura domestiche di irreprensibili famiglie italiane, e anche se il moltiplicarsi di questi delitti dovrebbe mettere in guardia dalla grave crisi di valori che investe la famiglia e la società, a nessuno viene in mente di metterle in discussione. Anzi, si assiste a un'affannosa rincorsa a celebrare proprio la famiglia quale argine insuperabile contro i nemici del vivere civile.

La verità è che la risposta carceraria e repressiva a problemi sociali, i quali, stante la loro complessità, avrebbero bisogno di un approccio ben diverso, ha da sempre sortito l'effetto di colpire i soggetti più deboli. L'ennesima normativa emergenziale con un ulteriore allargamento di provvedimenti espulsivi, anche nei confronti di cittadini comunitari (leggasi rumeni e in particolare "rom"), produce, se non contrastata anzitutto a livello culturale, una insostenibile dilatazione del concetto di sicurezza, dalla sicurezza nazionale alla sicurezza pubblica e ai "motivi imperativi" di pubblica sicurezza, fino a ipotizzare forme di allontanamento nei confronti di cittadini comunitari, semplicemente perché privi di mezzi di sostentamento.

È grave e miope che in una società democratica si continui a trattare il tema migratorio sull'asse portante del binomio più carcere-più espulsioni. Il rigore penale, la diffusione dei sentimenti di paura e insicurezza servono infatti solo a ridefinire le comunità non attraverso valori, pratiche e progettualità condivise ma attraverso ciò che esse avvertono come minacce. Minacce che vengono costruite secondo uno schema immutabile, che costituisce la trama di una sorta di dramma morale collettivo, nel quale il nemico è sempre quello che ci sta più vicino, che invade il nostro precario spazio vitale.

L'inefficacia di tale approccio è ampiamente dimostrata dalla storia stessa dei fenomeni migratori. Il fulcro della nuova politica migratoria doveva essere il superamento dei Cpt e dell'ottica straniero-ordine pubblico-criminalità. Per questo proprio il punto dei Cpt ha assunto e assume un rilievo particolare nell'esame del decreto-legge in questione.

Quanto ai "motivi imperativi di pubblica sicurezza" che legittimano l'immediata esecuzione da parte del questore del provvedimento di allontanamento adottato dal Prefetto è stata l'Unione delle Camere penali a sottolineare l'assoluta genericità e la discrezionalità insita nella formula normativa. L'articolo 13 comma 3 della Costituzione, legittima l'adozione di provvedimenti provvisori, limitativi della libertà personale, da parte dell'autorità di pubblica sicurezza soltanto "in casi eccezionali di necessità e urgenza, indicati tassativamente dalla legge". Per questo in Commissione abbiamo chiesto anzitutto il rispetto del principio costituzionale di tassatività, introdotto proprio in ragione della eccezionalità dell'attribuzione all'autorità di pubblica sicurezza di siffatti poteri, il quale impone certamente che le ipotesi legittimanti un simile eccezionale potere siano normativamente definite in maniera specifica, dettagliata, e ancorata a parametri certi. I nostri emendamenti tendono quindi a vincolarlo fortemente alla ricorrenza di fattispecie precisamente determinate e oggettivamente verificabili. A meno che i sostenitori della linea della tolleranza zero non vogliano invece un decreto-legge incostituzionale che sia cancellato dalla Consulta.

Abbiamo inoltre agito con forza in riferimento ai commi 8 e 9 dell'articolo 20 novellato, poiché entrambe le ipotesi di immediata esecuzione del provvedimento di allontanamento, esercitabile tramite l'accompagnamento coattivo alla frontiera, non risultano presidiate da alcun controllo giurisdizionale. Ci troveremmo di fronte all'ipotesi di soggetto che, colpito da un provvedimento di allontanamento con termine per adempiere, venga poi nuovamente rintracciato sul territorio nazionale e dunque accompagnato coattivamente alla frontiera, senza che, in nessuna delle due circostanze, sia attivato un controllo giurisdizionale. Non la cosiddetta sinistra radicale ma la Corte Costituzionale si è pronunciata più volte. Ricordo le sentenze n. 151 del 2001 e n. 222 del 2004 in materia di legittimità costituzionale del decreto legislativo n. 286 del 1998. La Corte ha ritenuto che il provvedimento di accompagnamento alla frontiera investisse la libertà personale e pertanto richiedesse la piena operatività del controllo giurisdizionale previsto dall'articolo 13 della Costituzione. In conseguenza di tali pronunce lo stesso legislatore è intervenuto sul testo unico per l'immigrazione, modificandolo nel senso di subordinare al pieno controllo giurisdizionale l'esecutività del provvedimento di accompagnamento.

Consapevole di tale necessità la nuova normativa contempla, mediante il richiamo all'articolo 13 comma 5-bis del decreto legislativo n. 286 del 1998, il ricorso al procedimento di convalida ivi previsto, ma si limita a rendere operativa tale previsione nelle sole ipotesi previste dal comma 7-bis dell'articolo 20.

Le ipotesi di accompagnamento immediato previste dai commi 8 e 9 dell'articolo 20 restano dunque prive di controllo giurisdizionale e introducono pertanto in capo all'autorità di pubblica sicurezza un potere di compressione della libertà personale (l'accompagnamento alla frontiera) non in linea con la previsione costituzionale. Anche in questo caso la correzione che abbiamo chiesto va nella direzione di non approvare un decreto suicida, destinato a cadere in sede di esame del giudice costituzionale, dopo aver però prodotto danni non riparabili, ma evitabili, ad alcune migliaia di cittadini comunitari.

In Commissione è emersa l'irragionevolezza dell'attribuzione della competenza al giudice di pace, contemplata dall'articolo 20, comma 7-bis, come modificato dall'articolo 1 lettera e) del decreto-legge. Attribuire a questa figura poteri di convalida del provvedimento immediatamente limitativo della libertà personale è "irragionevole" oggi come lo era già nel 2004 quando si modificò il Testo Unico sull'immigrazione. Un organo di composizione bonaria di conflitti fra privati, che peraltro di occupa solo di delitti caratterizzati dalla procedibilità a querela, non ha alcun rapporto logico con situazioni di conflitto tra Stato e cittadino su diritti che non sono nella disponibilità delle parti e non può essergli consentito infliggere sanzioni che comportino un immediato potere di coazione fìsica sulla persona.

Questa correzione di fondo, con il richiamo del giudice ordinario, non è altro che un ripristino dell'equilibrio giurisdizionale e l'averlo sollevato mi pare dovrebbe esserci riconosciuto quale merito.

Un'ultima perplessità di fondo: la proliferazione delle ipotesi di allontanamento (sicurezza dello Stato, ordine pubblico, pubblica sicurezza normale e "imperativa"), riflette la non comprensione di fondo delle modalità di Governo dei fenomeni migratori e riprende lo stesso filo (espulsioni, detenzione amministrativa, illeciti penali) che ha dimostrato il suo fallimento teorico e pratico in sede di attuazione della legge Bossi-Fini. Collegare a questa moltiplicazione di fattispecie tutte confuse e indeterminate anche la previsione dell'illecito penale per la violazione del divieto di reingresso, al di là del diverso limite edittale rispetto alla Bossi-Fini, che sembra fatto apposta per evitare l'inevitabile pronuncia della Corte costituzionale, ripropone a noi e a quest'Aula un nodo fondamentale: alcuni anni di esperienza concreta della Bossi-Fini dovrebbero portare consiglio a tutti noi. Adagiarsi sulla Bossi-Fini, estendendo la possibilità di trattenimento, nelle more della convalida e forse anche dell'esecuzione dell'allontanamento, nel centro di permanenza temporanea anche per i comunitari, oltre che contraddittorio con il disegno di legge di riforma di quella legge, è contraddittorio con la logica. Centri che dovevano essere residuali, i centri di detenzione amministrativa, verrebbero potenziati e con essi verrebbero potenziate, per legge, le inaccettabili situazioni che proprio questo Governo si è impegnato a correggere e ha parzialmente corretto, sinora per via amministrativa.

Ho già avuto modo di ricordare che in materia processualpenalistica, il decreto-legge in esame peggiora talune previsioni della Bossi- Fini, rendendo la condizione del comunitario indagato persino più svantaggiosa di quella dello "straniero"; si pensi alla sentenza di non luogo a procedere, qualora il suo allontanamento avvenga prima dell'esercizio dell'azione penale o alla conferma della non sospendibilità, in sede cautelare, dei provvedimenti di accompagnamento fondati su motivi di sicurezza dello Stato (ipotesi attualmente all'esame della Corte costituzionale per quanto riguarda la Bossi-Fini ).

Per concludere, in Commissione giustizia e in Commissione affari costituzionali la sinistra, in modo unitario, si è battuta per princìpi che in qualunque parte del mondo non hanno alcun colore politico, e anzi si direbbero "liberali": minore discrezionalità all'amministrazione in materia di libertà personale; attribuzione al giudice ordinario dei poteri di convalida dei provvedimenti che limitano la libertà di movimento; tipizzazione delle ipotesi in cui i motivi di pubblica sicurezza debbano ritenersi "imperativi" e connessione tra questi e responsabilità personale dell'individuo. Per quanto concerne i punti restanti, che la storia della sinistra come la civiltà giuridica a ogni latitudine impongono di considerare con rispetto ed attenzione, non si può non ricordare la ragionevolezza delle proposte emendative, delle quali si raccomanda naturalmente l'approvazione.

 

Sen. Bulgarelli