Legislatura 13ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 1052 del 08/03/2001
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CABRAS, relatore. Signor Presidente, signori rappresentanti del Governo, siamo giunti alla lettura conclusiva di questo provvedimento.
Proprio in apertura di questa relazione, vorrei richiamare all'attenzione dell'Aula le considerazioni che feci lo scorso mese di novembre quando, rappresentando l'impossibilità che aveva determinato la conclusione dei lavori della 1a Commissione in sede referente, a causa dei numerosi emendamenti presentati durante la discussione dalle forze di opposizione, paventai il pericolo ….(Brusìo in Aula).
PRESIDENTE. Prego cortesemente i senatori di fare silenzio per permettere al relatore Cabras di proseguire con il suo intervento.
CABRAS, relatore. Come dicevo, paventai il pericolo che se non avessimo investito in quella circostanza l'Aula dell'esame del provvedimento perché potesse essere concluso - ricordo che eravamo alla vigilia della sessione di bilancio in questa Camera - quasi certamente non saremmo riusciti a concluderne positivamente l'iter entro la corrente legislatura.
Quella previsione si rivela oggi del tutto fondata, tanto è vero che questa è da tutti considerata l’ultima giornata utile di lavoro del Parlamento in carica. E’ importante ricordarlo perché ciò in qualche misura giustifica e quindi assegna la giusta ragione alla tesi che in quell’occasione fu sostenuta dalla maggioranza, cioè che non vi era una volontà di non entrare nel merito del provvedimento e di esaminare anche importanti emendamenti che sicuramente avrebbero perfezionato e meglio definito il contenuto del testo che ci proveniva dall’altro ramo del Parlamento. Questo fatto, che fu negato in quella circostanza, veniva sacrificato sull’altare di un obbiettivo che consideravamo più importante, quello di concludere un lungo iter di discussione di un provvedimento importante quale quello oggi al nostro esame.
Ricordo che il disegno di legge trae origine da numerose iniziative legislative di tutti i Gruppi parlamentari e del Governo, che in qualche modo hanno poi rappresentato la ripresa dell’attività che si era interrotta nella Commissione bicamerale. Ricordo, anche qui per memoria, che quest'ultima all’inizio dei suoi lavori divenne la sede nella quale confluirono tutti i provvedimenti in materia di riforma istituzionale, quindi anche quelli riguardanti questa parte della Costituzione. Successivamente, al venir meno dell’attività della Commissione bicamerale, riprese l’iniziativa parlamentare attraverso l’applicazione dell’articolo 138 della Costituzione e quindi tutti i Gruppi politici presentarono proprie proposte. Il testo oggi all’esame dell’Assemblea ha alle spalle appunto quel lavoro.
A fianco di tutto questo, occorre ricordare l’iniziativa di concertazione, di discussione e di confronto sviluppatasi con il sistema delle autonomie locali e delle regioni, tra l’altro in un momento particolare e non di ordinaria amministrazione, cioè all'indomani del primo voto per l’elezione diretta dei Presidenti delle regioni, che ha modificato materialmente il rapporto costituzionale tra le regioni e lo Stato centrale e alla vigilia della fase, importantissima per le regioni, della scrittura dei nuovi statuti regionali che, come sappiamo, la legge costituzionale n. 1 del 1999 ha reso obbligatoria.
Tutti questi elementi, che sono di contorno alla discussione, vanno tenuti presenti, soprattutto se si vogliono fare valutazioni che mettano nel giusto equilibrio osservazioni, sempre legittime e talvolta anche giustificate, sul merito di alcune parti del provvedimento in esame, che devono fare tuttavia i conti con la cornice esterna che ho ricordato, con il lavoro, con il confronto politico; aggiungo: con i voti espressi, ancorchè non conclusivi, nella Commissione bicamerale su alcune parti che oggi riesaminiamo e che furono confermate, sempre con il voto, nell’avvio della discussione che si è svolta alla Camera dei deputati in sede di esame dei provvedimenti provenienti dalla Commissione bicamerale.
Per richiamare rapidamente le questioni di merito contenute nel provvedimento, ricordo che sostanzialmente sono cinque i punti qualificanti che possiamo sintetizzare. Il primo - rispetto al quale il collega Rotelli ieri in 1a Commissione ha censurato il comportamento del relatore per aver commesso un peccato di omissione, cioè non aver richiamato nella relazione la riscrittura dell’articolo 114 della Costituzione - è un punto importante, fondamentale, tendente ad eliminare la gerarchia di rango nella Carta costituzionale e ad introdurre una nuova gerarchia legata alle funzioni e ai poteri che i diversi livelli costituzionali devono esercitare.
Non è un principio secondario né limitato. Questo articolo può essere letto in vari modi. Il mio punto di vista è che il modo giusto per leggerlo è il seguente: la volontà di rappresentare una eliminazione della vecchia gerarchia contenuta nella Carta costituzionale e l'introduzione di una nuova gerarchia basata sulle funzioni e sui poteri esercitati dai diversi livelli che compongono la sovranità complessiva del popolo in una Repubblica che vogliamo diventi via via sempre più una Repubblica federale.
Il secondo punto importante riguarda il rovesciamento dell'articolo relativo alle competenze, cioè l'articolo 117. Su questo punto ho sentito molti colleghi ironizzare dicendo che di fatto con questo rovesciamento abbiamo ulteriormente rafforzato il potere centrale e reso equivoco e non chiaro il potere delle regioni. Devo affermare che, francamente, giustifico questa osservazione soltanto laddove proviene da coloro che non hanno mai esercitato alcuna funzione né a livello comunale né a livello regionale e quindi possono, di fatto, sbagliare. Sono convinto che chi più volte si è cimentato da amministratore regionale nel confronto tra lo Stato e le regioni sul rispetto costituzionale delle leggi regionali può leggere chiaramente il rovesciamento di queste competenze e comprendere che c'è un passaggio definitivo da una fase ad un'altra, nella quale più chiaramente sono definiti i poteri che spettano allo Stato centrale e altrettanto chiaramente sono definiti i poteri, le funzioni e le sovranità che devono essere esercitati a livello regionale.
E' questo un punto che considero fra i più qualificanti, ivi compresa l'introduzione delle competenze concorrenti, sulle quali sono stati espressi, ancora una volta, giudizi contrastanti. Non bisogna, però, dimenticare che questo provvedimento dovrà essere inevitabilmente seguito da un altro che introduca la seconda Camera delle autonomie e delle regioni e che nella scrittura dei princìpi fondamentali, che riguardano le potestà concorrenti, ci sarà un ruolo di rappresentanza forte, significativa del sistema delle regioni che potrà evitare quelle distorsioni che nella storia dei nostri cinquant'anni di Costituzione repubblicana si sono determinati in qualche caso e che sono stati ricordati da alcuni colleghi (criticando, in qualche misura, i varchi che possono essere aperti da una distorta applicazione delle competenze concorrenti).
Il terzo punto, anch'esso importante e che inevitabilmente doveva essere introdotto nella Costituzione sia per la grande novità che introduce, sia soprattutto per il livello di garanzia che deve rappresentare, è legato alla fiscalità e al territorio. Abbiamo introdotto nella Costituzione un principio importante che aggancia il territorio alla fiscalità accanto ad una disposizione di garanzia, di coesione economica e sociale dello Stato che, applicando questo principio, svolge una funzione equilibratrice.
Su questo punto si è discusso a lungo e vi sono due tesi contrapposte: la tesi di chi sostiene che non si è fatto abbastanza perché la fiscalità deve essere totalmente recuperata nel territorio dove viene prodotta e poi, semmai, riversata ad un momento centrale e quella di chi, al contrario, sostiene che un principio di questo tipo sarebbe nei fatti l'introduzione di una separazione, quella sì materiale e forte, all'interno di un Paese come il nostro, nel quale, come sappiamo, esistono differenze di sviluppo che tutti speriamo siano legate alla contingenza economica, ma che possono durare anche per un lungo periodo. La garanzia introdotta nel rappresentare questo principio fondamentale è quella di una funzione equilibratrice dello Stato centrale in termini di coesione economica e sociale. E' un principio introdotto nell'Unione europea, presente ormai in tutto il diritto comunitario, nelle leggi, nei provvedimenti che vengono definiti e che, in qualche misura, ha rappresentato un punto di equilibrio - come ricordavo poc'anzi - dell'affermazione di questo principio.
Una quarta questione importante, che si riaggancia al secondo punto concernente il rovesciamento delle competenze dell'articolo 117, è legata all'eliminazione di una funzione centralista di controllo, da un lato delle regioni nei confronti dei comuni, dall'altro dallo Stato centrale nei confronti delle regioni. Con l'approvazione di questo provvedimento può essere soltanto invocato un conflitto di attribuzioni presso la Corte costituzionale. Le leggi regionali non avranno più bisogno del sigillo del Governo per entrare in vigore, così come le autonomie comunali avranno soltanto la legge come elemento di riferimento per i provvedimenti che devono adottare e non più un controllo, che in molti casi è stato anche di merito, esercitato dai comitati di controllo.
Altro punto - e mi avvio rapidamente alla conclusione - è che abbiamo consentito, nel confermare l'autonomia speciale per le regioni che godono di questo status nella Costituzione materiale, la possibilità di introdurre la cosiddetta autonomia rafforzata. Al riguardo vorrei sottolineare un aspetto. Si è detto che questo è un modo per annullare la specialità o per far in modo che tra regioni speciali e regioni ordinarie non esistano più differenze. Anche questo è un modo per esemplificare il significato degli Statuti speciali e le ragioni di fondo che hanno determinato i Costituenti ad introdurre questo istituto nell'ordinamento costituzionale.
Come è stato sottolineato nel dibattito alla Camera nei giorni scorsi, in sede di seconda lettura, le regioni speciali non sono tali solo per ragioni economiche o geografiche, ma anche perché le popolazioni che godono di una autonomia speciale hanno una storia, una cultura, un modo di essere e di rappresentarsi in questa Repubblica che le fa diverse o distinte da altre che vivono nel territorio nazionale. Certo, ci sono anche elementi economici e geografici che possono in qualche misura ulteriormente determinare distinzioni e differenze, ma non è solo questa la ragione per la quale esiste un livello di ordinamento di autonomia speciale nella nostra Repubblica.
E' per questo motivo che gli Statuti speciali hanno il vincolo costituzionale, contrariamente agli statuti delle regioni ordinarie che, come sappiamo, vengono approvati attraverso una legge ordinaria. Quindi si è andati nella direzione giusta, quella di consentire alcuni elementi di rafforzamento delle autonomie ordinarie, non quindi in contrasto, per raggiungere o parificare le condizioni, ma per riconoscere, anche nel caso delle regioni ordinarie, la possibilità di autonomia differenziata.
Infine, nell'ultima parte del provvedimento, vi è una previsione - proprio perché questa è considerata una tappa verso un processo di riforma definitiva dell'impianto costituzionale e dei rapporti tra i poteri (la riforma del bicameralismo, il ruolo e la funzione del Governo), che dovrà essere necessariamente oggetto di attenzione del prossimo Parlamento - in forza della quale il sistema delle autonomie può partecipare alla fase legislativa in questo momento che possiamo considerare di transizione tra l'attuale, di assenza della Camera delle regioni, ed il successivo, nel quale questo istituto potrà essere introdotto. Infatti, nella Commissione parlamentare per le questioni regionali è prevista la partecipazione dei rappresentanti del sistema delle autonomie e delle regioni ogniqualvolta si esaminino materie e provvedimenti di diretta competenza.
Questo istituto, come i colleghi sanno, prevede per il provvedimento legislativo la possibilità di una procedura rafforzata nell'esame in Assemblea qualora dovesse registrarsi un contrasto in quella sede. Anche questo, certamente, non è un modo per dare una risposta completa alle istanze rappresentate dal sistema delle autonomie, ma è un modo per codificare una fase nella quale provvedimenti di questa natura non possono essere adottati dal Parlamento senza una sede di codecisione e di concertazione con chi rappresenta il sistema delle autonomie e delle regioni nel nostro Paese.
In conclusione, quindi, signor Presidente e signor Ministro, ritengo che l'Assemblea debba approvare il provvedimento in esame nel testo proposto, sia pure nella convinzione che con il superamento di questa contingenza politica non si rende giustizia al contenuto del dibattito che si è svolto in precedenza, che ha prodotto questo provvedimento e che in qualche misura trasmette un messaggio non vero, non reale del percorso da cui è scaturita questa proposta.
Ad elezioni politiche alle spalle ritengo che sarà proprio l'esito elettorale a dare un giudizio più pacato e, sono convinto, positivo sulla questione. Il nuovo Parlamento potrà quindi completare quella parte della riforma costituzionale sulla cui necessità mi pare non esista un contrasto di fondo; mi auguro che in tale contesto possa essere ritrovato anche quello spirito costituente che è mancato nell'ultima fase e che ha determinato insufficienze e asprezze nel dibattito politico di questi giorni, non solo dentro ma anche fuori dal Parlamento, e nei rapporti che si sono sviluppati e si sviluppano fra le diverse forze politiche del Paese.