Legislatura 16ª - Disegno di legge N. 804
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Onorevoli Senatori. – Il presente disegno di legge è diretto a disciplinare l’istituto delle squadre investigative comuni.
L’intervento normativo è necessario perché volto a dare attuazione a diversi strumenti di diritto internazionale, obbligatori per lo Stato italiano e già entrati in vigore sul piano internazionale.
Per quanto riguarda l’Unione europea, la disciplina delle squadre investigative comuni è stata introdotta con l’articolo 13 della Convenzione di Bruxelles stabilita dal Consiglio e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee n. C 197 del 12 luglio 2000, firmata a Bruxelles il 29 maggio 2000, relativa all’assistenza giudiziaria in materia penale, entrata in vigore sul piano internazionale il 23 agosto 2005, e con la successiva decisione quadro n. 2002/465/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, il cui termine di attuazione da parte degli Stati membri è scaduto il 31 dicembre 2002. Con la raccomandazione del Consiglio dell’8 maggio 2003 è stato adottato anche il modello formale di accordo per la costituzione della squadra di indagine comune, che integra e completa le disposizioni contenute sia nell’articolo 13 della Convenzione, sia nella decisione quadro del Consiglio.
Con questi strumenti, l’Unione europea ha dato attuazione alla conclusione n. 45 del Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, che indicava, fra le priorità da perseguire nell’ambito delle politiche del terzo pilastro della Unione europea, la costituzione delle squadre investigative comuni, in relazione alle fattispecie criminose connesse alla criminalità organizzata.
Per quanto riguarda le altre fonti di diritto internazionale, l’istituto della squadra investigativa comune è prevista nell’articolo XXI dell’Accordo tra Italia e Svizzera, in materia di assistenza sanitaria, fatto a Roma il 10 settembre 1998 e ratificato ai sensi della legge 5 ottobre 2001, n. 367. Tra le fonti multilaterali, le squadre investigative comuni sono previste dall’articolo 19 della Convenzione delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale, adottata dall’Assemblea generale il 15 novembre 2000 e ratificata ai sensi della legge 16 marzo 2006, n. 146; dall’articolo 5 dell’Accordo sulla mutua assistenza giudiziaria fra l’Unione europea e gli Stati Uniti d’America, firmato a Washington il 25 giugno 2003; dall’articolo 49 della Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione adottata dall’Assemblea generale il 31 ottobre 2003.
L’iniziativa legislativa in esame si propone, quindi, di attuare nell’ordinamento giuridico nazionale le disposizioni in materia di squadre investigative comuni contenute negli accordi internazionali sopra indicati, integrando le disposizioni del codice di procedura penale.
Il ricorso alle squadre investigative comuni trae origine dalla necessità di superare i tradizionali limiti della cooperazione interstatuale, investigativa e giudiziaria, specialmente nel contesto del contrasto alla criminalità organizzata di tipo mafioso, della lotta contro il terrorismo internazionale e dei cosiddetti «cross-border crimes».
Oggi, la criminalità organizzata si connota per il ricorso a forme sempre più sofisticate di cooperazione fra gruppi criminali di nazionalità diverse, finalizzata alla gestione di mercati criminali comuni. È sufficiente richiamare l’attenzione sulle modalità operative delle organizzazioni criminali transnazionali dedite al traffico di stupefacenti e di armi, alla tratta di esseri umani, alla pedopornografia, al terrorismo, alla criminalità informatica per rilevare come il potenziamento e l’affinamento delle sinergie criminali su scala internazionale, con il conseguente frazionamento delle correlate attività delittuose in Paesi sottoposti a diverse giurisdizioni nazionali, costituisce un oggettivo freno alla capacità investigativa degli organi inquirenti.
Pertanto, la repressione dei reati aventi dimensioni sovranazionali necessita della diretta partecipazione degli organi titolari dell’azione penale all’attività di indagine da svolgere sul territorio di uno Stato estero.
I più recenti atti di diritto internazionale soddisfano tale esigenza con lo strumento della «squadra investigativa comune», costituita attraverso un vero e proprio accordo, sottoscritto tra le competenti autorità di ciascuno Stato e che opera sul territorio di uno o più degli Stati parte dell’accordo, per un periodo di tempo predeterminato nell’atto costitutivo.
La squadra investigativa comune rappresenta una nuova figura di cooperazione giudiziaria e di polizia tra gli Stati. Inoltre, limitatamente ai rapporti tra gli Stati membri dell’Unione europea, essa può coinvolgere non soltanto autorità giudiziarie e di polizia, ma anche autorità non statali, come gli ufficiali in servizio presso l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), presso l’Ufficio europeo di polizia (Europol) o presso l’Unità europea di cooperazione giudiziaria (Eurojust).
Attraverso le squadre investigative comuni non si tratta più di prevedere misure di coordinamento tra organi inquirenti dei diversi Stati, bensì di individuare uno specifico ambito di azione comune che consenta di operare nei diversi Stati, direttamente e in tempi reali, senza la penalizzazione di ostacoli di carattere formale.
È questa la strada che lo Stato italiano ha inteso in questi anni percorrere, sia nei rapporti con gli Stati membri dell’Unione europea, sia nei rapporti con Stati terzi.
Il disegno di legge si compone di sei articoli, che introducono, con la tecnica della novellazione, una serie di modifiche al codice di procedura penale.
L’articolo 1 indica l’obiettivo della legge, vale a dire quello di attuare nell’ordinamento interno la citata decisione quadro n. 2002/465/GAl del 13 giugno 2002, conformemente all’articolo 34, paragrafo 2 del Trattato sull’Unione europea, e di dare esecuzione agli impegni assunti dallo Stato italiano attraverso gli altri accordi e convenzioni internazionali in materia di squadre investigative comuni, citati in premessa.
L’articolo 2 introduce i nuovi articoli 371-ter, 371-quater, 371-quinquies, 371-sexies, 371-septies e 371-octies del codice di procedura penale in materia di indagini comuni con altri Stati. Si tratta di una innovazione importante, in quanto finalizzata ad introdurre nel codice di rito la nuova figura delle indagini comuni fra autorità giudiziarie di differenti Stati per consentire una più incisiva ed efficace azione di contrasto rispetto a quei fatti criminosi che, sempre più spesso, assumono connotazioni transnanzionali.
Si è preferito tenere distinte la procedura di costituzione di squadre investigative comuni quando a richiederla è l’autorità giudiziaria italiana (articolo 371-ter), da quella in cui è quest’ultima a ricevere la richiesta proveniente dallo Stato estero (articolo 371-quater).
In particolare, attraverso l’articolo 371-ter si è disciplinata la richiesta del procuratore della Repubblica di costituzione di una squadra comune, subordinandola ai requisiti della particolare gravità del reato oggetto di accertamento e della particolare complessità delle indagini da compiere all’estero. Si è previsto altresì che nei casi di avocazione delle indagini a norma dell’articolo 372 del codice di procedura penale, o nei casi indicati nell’articolo 371-bis, comma 3, lettera h), la richiesta sia formulata, rispettivamente, dal procuratore generale presso la Corte d’appello ovvero dal procuratore nazionale antimafia.
Nell’articolo 371-quater si è provveduto a disciplinare, al comma 1, l’ipotesi in cui è l’autorità giudiziaria italiana a ricevere la richiesta proveniente dall’autorità straniera. Anche in questo caso, analogamente a quanto previsto nell’articolo 371-ter, si è previsto che il procuratore della Repubblica ne trasmetta copia al procuratore generale presso la Corte d’appello, ovvero al procuratore nazionale antimafia, se si tratta di indagini relative a delitti di cui all’articolo 51, comma 3-bis, ai fini dell’eventuale coordinamento investigativo. Il comma 2 regola l’ipotesi in cui il procuratore della Repubblica, avendo ricevuto dall’autorità straniera la richiesta di costituzione della squadra investigativa comune, ritenga di non essere competente. In tale caso provvede direttamente alla trasmissione della richiesta al pubblico ministero competente, dandone comunicazione all’autorità richiedente. L’incompetenza cui si fa riferimento è quella per territorio, oltre che quella funzionale. Particolarmente importante è la norma di cui al comma 3, che prevede il rigetto della richiesta di costituzione della squadra investigativa comune, qualora la relativa istanza contempli l’ipotesi del compimento di atti contrari alla legge o ai principi fondamentali dell’ordinamento.
L’articolo 371-quinquies completa la disciplina delle squadre investigative comuni fissando i requisiti dell’atto costitutivo della squadra. In generale, le norme relative alle squadre investigative comuni si limitano a regolare il profilo procedurale dell’accordo ed a fissare i requisiti minimi della richiesta. Per quanto concerne il contenuto dell’accordo costitutivo e i limiti dell’azione delle squadre investigative comuni valgono, ovviamente, le disposizioni contenute nello strumento di diritto internazionale di volta in volta applicabili, se in vigore per lo Stato italiano. In particolare, con la previsione di cui alle lettere g) ed h) si è inteso fare riferimento agli ufficiali ed esperti in servizio presso Stati terzi o presso altre organizzazioni internazionali ovvero ancora presso organismi istituiti nell’ambito dell’Unione europea, come l’OLAF, l’Europol e l’Eurojust, laddove la loro partecipazione alla squadra investigativa comune sia prevista dallo strumento internazionale.
L’articolo 371-sexies prevede, fra gli adempimenti esecutivi, l’obbligo per l’autorità giudiziaria di trasmettere l’atto costitutivo della squadra, nei casi di cui agli articoli 371-ter e 371-quater, al Ministro della giustizia e al Ministro dell’interno. L’obbligo di informare il Ministro della giustizia dell’iniziativa assunta dal procuratore della Repubblica deriva, anzitutto, dalla funzione di rappresentanza dello Stato che il Ministro riveste nei rapporti internazionali e dalla correlata responsabilità politico-istituzionale che su di lui incombe. La comunicazione al Ministro dell’interno è, invece, prevista per consentire all’organo titolare della funzione di coordinamento e di indirizzo in materia di pubblica sicurezza di esercitare i poteri previsti dall’articolo 6 della legge 1º aprile 1981, n. 121. Si prevede inoltre che la durata delle indagini comuni non possa superare i sei mesi, salvo proroghe giustificate dalla oggettiva impossibilità di concludere le indagini nel termine stabilito. Il termine complessivo non può superare comunque i dodici mesi. È ovvio che la proroga debba essere concordata fra le competenti autorità procedenti dei diversi Stati. Si è, invece, ritenuto di prevedere espressamente che tale proroga debba essere comunicata sia al procuratore generale presso la Corte d’appello che al procuratore nazionale antimafia, per le rispettive competenze in tema di eventuale coordinamento investigativo; così come si è previsto di informare della proroga anche il Ministro della giustizia per le ragioni sopra esposte.
L’articolo 371-septies disciplina le modalità di partecipazione dei membri distaccati, nonché dei rappresentanti ed esperti di altri Stati, stabilendo che, salva diversa disposizione dell’atto costitutivo, i membri distaccati dall’autorità di altro Stato possono partecipare agli atti di indagine da compiersi nel territorio dello Stato, nonché all’esecuzione dei provvedimenti dell’autorità giudiziaria e che, limitatamente al compimento di tali atti, ad essi sono attribuite le funzioni di agenti di polizia giudiziaria. Si è, inoltre, fatto esplicito richiamo all’articolo 53 del codice penale, in tema di uso legittimo delle armi per i membri distaccati, se essi sono autorizzati al porto d’armi sul territorio dello Stato, ai sensi dell’articolo 9 della legge 21 febbraio 1990, n. 36.
Coerentemente con le indicazioni della decisione quadro e degli altri strumenti internazionali, si è viceversa, previsto una disposizione a parte per i rappresentanti e gli esperti eventualmente designati da altri Stati, da organizzazioni internazionali e dagli organismi istituiti nell’ambito dell’Unione europea in particolare. È stabilito che nell’atto costitutivo si può prevedere che essi siano autorizzati ad assistere ovvero a partecipare all’esecuzione degli atti di indagine da compiersi nel territorio dello Stato e che, limitatamente al compimento di tali atti, ad essi sono attribuite le funzioni di agenti di polizia giudiziaria.
L’articolo 371-octies prevede le condizioni cui è subordinata l’utilizzazione delle informazioni acquisite nel corso delle attività di investigazione comune per fini investigativi e processuali diversi da quelli indicati nell’atto costitutivo. Si è previsto al riguardo che il procuratore della Repubblica possa richiedere all’autorità dell’altro Stato, con cui ha costituito la squadra investigativa comune, di ritardare l’utilizzazione delle informazioni ottenute dai componenti della squadra, quando non siano altrimenti disponibili, se tale impiego può pregiudicare indagini o procedimenti penali in corso nello Stato. Anche in questo caso, per i motivi sopra esposti, si è previsto che il Ministro della giustizia venga informato senza ritardo della richiesta. Il comma 2 stabilisce l’obbligo per l’autorità giudiziaria straniera di osservare le condizioni richieste dall’autorità dell’altro Stato per l’utilizzazione delle informazioni di cui al comma 1 per fini investigativi e processuali diversi da quelli indicati nell’atto costitutivo.
L’articolo 3 del disegno di legge modifica la lettera d) dell’articolo 431 del codice di procedura penale completando, sotto il profilo funzionale, la disciplina delle indagini comuni e delle squadre investigative comuni. Viene ribadito il principio secondo il quale i verbali degli atti acquisiti all’estero dalla squadra investigativa comune, se non ripetibili, ancorché assunti nella forma non rogatoriale, possono essere inseriti nel fascicolo per il dibattimento solo se compiuti con l’osservanza delle norme previste dal codice di procedura penale.
L’articolo 4, attraverso un rinvio normativo, assoggetta gli atti che la squadra investigativa comune compie sul territorio dello Stato alle norme del codice di procedura penale e delle leggi complementari, in virtù del principio della lex loci riconosciuto anche dagli strumenti di diritto internazionale indicati in premessa. In questo modo, il compimento dell’attività istruttoria è assoggettato allo stesso regime giuridico della indagine preliminare domestica (regola di non discriminazione).
L’articolo 5 riguarda la responsabilità civile dei membri della squadra investigativa comune. La norma sancisce che se i membri della squadra investigativa, nell’ambito della indagine comune, procurano sul territorio dello Stato danni a terzi, lo Stato italiano è civilmente obbligato al loro risarcimento, limitatamente a quelli derivanti dallo svolgimento delle attività della squadra investigativa comune.
L’articolo 6 contiene la clausola di invarianza della spesa.
Considerando che il presente disegno di legge riproduce integralmente il testo approvato dall’Assemblea il 15 maggio 2007 dell’Atto Senato n. 1271 della XV legislatura, si richiede la procedura d’urgenza ai sensi dell’articolo 81 del Regolamento.