Legislatura 19ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 351 del 08/10/2025

Discussione del disegno di legge:

(1277) IANNONE ed altri. - Modifica alla legge 2 marzo 2023, n. 22, in materia di conflitto di interesse nell'ambito della Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere (Relazione orale)(ore 16,06)

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione del disegno di legge n. 1277.

Il relatore, senatore Balboni, ha chiesto l'autorizzazione a svolgere la relazione orale. Non facendosi osservazioni la richiesta si intende accolta.

Pertanto, ha facoltà di parlare il relatore.

BALBONI, relatore. Signora Presidente, colleghi… (Commenti). Richiami il senatore Menia, per favore, che fa lo spiritoso.

PRESIDENTE. Senatore Menia. Per fortuna, non tutto arriva chiaro qui alla Presidenza.

Prego, presidente Balboni.

BALBONI, relatore. Signora Presidente, colleghi, il disegno di legge in esame, licenziato dalla 1^a Commissione lo scorso 9 luglio, senza modificazioni rispetto al testo dei proponenti, interviene sulla legge n. 22 del 2023, istitutiva della Commissione parlamentare d'inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere, introducendo un nuovo articolo che disciplina i casi di obbligo di astensione dei componenti della Commissione.

Il nuovo articolo 2-bis, al comma 1, prevede l'obbligo di astensione dalla partecipazione ai lavori e dalla consultazione della documentazione per i componenti della Commissione che si trovino in una situazione di conflitto di interessi in relazione a determinati fatti oggetto dell'inchiesta da parte della Commissione.

Ai sensi del comma 2, i componenti della Commissione sono tenuti a dichiarare alla Presidenza della Commissione e alla Presidenza della Camera di appartenenza se nei loro confronti sussista la predetta situazione di conflitto di interessi, entro dieci giorni dalla data di entrata in vigore della legge e ogni qualvolta sopravvengano nuovi fatti oggetto di inchiesta.

Si specifica che la sussistenza di tale situazione può essere segnalata anche da uno o più componenti della Commissione.

Il comma 3 dispone che la Commissione esamini le comunicazioni e le segnalazioni assicurando il contraddittorio con il parlamentare interessato e approvi una relazione con le relative conclusioni in ordine alla sussistenza della situazione di conflitto di interesse e all'eventuale conseguente obbligo di astensione.

Al comma 4, infine, si stabilisce che la relazione sia trasmessa al senatore o al deputato interessato e al Presidente della Camera di appartenenza e che il procedimento di approvazione della medesima e le modalità di adempimento dell'eventuale obbligo di astensione siano disciplinate dal regolamento interno della Commissione.

PRESIDENTE. Comunico che sono state proposte alcune questioni pregiudiziali.

Ha chiesto di intervenire la senatrice Lopreiato per illustrare la questione pregiudiziale QP1. Ne ha facoltà.

LOPREIATO (M5S). Signor Presidente, intervengo per illustrare la questione pregiudiziale QP1 all'atto Senato 1277.

Stiamo parlando del disegno di legge che introduce nella legge istitutiva della Commissione antimafia, la n. 22 del 2023, un articolo aggiuntivo 2-bis, che è posto in essere in assoluto disprezzo ‑ permettetemi di dire ‑ di talmente tanti princìpi costituzionali che mi sono dovuta fare un promemoria per poterli indicare tutti quanti.

Inizierei prima di tutto dal principio di uguaglianza. Parliamo dell'articolo 3 della Costituzione. Fin dalla lettura della relazione illustrativa del provvedimento si ravvede il carattere personalistico, punitivo e persecutorio a totale dispetto dei requisiti di generalità ed astrattezza che necessiterebbe un disegno di legge di tal specie. Signor Presidente, la prego di ascoltare attentamente. Quando infatti si dichiara che le disposizioni introdotte permettono di risolvere una situazione che si è presentata in questa legislatura all'interno della cosiddetta Commissione antimafia, è lo stesso disegno di legge che si qualifica con una legge ad personam, o meglio contra personam. (Applausi). Un atto legislativo che abbia un bersaglio con nome e cognome ha un sapore persecutorio che contrasta con gli stessi canoni dello Stato di diritto. E non c'è bisogno di dirlo a una giurista, penso che sia veramente palese.

Un altro principio che è stato leso da questo disegno di legge è quello di cui all'articolo 25 della Costituzione, il principio della determinatezza. Sembra necessaria una tipizzazione della fattispecie di conflitto di interessi, in quanto il riferimento è indefinito, generico ed astratto, lasciato quindi all'arbitrio di una sola parte politica. Ciò ingenera un'evidente confusione rispetto a quanto previsto per i procedimenti amministrativi e giudiziari. Vi invito a confrontare gli articoli 36 e 37 del codice di procedura penale, i quali prevedono una rigorosa tipizzazione dei casi di astensione e di ricusazione del giudice. Manca quindi una norma che preveda analiticamente gli elementi costitutivi del conflitto di interessi di cui tratta il disegno di legge parlamentare. Senza di essi, si porrebbe in violazione del principio cui accennavo prima di determinatezza, che discende dall'articolo 25 della Costituzione, che va rispettato non soltanto nella costruzione delle fattispecie penali, ma in generale in ogni ipotesi in cui la disciplina normativa discende da conseguenze sfavorevoli.

Non basta, signor Presidente. Continuiamo ad enunciare i princìpi che sono stati violati con questo disegno di legge. Faccio riferimento ancora agli articoli 3 e 67 della Costituzione. Infatti, un'ulteriore ipotetica lesione riguardo al citato articolo 3 della Costituzione potrebbe essere legata all'introduzione di una evidente ed irragionevole disparità di trattamento tra commissari della Commissione antimafia, laddove verrebbero posti in essere dei meccanismi sanzionatori volti a punire in maniera maggiore ipotesi meno gravi rispetto ad altre che meriterebbero certamente un trattamento più incisivo.

Mi spiego meglio. Secondo quanto disposto dal disegno di legge, un commissario che la maggioranza reputi in conflitto di interesse, in assenza di qualsiasi indagine a suo carico (lo ripeto: in assenza di qualsiasi indagine a suo carico) e solo per il fatto di essere considerato un componente "non imparziale", potrebbe essere impedito ad ascoltare le audizioni, a consultare atti, partecipare alla redazione della relazione di minoranza, nei fatti, quindi, estromesso dalla Commissione. Ma, al contrario, se un componente della stessa fosse indagato per alcuni gravi reati come quelli indicati negli articoli 18 e 19 del Regolamento interno della Commissione (chiaramente faccio riferimento ai reati associativi di stampo mafioso), potrà subire eventualmente solamente delle limitazioni all'accesso alla documentazione di un archivio, ma potrà tranquillamente continuare a svolgere il proprio mandato. La norma è quindi, signor Presidente, assolutamente irragionevole laddove è volta ad escludere un magistrato antimafia e non un indagato.

Qui subentra un ulteriore profilo di irrazionalità. La legge istitutiva della Commissione, così come tutte le altre leggi che hanno costituito la Commissione antimafia, stabilisce che nella scelta dei vari componenti occorre tener conto delle specificità dei compiti assegnati alla Commissione, dunque alle specifiche competenze dei commissari. La presente legge è dichiaratamente e notoriamente posta in essere per destituire o limitare le prerogative degli unici due parlamentari magistrati antimafia e ciò rappresenta un'incongruenza logico-giuridica alla base dell'intervento. Se si dovesse seguire la logica di questo provvedimento, dovrebbero essere vietati - e sono la prima a denunciarmi - gli avvocati in Commissione giustizia e gli ingegneri in 8^a Commissione, al fine di impedire loro di decidere in settori di loro competenza e sappiamo benissimo che è assolutamente illogico.

La garanzia del libero mandato non consente l'installazione in capo ai singoli parlamentari di vincoli, da qualunque fonte derivino (legislativa, statutaria, negoziale), idonei a incidere giuridicamente sullo status del parlamentare e sulle modalità di svolgimento del mandato elettivo. Lo afferma la Corte costituzionale nella sentenza n. 207 del 2021. Le disposizioni del disegno di legge si porrebbero in evidente contrasto rispetto all'assunto della Consulta e, per di più, in palese distonia rispetto a quanto disposto dall'articolo 67 della Costituzione, volto alla protezione della libertà di svolgimento del mandato parlamentare, ennesimo principio che viene leso. (Applausi).

Ma continuo, signor Presidente, con riferimento all'articolo 25 della Costituzione. Sembrerebbe infatti che tale disposizione, nella parte in cui dispone che si applica per le attività svolte anche non attualmente, esplichi effetti retroattivi. Infatti, i commissari non potevano conoscere tali disposizioni e quindi a cascata i loro effetti, poiché al momento in cui vennero insediati in seno all'organo parlamentare non erano presenti nella legge istitutiva. Dunque, si configura una violazione del divieto di irretroattività delle leggi, il quale non ha valenza costituzionale, però lo assume a norma dell'articolo 25 della Costituzione, quando la legge determini conseguenze sfavorevoli per i suoi destinatari.

Inoltre, secondo l'articolo 111 della Costituzione, un elemento di assoluta criticità è relativo all'organo competente alla valutazione circa la sussistenza o no del conflitto di interessi, che viene affidata alla Commissione stessa: non a un soggetto terzo, ma sempre alla stessa Commissione. Spetterebbe quindi direttamente all'organo politico decidere il verdetto e precisare le conseguenze, senza poter impugnare quanto scelto dalla maggioranza. Ciò costituirebbe un inedito nel nostro ordinamento e si porrebbe in violazione del principio di terzietà del giudice, di cui all'articolo 111 della Costituzione, testé citato.

Continuo con l'articolo 24 della Costituzione. Per di più in questo disegno di legge non è previsto, come le dicevo poc'anzi, un rimedio contro le decisioni eventualmente assunte, quindi c'è un contrasto con l'articolo 24 della Costituzione, nella misura in cui lo stesso è volto ad assicurare la tutela dei diritti e il diritto alla difesa in ogni stato e grado del procedimento.

Il parlamentare, quindi, oggetto di un giudizio eminentemente politico, verrebbe privato della possibilità di proporre appello di fronte a un organo diverso e sopraelevato rispetto a quello che ha emesso il giudizio di primo grado. Per tali ragioni, il diritto di difesa sarebbe inevitabilmente compromesso. Parliamo anche dell'articolo 82 della Costituzione, secondo cui ogni Commissione d'inchiesta è formata in modo da rispecchiare la proporzione dei vari Gruppi. Viceversa, nel dispositivo del disegno di legge il commissario dichiarato in conflitto di interessi non verrebbe sostituito da altro commissario, ovviamente scelto nel medesimo Gruppo parlamentare, giacché, essendogli impedita la partecipazione ai lavori e alla consultazione dei documenti, il Gruppo si ritroverebbe con un parlamentare in meno, e ciò varrebbe anche per quei Gruppi che contano un solo componente antimafia, che ne verrebbero assolutamente estromessi. Di conseguenza, la proporzione fra i Gruppi parlamentari verrebbe alterata in modo irreversibile e quindi il dettato costituzionale dell'articolo 82 sarebbe calpestato.

Concludo richiamandomi all'articolo 67 della Costituzione, che dispone che il parlamentare rappresenta la Nazione, ovvero la generalità del popolo italiano nella pluralità della sua composizione e non si pone al servizio di una frazione soltanto del popolo, bensì persegue interessi globali secondo i propri orientamenti e le proprie scelte già resi palesi agli elettori al momento del voto. Tali interessi devono però sempre e inevitabilmente essere conformi al dettato costituzionale dal quale non possono assolutamente prescindere.

Occorre considerare, infine, che la presenza di granitiche garanzie giuridiche, specie in una materia così delicata come quella attinente all'operatività del principio del libero mandato parlamentare, serve per tutti i Gruppi. Colleghi, anche se siete un po' distratti, ricordatevi che vale per tutti i Gruppi politici: per chi oggi si trova all'opposizione, ma anche per chi si trova in maggioranza e dissente dal proprio schieramento e, infine, per tutta la maggioranza che potrebbe diventare domani opposizione secondo le regole del gioco democratico.

In conclusione, signor Presidente, chiedo, ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento, di non procedere all'esame del disegno di legge n. 1277. (Applausi).

PRESIDENTE. Ha chiesto di intervenire il senatore Giorgis per illustrare la questione pregiudiziale QP2. Ne ha facoltà.

GIORGIS (PD-IDP). Signor Presidente, onorevoli colleghe, onorevoli colleghi, anche noi pensiamo che si debba deliberare, ai sensi dell'articolo 93 del nostro Regolamento, di non procedere all'esame del disegno di legge n. 1277.

Il disegno di legge introduce nella legge 2 marzo 2023, n. 22, istitutiva di una Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali anche straniere (cosiddetta Commissione antimafia), un articolo aggiuntivo che prevede l'obbligo di astensione per i componenti della Commissione che - cito - si trovino in una situazione di conflitto di interessi in relazione a determinati fatti oggetto dell'inchiesta da parte della Commissione per la carica ricoperta o per le attività svolte anche non attualmente. L'obbligo è di astensione dalla partecipazione dei lavori e dalla consultazione della documentazione sui fatti oggetto di inchiesta - cito di nuovo - qualora ciò possa recare pregiudizio alla obiettività delle indagini e degli accertamenti svolti dalla medesima Commissione.

Come emerso con molta evidenza durante le audizioni e come ricordato anche poco fa, il disegno di legge appare in contrasto con diversi princìpi fondamentali. Le disposizioni introdotte - si legge nella relazione illustrativa - permettono di risolvere una situazione che si è presentata in questa legislatura all'interno della cosiddetta Commissione antimafia. Onorevoli colleghi, il "risolvere una situazione specifica" andrebbe forse tradotto così: risolvere una persona in particolare. Ciò contrasta in maniera evidente con il principio di generalità.

Le norme di legge, per essere conformi al principio di uguaglianza, dovrebbero essere sempre generali e astratte, non ad personam o, peggio, contra personam.

Il disegno di legge in discussione, inoltre, contrasta con il principio di retroattività delle leggi, poiché le disposizioni previste - lo ricordavo prima - si applicano ai componenti della Commissione antimafia per le cariche ricoperte o per le attività svolte, anche non attualmente. Analogamente, come ci hanno ricordato gli auditi, il disegno di legge viola il principio di determinatezza, poiché sono assenti gli elementi costitutivi del conflitto di interessi ivi previsto e, di conseguenza, la necessaria tipizzazione delle fattispecie di conflitto. Ciò anche allo scopo di evitare fuorvianti parallelismi con il conflitto di interessi nei procedimenti amministrativi e giudiziari.

Dubbi sono stati sollevati anche in ordine al rispetto del principio della proporzione fra i Gruppi parlamentari, poiché il disegno di legge in discussione non prevede che il commissario in conflitto di interessi sia sostituito da un altro commissario, nonostante l'articolo 82 della Costituzione prescriva che ogni Commissione di inchiesta sia «formata in maniera da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi».

Onorevoli colleghi, il disegno di legge in esame integra soprattutto una violazione del fondamentale principio della libertà del mandato parlamentare, di cui all'articolo 67 della Costituzione. Una violazione messa in luce dallo stesso Servizio studi del Senato, che cita nel fascicolo predisposto la sentenza n. 207 del 2021 della Corte costituzionale, nella quale la Corte costituzionale sottolinea che: «la garanzia del libero mandato non consente l'instaurazione, in capo ai singoli parlamentari, di vincoli - da qualunque fonte derivino: legislativa, statutaria, negoziale - idonei a incidere giuridicamente sullo status del parlamentare e sulle modalità di svolgimento del mandato elettivo». Queste sono le parole utilizzate dalla Corte costituzionale, che giustamente il Servizio studi ha evidenziato e consegnato a tutti noi; naturalmente le ha consegnate a tutti noi perché ne facessimo buon uso, perché le tenessimo nella considerazione che meritano.

C'è poi un ulteriore profilo di criticità di carattere per così dire procedurale molto, molto rilevante. Chi può decidere della sussistenza di una situazione di conflitto di interesse? Chi può escludere un componente dai lavori della Commissione? La risposta a questa domanda svela tutti i limiti di questo disegno di legge e rende evidente l'idea di democrazia che il Governo e la maggioranza che lo sostiene hanno: una concezione della democrazia profondamente illiberale, nella quale la maggioranza non incontra limiti, ma può tutto; una concezione della democrazia assai poco democratica che peraltro - bisogna darvene atto - informa quasi tutti i provvedimenti che avete proposto, dal premierato alla riforma costituzionale della magistratura. Anche in questo caso che cosa si prevede? Si prevede che l'esclusione di un componente non sia affidata a un organo terzo, ma alla stessa Commissione e a maggioranza semplice. Il disegno di legge, al comma 4, stabilisce infatti che il procedimento di approvazione della relazione e le modalità di adempimento dell'eventuale obbligo di astensione sono disciplinate dal Regolamento interno, che all'articolo 11, comma primo, prevede espressamente: «Le deliberazioni della Commissione sono adottate a maggioranza dei presenti». Si consegna così, di fatto, la decisione riguardo alla limitazione del mandato parlamentare alla valutazione discrezionale della maggioranza del momento.

Con l'approvazione del disegno di legge in esame si corre dunque il rischio concreto di limitazioni strumentali della libertà di mandato parlamentare, che peraltro nel caso in esame - come è stato puntualmente sottolineato in sede di audizione - appaiono contraddire anche ogni esigenza di specifica competenza ed esperienza dei membri della Commissione.

Onorevoli colleghi, per tutte queste ragioni noi voteremo la non prosecuzione dei lavori. (Applausi).