Legislatura 19ª - 2ª e 6ª riunite - Resoconto sommario n. 35 del 11/06/2026

SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAI SENATORI

CRISTINA TAJANI E BAZOLI

SULL'ATTO DEL GOVERNO N. 384

Le Commissioni riunite 2ª - Giustizia e 6ª- Finanze e tesoro,

esaminato lo schema di decreto legislativo recante lo schema di decreto legislativo in titolo, recante attuazione parziale della delega di cui all'articolo 19-bis della legge 5 marzo 2024, n. 21 (cosiddetta legge capitali), introdotto dalla legge 11 marzo 2025, n. 28, per la riforma del sistema sanzionatorio del Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (TUF);

Premesso che,

lo schema in esame, finalizzato secondo gli obiettivi del Governo alla razionalizzazione del procedimento sanzionatorio del Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, alla deflazione del contenzioso mediante l'introduzione dell'applicazione concordata delle sanzioni, all'estensione dell'istituto degli impegni e al rafforzamento di taluni profili del contraddittorio, in realtà realizza tali obiettivi in modo incompleto e, in più punti, in tensione con i principi e criteri direttivi della delega e con parametri costituzionali ed europei;

il provvedimento, come evidenziato anche dal Titolo, dà attuazione soltanto a una parte della delega e interviene sui profili procedurali e deflattivi non andando ad incidere sui nodi strutturali dell'apparato sanzionatorio sostanziale, da tempo segnalati dai principali operatori del settore e dalla dottrina, e in particolare sull'indeterminatezza delle fattispecie, sul livello delle sanzioni e sugli effetti problematici del doppio binario sanzionatorio penale e amministrativo;

non risulta esercitato il criterio di delega relativo all'individuazione dei casi di applicazione del principio del ne bis in idem (articolo 19-bis, comma 1). La stessa relazione illustrativa, nel richiamare i criteri attuati, omette ogni riferimento a tale principio, tanto che la disciplina degli abusi di mercato resta priva dell'adeguamento richiesto dal legislatore per l'esercizio della delega;

non risulta, altresì, esercitato il criterio relativo alla revisione dei poteri di accertamento delle violazioni in materia di abusi di mercato e all'adeguamento alle garanzie indicate dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea in favore dei destinatari degli accertamenti;

lo schema, attuando la delega in modo frammentario, rinvia di fatto a un successivo e non determinato intervento del legislatore delegato il completamento della riforma, in contrasto con l'obiettivo di una revisione organica del sistema sanzionatorio espressamente voluto dalla legge di delega;

su snodi sostanziali del sistema, quali il criterio di rilevanza delle violazioni, il termine perentorio di conclusione del procedimento, i casi di interruzione e sospensione, le modalità di separazione tra funzioni istruttorie e decisorie, la disciplina di impegni e settlement, lo schema opera un rinvio amplissimo alla normativa secondaria di Banca d'Italia e Consob, con copertura legislativa generica, in possibile frizione con la riserva di legge prevista dagli articoli 23 e 25 della Costituzione e con il principio di legalità di cui all'articolo 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689;

Considerato che,

all'articolo 1, in materia di abusi di mercato, la previsione che limita la confisca al solo profitto, per come formulata, lascia aperti problemi di coordinamento normativo. Inoltre, la confisca "per equivalente" su beni diversi dal denaro, quali strumenti finanziari e immobili, laddove il destinatario non risulti in possesso di somme liquide capienti, viene affidata ad una valutazione di capienza il cui procedimento non è disciplinato, con possibili profili critici in termini di adeguatezza e proporzionalità;

con riferimento all'articolo 2, in tema di sanzioni amministrative emergono criticità meritevoli di maggiore attenzione e di una più approfondita valutazione di merito. La legge delega ha attributo al Governo il compito di individuare, selezionare, determinare e coordinare le condotte illecite e i relativi trattamenti sanzionatori, anche in funzione della loro rilevanza e dell'eventuale reiterazione al fine di graduare il regime sanzionatorio. Tuttavia, come evidenziato, lo schema si limita ad un'attuazione solo parziale di tali criteri;

nello specifico, il legislatore delegato si limita a definire un generico principio di rilevanza della violazione destinato a orientare sia l'attività di vigilanza dell'Autorità sia l'applicazione delle sanzioni. Il nuovo articolo 194 - bis prevede che le sanzioni amministrative stabilite dal TUIF possono essere applicate solo in presenza di violazione aventi carattere rilevante da determinarsi in base a dei criteri di valutazione connotati da ampi margine di indeterminatezza (ad esempio la valutazione del c.d. "pericolo") che non consentono di definire con certezza il principio di "rilevanza della violazione" e conseguentemente di raggiungere l'obiettivo della delega di graduare il regime sanzionatorio. In particolare, l'articolo 194-bis.01 introduce il principio per cui le sanzioni si applicano solo se la violazione è "rilevante". Le sanzioni con minimo edittale fino a 10.000 euro si applicano solo se la violazione riveste carattere "rilevante", secondo criteri connotati da ampi margini di indeterminatezza, quali ad esempio la "significatività del pericolo", e operanti "anche in alternativa tra loro", la cui concreta definizione è interamente rimessa ad un regolamento. Tale tecnica non consente di definire con certezza la "rilevanza" e, dunque, di graduare il regime sanzionatorio come richiesto dalla legge delega, trasformando in sostanza la stessa punibilità della condotta in oggetto di valutazione discrezionale, con pregiudizio della tassatività e della legalità. A questa criticità, si aggiunge l'abrogazione dell'elencazione tassativa delle condotte inoffensive, previste dall'articolo 194-sexies;

tra gli obiettivi indicati nella legge delega, in relazione al riordino della materia sanzionatoria figura, altresì, l'individuazione dei casi di applicazione del principio ne bis in idem ai fini della più adeguata valorizzazione di tale principio. Tale obiettivo non risulta perseguito con lo schema di decreto legislativo in esame come confermato anche nella Relazione illustrativa laddove, nel riportare i criteri e principi direttivi volti ad attuare una complessiva revisione del sistema sanzionatorio, non vengono richiamati quelli relativi alla richiamata applicazione del principio ne bis in idem al fine di adeguare a tale principio la disciplina degli abusi di mercato. La decisione del legislatore delegato di non dare attuazione a questa parte della delega non tiene conto del fatto che il principio ne bis in idem tutela non solo rispetto alla duplicazione delle sanzioni, ma anche rispetto alla reiterazione del procedimento per il medesimo fatto;

in relazione all'articolo 3, destano perplessità alcune disposizioni finalizzate a definire i procedimenti in modo rapido e deflattivo, tra cui l'art. 196-quater che introduce l'applicazione concordata delle sanzioni riconoscendo all'interessato la possibilità di concordare una sanzione ridotta di un quinto rispetto al massimo edittale in caso di rinuncia al ricorso in tribunale, nonché l'articolo 196-quinquies che prevede la possibilità di estinguere le violazioni minori pagando il doppio del minimo edittale;

non appare condivisibile la modifica al decreto legislativo n. 231 del 2007, introdotta dall'articolo 5, per escludere l'istituto degli impegni dai procedimenti sanzionatori della Consob relativi a violazioni antiriciclaggio;

in tema di invarianza finanziaria (articolo 6 e relazione tecnica). La neutralità sul gettito derivante dal filtro di rilevanza e dal settlement è affermata in termini qualitativi e non quantificata, mentre l'aggravio organizzativo connesso al nuovo assetto (gestione di impegni e settlement, regolamenti attuativi, traduzioni in lingua inglese delle pubblicazioni, concentrazione del contenzioso presso il TAR Lombardia) è dichiarato sostenibile "a risorse invariate" senza adeguata dimostrazione, anche con riguardo all'impatto sul sistema della giustizia amministrativa;

in relazione all'articolo 7, relativo al regime transitorio, emerge il rischio di una lunga fase di "incertezza" applicativa delle nuove disposizioni. Per diverse norme cardine del provvedimento è prevista un'applicazione a decorrere dal nono mese dalla loro entrata in vigore che, tuttavia, rischia di protrarsi oltre tale termine in caso di mancata adozione dei regolamenti a cui le medesime norme fanno rinvio su elementi essenziali;

Rilevato che,

le carenze attuative e i profili di criticità che emergono dal provvedimento, tra cui il mancato esercizio dei criteri di delega relativi al ne bis in idem e all'adeguamento alle garanzie comunitarie in materia di abusi di mercato, la mancata incidenza sui nodi strutturali dell'apparato sanzionatorio sostanziale, l'eccessivo rinvio alla normativa secondaria su elementi coperti da riserva di legge, la compressione delle garanzie del contraddittorio e della tutela giurisdizionale, investono il nucleo essenziale della riforma e richiedono una revisione profonda del testo;

esprimono parere contrario.