Legislatura 19ª - 2ª e 6ª riunite - Resoconto sommario n. 35 del 11/06/2026
Azioni disponibili
COMMISSIONI 2ª e 6ª RIUNITE
2ª (Giustizia)
6ª (Finanze e tesoro)
GIOVEDÌ 11 GIUGNO 2026
35ª Seduta
Presidenza del Presidente della 6ª Commissione
Interviene il vice ministro della giustizia Sisto.
La seduta inizia alle ore 9,45.
IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
Schema di decreto legislativo recante attuazione della delega di cui all'articolo 19-bis della legge 5 marzo 2024, n. 21, per la riforma organica e il riordino del sistema sanzionatorio e di tutte le procedure sanzionatorie recati dal testo unico di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (n. 384)
(Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento, ai sensi dell'articolo 19-bis della legge 5 marzo 2024, n. 21. Seguito dell'esame e rinvio)
Prosegue l'esame sospeso nella seduta del 25 marzo.
Il relatore per la 6ª Commissione, senatore ORSOMARSO (FdI), anche a nome del relatore per la 2ª Commissione, senatore Sisler, dà conto di una proposta di parere favorevole con osservazioni, pubblicata in allegato.
Il presidente GARAVAGLIA chiede se qualcuno intende intervenire in sede di dichiarazione di voto.
Prende, quindi, la parola la senatrice LOPREIATO (M5S), la quale chiede di rinviare la votazione in modo da consentire ai gruppi di opposizione di esaminare attentamente la proposta di parere presentata.
Interviene, altresì, la senatrice TAJANI (PD-IDP), la quale ribadisce la richiesta della senatrice Lopreiato, osservando che il tenore del parere proposto merita un ulteriore approfondimento e preannunciando, peraltro, la presentazione di un parere alternativo del proprio Gruppo, in esito alle valutazioni della proposta dei relatori.
Il PRESIDENTE, preso atto delle richieste di rinvio avanzate, ritiene che le Commissioni riunite possano rassegnare il parere in giornata. Sospende, pertanto, la seduta fino al termine della votazione in Assemblea degli emendamenti al decreto-legge n. 63/2026.
La seduta, sospesa alle ore 9,55, riprende alle ore 12,45.
Interviene la senatrice TAJANI (PD-IDP), che presenta uno schema di parere contrario, pubblicato in allegato.
Il PRESIDENTE, constatando che non vi sono le condizioni per procedere alla votazione, apprezzate le circostanze, rinvia il seguito dell'esame a una successiva seduta.
Il seguito dell'esame è, quindi, rinviato.
La seduta termina alle ore 12,50.
SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAI RELATORI
SULL'ATTO DEL GOVERNO N. 384
Le Commissioni 2ª (Giustizia) e 6ª (Finanze e tesoro) riunite, esaminato lo schema di decreto legislativo in titolo;
considerato che:
la delega di cui all'articolo 19-bis della legge 5 marzo 2024, n. 21, prevede di attuare non soltanto una revisione del sistema delle sanzioni amministrative, ma anche un intervento di coordinamento complessivo tra illeciti amministrativi e penali, volto a ridefinire i confini tra i due ambiti alla luce del principio di offensività, al fine di scongiurare le ipotesi di convergenza sullo stesso fatto di due sanzioni di diversa natura, in violazione del divieto di bis in idem. Tuttavia, lo schema di decreto in esame, pur muovendo nella direzione di un riordino organico del sistema sanzionatorio amministrativo previsto dal testo unico di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, non interviene in modo coordinato anche sul versante penalistico della disciplina. A tal proposito, si sottolinea che la mancata considerazione della dimensione penalistica determina una non compiuta attuazione della delega, nella parte in cui essa impone un coordinamento tra i diversi livelli sanzionatori, nonché il permanere di ambiti di sovrapposizione tra illecito amministrativo e reato, in particolare nei settori degli abusi di mercato, con il correlato rischio di persistenza di cumuli sanzionatori, con possibili criticità anche alla luce del principio di ne bis in idem, espressamente richiamato dalla delega. Inoltre, si evidenzia che proprio il settore degli abusi di mercato costituisce un ambito nel quale il rapporto tra sanzioni penali e amministrative è stato oggetto di significativa elaborazione giurisprudenziale, anche a livello sovranazionale, rendendo particolarmente avvertita l'esigenza di un intervento sistematico e coordinato;
esprimono parere favorevole con le seguenti osservazioni:
a) alla luce di quanto previsto dalla legge delega e della rilevanza di un intervento coordinato sull'ambito penalistico della disciplina, valuti il Governo l'opportunità di intervenire in maniera organica - anche tramite altro veicolo normativo utile - sulla disciplina dei delitti di cui agli articoli 184 e 185 TUF, dando valorizzazione al principio di ne bis in idem, tramite l'individuazione di specifiche soglie che consentano una puntuale delimitazione tra l'area di rilevanza penale e la sfera del corrispondente illecito amministrativo, nonché sulla disciplina dei rapporti tra procedimento sanzionatorio penale e amministrativo, al fine di addivenire ad una revisione complessiva della disciplina sanzionatoria recata dal TUF;
b) valuti il Governo l'opportunità di estendere l'ambito applicativo del nuovo articolo 194-bis.01 in materia di violazioni di carattere non rilevante, eliminando la previsione di cui al comma secondo e non prevedendo, pertanto, un riferimento ad una sanzione amministrativa pecuniaria minima sopra la quale le violazioni si considerino in ogni caso rilevanti;
c) valuti il Governo l'opportunità di modificare l'articolo 187-sexies per chiarire che l'ingiunzione di pagamento può essere adottata "in alternativa" alla confisca in senso stretto, ossia non come modalità esecutiva di quest'ultima, ma come sanzione accessoria di importo pari al profitto medesimo, da irrogare contestualmente all'applicazione della sanzione principale;
d) valuti il Governo l'opportunità di modificare l'articolo 195-bis in tema di pubblicazione delle sanzioni, prevedendo che la Banca d'Italia e la Consob possano escludere la pubblicazione del provvedimento sanzionatorio anche quando ciò sia necessario ad assicurare la proporzionalità rispetto a misure considerate di scarsa rilevanza, in linea con quanto previsto dalla normativa eurounitaria;
e) valuti il Governo l'opportunità di coordinare la disciplina sanzionatoria relativa alle violazioni di disposizioni diverse da quelle previste dal TUF e per la cui applicazione sia richiamato l'articolo 195 del TUF - ivi inclusa quella prevista dal decreto legge 17 marzo 2023, n. 25, dal decreto legislativo 5 settembre 2024, n. 129, dal decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39, e dal decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231 - con le disposizioni di cui ai nuovi articoli 195.1 e 195.2 del TUF, anche estendendone l'applicazione;
f) valuti il Governo l'opportunità di estendere l'applicabilità delle nuove disposizioni di cui all'articolo 196-quater, TUF, alle sanzioni previste dall'art. 26 del decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39;
g) valuti il Governo l'opportunità di procedere infine alla redazione di un codice normativo dei mercati finanziari, a conclusione dell'importante ciclo riformatore, riorganizzando e sistematizzando tutte e disposizioni del TUF, a beneficio della chiarezza e della semplificazione normativa, ed eliminando le stratificazioni normative susseguitesi, in particolare, per effetto dei recepimenti e delle attuazioni di atti legislativi di fonte europea.
SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAI SENATORI
CRISTINA TAJANI E BAZOLI
SULL'ATTO DEL GOVERNO N. 384
Le Commissioni riunite 2ª - Giustizia e 6ª- Finanze e tesoro,
esaminato lo schema di decreto legislativo recante lo schema di decreto legislativo in titolo, recante attuazione parziale della delega di cui all'articolo 19-bis della legge 5 marzo 2024, n. 21 (cosiddetta legge capitali), introdotto dalla legge 11 marzo 2025, n. 28, per la riforma del sistema sanzionatorio del Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (TUF);
Premesso che,
lo schema in esame, finalizzato secondo gli obiettivi del Governo alla razionalizzazione del procedimento sanzionatorio del Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, alla deflazione del contenzioso mediante l'introduzione dell'applicazione concordata delle sanzioni, all'estensione dell'istituto degli impegni e al rafforzamento di taluni profili del contraddittorio, in realtà realizza tali obiettivi in modo incompleto e, in più punti, in tensione con i principi e criteri direttivi della delega e con parametri costituzionali ed europei;
il provvedimento, come evidenziato anche dal Titolo, dà attuazione soltanto a una parte della delega e interviene sui profili procedurali e deflattivi non andando ad incidere sui nodi strutturali dell'apparato sanzionatorio sostanziale, da tempo segnalati dai principali operatori del settore e dalla dottrina, e in particolare sull'indeterminatezza delle fattispecie, sul livello delle sanzioni e sugli effetti problematici del doppio binario sanzionatorio penale e amministrativo;
non risulta esercitato il criterio di delega relativo all'individuazione dei casi di applicazione del principio del ne bis in idem (articolo 19-bis, comma 1). La stessa relazione illustrativa, nel richiamare i criteri attuati, omette ogni riferimento a tale principio, tanto che la disciplina degli abusi di mercato resta priva dell'adeguamento richiesto dal legislatore per l'esercizio della delega;
non risulta, altresì, esercitato il criterio relativo alla revisione dei poteri di accertamento delle violazioni in materia di abusi di mercato e all'adeguamento alle garanzie indicate dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea in favore dei destinatari degli accertamenti;
lo schema, attuando la delega in modo frammentario, rinvia di fatto a un successivo e non determinato intervento del legislatore delegato il completamento della riforma, in contrasto con l'obiettivo di una revisione organica del sistema sanzionatorio espressamente voluto dalla legge di delega;
su snodi sostanziali del sistema, quali il criterio di rilevanza delle violazioni, il termine perentorio di conclusione del procedimento, i casi di interruzione e sospensione, le modalità di separazione tra funzioni istruttorie e decisorie, la disciplina di impegni e settlement, lo schema opera un rinvio amplissimo alla normativa secondaria di Banca d'Italia e Consob, con copertura legislativa generica, in possibile frizione con la riserva di legge prevista dagli articoli 23 e 25 della Costituzione e con il principio di legalità di cui all'articolo 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689;
Considerato che,
all'articolo 1, in materia di abusi di mercato, la previsione che limita la confisca al solo profitto, per come formulata, lascia aperti problemi di coordinamento normativo. Inoltre, la confisca "per equivalente" su beni diversi dal denaro, quali strumenti finanziari e immobili, laddove il destinatario non risulti in possesso di somme liquide capienti, viene affidata ad una valutazione di capienza il cui procedimento non è disciplinato, con possibili profili critici in termini di adeguatezza e proporzionalità;
con riferimento all'articolo 2, in tema di sanzioni amministrative emergono criticità meritevoli di maggiore attenzione e di una più approfondita valutazione di merito. La legge delega ha attributo al Governo il compito di individuare, selezionare, determinare e coordinare le condotte illecite e i relativi trattamenti sanzionatori, anche in funzione della loro rilevanza e dell'eventuale reiterazione al fine di graduare il regime sanzionatorio. Tuttavia, come evidenziato, lo schema si limita ad un'attuazione solo parziale di tali criteri;
nello specifico, il legislatore delegato si limita a definire un generico principio di rilevanza della violazione destinato a orientare sia l'attività di vigilanza dell'Autorità sia l'applicazione delle sanzioni. Il nuovo articolo 194 - bis prevede che le sanzioni amministrative stabilite dal TUIF possono essere applicate solo in presenza di violazione aventi carattere rilevante da determinarsi in base a dei criteri di valutazione connotati da ampi margine di indeterminatezza (ad esempio la valutazione del c.d. "pericolo") che non consentono di definire con certezza il principio di "rilevanza della violazione" e conseguentemente di raggiungere l'obiettivo della delega di graduare il regime sanzionatorio. In particolare, l'articolo 194-bis.01 introduce il principio per cui le sanzioni si applicano solo se la violazione è "rilevante". Le sanzioni con minimo edittale fino a 10.000 euro si applicano solo se la violazione riveste carattere "rilevante", secondo criteri connotati da ampi margini di indeterminatezza, quali ad esempio la "significatività del pericolo", e operanti "anche in alternativa tra loro", la cui concreta definizione è interamente rimessa ad un regolamento. Tale tecnica non consente di definire con certezza la "rilevanza" e, dunque, di graduare il regime sanzionatorio come richiesto dalla legge delega, trasformando in sostanza la stessa punibilità della condotta in oggetto di valutazione discrezionale, con pregiudizio della tassatività e della legalità. A questa criticità, si aggiunge l'abrogazione dell'elencazione tassativa delle condotte inoffensive, previste dall'articolo 194-sexies;
tra gli obiettivi indicati nella legge delega, in relazione al riordino della materia sanzionatoria figura, altresì, l'individuazione dei casi di applicazione del principio ne bis in idem ai fini della più adeguata valorizzazione di tale principio. Tale obiettivo non risulta perseguito con lo schema di decreto legislativo in esame come confermato anche nella Relazione illustrativa laddove, nel riportare i criteri e principi direttivi volti ad attuare una complessiva revisione del sistema sanzionatorio, non vengono richiamati quelli relativi alla richiamata applicazione del principio ne bis in idem al fine di adeguare a tale principio la disciplina degli abusi di mercato. La decisione del legislatore delegato di non dare attuazione a questa parte della delega non tiene conto del fatto che il principio ne bis in idem tutela non solo rispetto alla duplicazione delle sanzioni, ma anche rispetto alla reiterazione del procedimento per il medesimo fatto;
in relazione all'articolo 3, destano perplessità alcune disposizioni finalizzate a definire i procedimenti in modo rapido e deflattivo, tra cui l'art. 196-quater che introduce l'applicazione concordata delle sanzioni riconoscendo all'interessato la possibilità di concordare una sanzione ridotta di un quinto rispetto al massimo edittale in caso di rinuncia al ricorso in tribunale, nonché l'articolo 196-quinquies che prevede la possibilità di estinguere le violazioni minori pagando il doppio del minimo edittale;
non appare condivisibile la modifica al decreto legislativo n. 231 del 2007, introdotta dall'articolo 5, per escludere l'istituto degli impegni dai procedimenti sanzionatori della Consob relativi a violazioni antiriciclaggio;
in tema di invarianza finanziaria (articolo 6 e relazione tecnica). La neutralità sul gettito derivante dal filtro di rilevanza e dal settlement è affermata in termini qualitativi e non quantificata, mentre l'aggravio organizzativo connesso al nuovo assetto (gestione di impegni e settlement, regolamenti attuativi, traduzioni in lingua inglese delle pubblicazioni, concentrazione del contenzioso presso il TAR Lombardia) è dichiarato sostenibile "a risorse invariate" senza adeguata dimostrazione, anche con riguardo all'impatto sul sistema della giustizia amministrativa;
in relazione all'articolo 7, relativo al regime transitorio, emerge il rischio di una lunga fase di "incertezza" applicativa delle nuove disposizioni. Per diverse norme cardine del provvedimento è prevista un'applicazione a decorrere dal nono mese dalla loro entrata in vigore che, tuttavia, rischia di protrarsi oltre tale termine in caso di mancata adozione dei regolamenti a cui le medesime norme fanno rinvio su elementi essenziali;
Rilevato che,
le carenze attuative e i profili di criticità che emergono dal provvedimento, tra cui il mancato esercizio dei criteri di delega relativi al ne bis in idem e all'adeguamento alle garanzie comunitarie in materia di abusi di mercato, la mancata incidenza sui nodi strutturali dell'apparato sanzionatorio sostanziale, l'eccessivo rinvio alla normativa secondaria su elementi coperti da riserva di legge, la compressione delle garanzie del contraddittorio e della tutela giurisdizionale, investono il nucleo essenziale della riforma e richiedono una revisione profonda del testo;
esprimono parere contrario.