Legislatura 19ª - 2ª e 6ª riunite - Resoconto sommario n. 32 del 25/03/2026
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Il senatore SISLER (FdI), relatore per la 2ª Commissione, illustra lo schema di decreto legislativo in titolo facendo presente che esso dà attuazione alla delega contenuta nell'articolo 19-bis della legge n. 21 del 2024 (cosiddetta legge capitali), finalizzata alla revisione organica della disciplina sanzionatoria del Testo unico della finanza (TUF), con interventi che incidono sia sul piano sostanziale sia su quello procedurale, in un'ottica di maggiore proporzionalità, effettività e coordinamento tra sanzioni amministrative e penali.
L'articolo 1, di interesse per la Commissione giustizia, reca modifiche alla disciplina delle sanzioni amministrative in materia di abusi di mercato, intervenendo attraverso le lettere del comma 1 sia con disposizioni di coordinamento sia con modifiche di carattere sostanziale.
In particolare, la lettera a) modifica l'articolo 187-ter.1 del TUF, adeguando innanzitutto il rinvio alla definizione di fatturato ai fini delle sanzioni pecuniarie, che viene ricondotto all'articolo 195, comma 2, in coerenza con la riforma della procedura sanzionatoria; la medesima lettera chiarisce inoltre che resta ferma la possibilità di disporre la confisca ai sensi dell'articolo 187-sexies e, per esigenze di coordinamento, abroga sia le disposizioni relative alle violazioni connotate da scarsa offensività sia quelle che escludevano l'applicazione di alcune norme della legge n. 689 del 1981.
La lettera b) interviene sull'articolo 187-quater del TUF, modificando la disciplina delle sanzioni amministrative accessorie in materia di abuso di informazioni privilegiate e manipolazione del mercato, prevedendo che tali sanzioni non conseguano più automaticamente all'irrogazione di quelle pecuniarie, ma possano essere applicate dalla Consob con il medesimo provvedimento sanzionatorio.
La lettera c) reca un ulteriore intervento di coordinamento, aggiornando anche per l'articolo 187-quinquies il riferimento alla definizione di fatturato contenuta nell'articolo 195, comma 2.
La lettera d) modifica infine la disciplina della confisca di cui al citato articolo 187-sexies, prevedendo che essa abbia ad oggetto una somma di denaro pari al profitto dell'illecito, in linea con il nuovo assetto complessivo del sistema sanzionatorio. Nel complesso, le modifiche mirano a rendere più coerente e flessibile il sistema delle sanzioni amministrative in materia di abusi di mercato, rafforzando il coordinamento con la nuova disciplina procedurale e introducendo una maggiore discrezionalità nell'applicazione delle sanzioni accessorie.
L'articolo 2 ridisegna in modo organico il sistema sanzionatorio amministrativo del TUF, rafforzando le garanzie procedimentali, introducendo principi generali di matrice penalistica e rendendo più flessibili e proporzionati gli strumenti sanzionatori, con numerosi profili di diretto interesse per la Commissione giustizia.
Le lettere da a) a g), nonché le lettere i), n), o), p), u), v) e z), intervengono principalmente in funzione di coordinamento, aggiornando in numerose disposizioni del TUF il riferimento alla definizione di fatturato rilevante ai fini dell'applicazione delle sanzioni pecuniarie, che viene ricondotto all'articolo 195, comma 2, a seguito della riscrittura della norma; si tratta di modifiche tecniche, necessarie a garantire coerenza al nuovo impianto procedurale.
Le lettere h), i) n. 3, l), u) n. 2 e hh), insieme alle lettere q) e r), adeguano il sistema dei rinvii normativi alla nuova disciplina dell'ordine di eliminazione delle infrazioni e della dichiarazione pubblica, ora ricondotta al nuovo articolo 194-bis.1; in tale contesto, vengono eliminate nelle singole disposizioni le precedenti previsioni di sanzioni alternative, con un effetto di razionalizzazione e centralizzazione degli strumenti sanzionatori.
Le lettere i), n. 2 e t) intervengono sulla disciplina della confisca, allineando le disposizioni settoriali al nuovo modello generale già ridefinito dall'articolo 1 dello schema, prevedendo che essa abbia ad oggetto una somma di denaro pari al profitto dell'illecito e aggiornando i rinvii all'articolo 187-sexies.
La lettera p), n. 2 introduce una modifica di carattere sostanziale, stabilendo che, nelle violazioni in materia di offerta al pubblico e OICR, le sanzioni accessorie non conseguano più automaticamente a quelle pecuniarie ma possano essere applicate dall'autorità competente con il provvedimento sanzionatorio, rafforzando il principio di proporzionalità.
La lettera s) estende l'applicabilità del nuovo articolo 194-bis.1 anche a COVIP e IVASS, ampliando l'ambito soggettivo degli strumenti dell'ordine di eliminazione delle infrazioni e della dichiarazione pubblica.
La lettera aa) inserisce il nuovo articolo 194-bis.01, che individua i criteri per qualificare le violazioni come rilevanti ai fini dell'irrogazione delle sanzioni; la lettera bb) modifica l'articolo 194-bis, precisando che la determinazione del tipo, della durata e dell'ammontare delle sanzioni deve avvenire nel rispetto delle competenze delle autorità; la lettera cc) introduce il nuovo articolo 194-bis.1, che disciplina in via generale l'ordine di eliminazione delle infrazioni e la dichiarazione pubblica, consentendone un utilizzo più flessibile, anche alternativo o congiunto rispetto alle sanzioni pecuniarie.
La lettera dd) abroga una serie di disposizioni ormai superate, tra cui quelle relative all'ordine di cessazione delle violazioni, al pagamento in misura ridotta e alla dichiarazione pubblica, in quanto assorbite nel nuovo assetto normativo.
La lettera ee) introduce una delle principali innovazioni dell'articolo, sostituendo integralmente l'articolo 195 del TUF e definendo una disciplina organica del procedimento sanzionatorio, fondata sui principi del contraddittorio, della piena conoscenza degli atti, della parità delle parti, della distinzione tra funzioni istruttorie e decisorie e della certezza dei termini, disciplinando altresì le modalità di contestazione, le facoltà difensive dell'interessato, l'utilizzo della posta elettronica certificata e il sistema delle impugnazioni, devolute in via generale alla giurisdizione del giudice amministrativo.
La lettera ff) introduce i nuovi articoli 195.1 e 195.2, che dettano i principi generali delle sanzioni amministrative e disciplinano il concorso tra sanzioni di competenza della Banca d'Italia e della Consob; tra tali principi assume particolare rilievo l'applicazione della lex mitior e la previsione del cumulo giuridico in caso di concorso di violazioni, con irrogazione della sanzione più grave aumentata fino al triplo.
La lettera gg) sostituisce l'articolo 195-bis in materia di pubblicazione delle sanzioni, prevedendo obblighi di pubblicazione sul sito delle autorità competenti e disciplinando i casi di anonimizzazione, differimento o esclusione della pubblicazione, anche in relazione a esigenze di tutela della riservatezza, della stabilità dei mercati o dello svolgimento di indagini penali.
La lettera ll) modifica la disciplina delle sanzioni nei confronti dei consulenti finanziari, prevedendo che i provvedimenti dell'OCF siano impugnabili secondo le modalità di cui al nuovo articolo 195, con devoluzione alla giurisdizione amministrativa.
Infine, le lettere ii) e mm) intervengono rispettivamente sull'articolo 195-quater, abrogando il comma 2 e modificando il comma 4 in coerenza con il nuovo assetto normativo, e sull'articolo 196-bis, che viene abrogato in quanto recante disposizioni transitorie ormai superate e sostituite dal nuovo articolo 196-sexies; si tratta di interventi di coordinamento e semplificazione.
L'articolo 3 dello schema di decreto legislativo interviene sulla Parte V, Titolo II-bis del TUF, riformando in modo organico gli strumenti di definizione dei procedimenti sanzionatori attraverso la riscrittura dell'articolo 196-ter e l'introduzione del nuovo articolo 196-quater, con l'obiettivo di rafforzare l'efficienza del sistema e favorire modalità alternative di chiusura dei procedimenti.
Di particolare interesse per la Commissione giustizia sono le previsioni di cui alla lettera a) e alla lettera b). La lettera a) sostituisce integralmente l'articolo 196-ter, estendendo l'istituto degli impegni, già previsto per i procedimenti Consob, anche a quelli di competenza della Banca d'Italia e sistematizzandone la disciplina. Gli impegni possono essere presentati entro trenta giorni dalla contestazione degli addebiti e la loro presentazione determina l'interruzione dei termini del procedimento e la sospensione della prescrizione. L'Autorità valuta gli impegni tenendo conto della gravità della violazione, delle misure di vigilanza eventualmente adottate e della loro idoneità a rimuovere i profili di lesione degli interessi tutelati; in caso di accoglimento, essi sono resi obbligatori e il procedimento si chiude senza accertamento della violazione. La disposizione disciplina inoltre gli effetti processuali, prevedendo la rinuncia all'impugnazione del provvedimento di accoglimento e la possibilità di contestare il rigetto solo insieme al provvedimento sanzionatorio, nonché le ipotesi di riapertura del procedimento e le conseguenze dell'inadempimento, con applicazione della sanzione aumentata fino a un terzo. Viene infine rimessa alle autorità l'adozione delle disposizioni attuative.
La lettera b) introduce il nuovo articolo 196-quater, che disciplina un meccanismo innovativo di definizione concordata del procedimento sanzionatorio, ispirato ai modelli di settlement, nel quale, a differenza degli impegni, vi è accertamento della violazione e applicazione di una sanzione concordata. Il destinatario può presentare istanza entro trenta giorni dalla contestazione degli addebiti o dal rigetto degli impegni; se l'istanza è ritenuta ammissibile, si apre un confronto con l'autorità al termine del quale viene formulata una proposta contenente la tipologia, l'entità e la durata delle sanzioni, che non possono essere inferiori al minimo edittale né superiori al massimo ridotto fino a un quinto. In caso di accoglimento, l'autorità adotta un provvedimento motivato, pubblicato secondo la disciplina generale, con possibilità di rateazione, e le sanzioni rilevano per cinque anni ai fini dei precedenti. La norma disciplina inoltre gli effetti sulla prescrizione, le conseguenze dell'inadempimento, che comporta l'applicazione della sanzione aumentata fino a un terzo, e demanda a Consob e a Banca d'Italia l'adozione delle disposizioni attuative.
L'articolo 5 di specifico interesse della Commissione giustizia interviene sulla disciplina sanzionatoria in materia di antiriciclaggio escludendo l'applicabilità dell'istituto degli impegni, introdotto dall'articolo 3 dello schema, ai procedimenti sanzionatori relativi a specifiche violazioni previste dal decreto legislativo n. 231 del 2007. In particolare, la disposizione modifica l'articolo 65, comma 11, del decreto antiriciclaggio prevedendo espressamente che, nei procedimenti sanzionatori concernenti le violazioni richiamate dall'articolo 62 del medesimo decreto, non sia possibile ricorrere allo strumento degli impegni disciplinato dall'articolo 196-ter del TUF. Tale esclusione riguarda, quindi, un ambito caratterizzato da un elevato grado di rilevanza pubblicistica e da una disciplina sanzionatoria particolarmente rigorosa, che coinvolge, tra gli altri, intermediari bancari e finanziari, revisori legali e società di revisione, nonché soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione e controllo. Le violazioni richiamate dall'articolo 62 comprendono, tra l'altro, l'inosservanza degli obblighi di adeguata verifica della clientela, di conservazione e di segnalazione, le carenze organizzative e di controllo interno, nonché l'inosservanza di ordini delle autorità di vigilanza e la mancata istituzione del punto di contatto centrale. In tali casi, la normativa vigente prevede sanzioni amministrative pecuniarie di elevato importo, che possono raggiungere, per gli intermediari, fino a 5 milioni di euro o al 10 per cento del fatturato annuo, nonché sanzioni nei confronti dei revisori e dei soggetti apicali che abbiano contribuito alle violazioni.
L'articolo 6 reca la clausola di invarianza finanziaria, prevedendo che le amministrazioni provvedano all'attuazione delle disposizioni con le risorse disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
L'articolo 7 prevede disposizioni transitorie e finali, stabilendo l'entrata in vigore del decreto e il regime temporale di applicazione delle nuove norme. In particolare, si prevede una applicazione differita per alcune disposizioni (tra cui quelle sul procedimento sanzionatorio e sugli strumenti alternativi), nonché una disciplina del regime intertemporale fondata sul momento di avvio del procedimento.