Legislatura 19ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 335 del 30/07/2025

Ripresa della discussione del documento XVI, n. 5 (ore 10,29)

PRESIDENTE. Chiedo al relatore, senatore Rastrelli, se intende integrare la relazione scritta.

RASTRELLI, relatore. Signora Presidente, onorevoli senatori, con lettera pervenuta il 27 giugno 2025 il Presidente del Senato ha trasmesso, per le valutazioni della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari, la missiva con la quale il professor Renato Brunetta chiede di sollevare un conflitto di attribuzione nei confronti della procura della Repubblica presso il tribunale di Roma, in riferimento alla mancata trasmissione del decreto di archiviazione asistematica alla Camera competente.

Questa questione è stata affrontata dalla Giunta che, all'esito dei propri lavori, ha approvato a maggioranza la proposta del relatore, volta a sollevare un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato dinanzi alla Corte costituzionale, nei confronti dell'autorità procedente, ai sensi dell'articolo 138 della Costituzione.

Il professor Brunetta, attuale presidente del Consiglio nazionale della economia e del lavoro (CNEL), ha rivestito l'ufficio di parlamentare europeo e di deputato della Repubblica italiana; è stato altresì nominato Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione nel Governo presieduto da Silvio Berlusconi e Ministro per la pubblica amministrazione nel Governo presieduto da Mario Draghi (quest'ultimo incarico dal 13 febbraio 2021 al 22 ottobre 2022).

La procura di Roma, in data 14 marzo 2022, trasmetteva gli atti relativi ad un procedimento penale (il n. 9556 del 2022), iscritto nei confronti suoi e di altri coindagati, al collegio per i reati ministeriali, in ordine alle seguenti ipotesi di reato: corruzione per l'esercizio della funzione, violazione delle norme sulla trasparenza del finanziamento dei partiti politici e ai parlamentari, falsità ideologica commessa dal pubblico ufficiale in atto pubblico. Il Tribunale dei ministri restituiva poi gli atti alla procura della Repubblica affinché procedesse alle opportune valutazioni, alla luce delle indagini svolte e dell'audizione dell'interessato.

Con missiva del 22 novembre 2022, la procura inoltrava nuovamente gli atti al collegio per i reati ministeriali, invitandolo a procedere alla relazione motivata, di cui alla legge costituzionale, per la trasmissione al Presidente del Senato, al fine della concessione dell'autorizzazione a procedere.

In data 15 dicembre 2022 il collegio per i reati ministeriali disponeva l'archiviazione del procedimento in relazione al reato di corruzione, rimettendo poi gli atti al pubblico ministero per quanto di competenza in merito alle altre residuali ipotesi di reato, ritenute non ministeriali. Veniva quindi adottato nella circostanza il cosiddetto decreto di archiviazione asistematica, limitato cioè all'unica ipotesi di reato ritenuta dal collegio di propria specifica competenza.

In data 16 dicembre 2022 la procura della Repubblica presso il tribunale di Roma, dovendo trasmettere il citato provvedimento di archiviazione alla Camera competente per le valutazioni di competenza, lo inviava tuttavia alla Camera dei deputati e non, come avrebbe dovuto, al Senato della Repubblica. La Camera, nella seduta del 22 dicembre, dava annuncio dell'archiviazione degli atti relativi a un procedimento penale nei confronti di Renato Brunetta.

Il relatore evidenzia che l'autorizzazione a procedere, di cui al combinato disposto dell'articolo 96 della Costituzione e dell'articolo 9, comma 3, della legge costituzionale n. 1 del 1989, risulta applicabile ai soli reati ministeriali, ossia ai reati commessi dal Ministro in occasione dell'esercizio delle proprie funzioni.

Il recinto delle attribuzioni riservato al ramo del Parlamento, una volta pervenuta la comunicazione, conosce tre possibili soluzioni: può convenire sul riconoscimento della natura ministeriale e tuttavia negare l'autorizzazione a procedere; può disconoscere la natura ministeriale del reato e disporre la restituzione degli atti all'autorità giudiziaria affinché il procedimento prosegua nelle forme ordinarie; può convenire sul riconoscimento della natura ministeriale e concedere l'autorizzazione a procedere, con rimessione degli atti al Tribunale dei ministri.

La prima decisione che quindi il Senato è chiamato ad assumere è quella attinente alla verifica della sussistenza della natura ministeriale del reato, che si configura come una vera e propria precondizione, necessaria, ma non sufficiente. Un reato può essere infatti valutato come ministeriale, in quanto commesso in occasione dell'esercizio di funzioni ministeriali, e tuttavia non essere ispirato dalle finalità di tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero di un preminente interesse pubblico nell'esercizio della funzione di Governo. Non è sufficiente la qualifica soggettiva di Ministro per configurare un reato ministeriale e non potrebbe essere altrimenti, perché se si attribuisse rilievo esclusivo alla qualifica soggettiva, si determinerebbe un'incostituzionale situazione d'irragionevolezza; infatti oltre alla qualifica soggettiva riveste un ruolo fondamentale anche la connessione con le attività ministeriali, senza la quale il modulo dell'autorizzazione a procedere difetterebbe di un presupposto fondamentale, ossia il carattere funzionale. Il Tribunale dei ministri può archiviare il procedimento sia se ritiene non configurabile o non sussistente il reato (archiviazione ordinaria), con conseguente estinzione del procedimento stesso, sia se ritiene che il reato non sia ministeriale (archiviazione asistematica). In caso di archiviazione asistematica, il fascicolo viene trasmesso all'autorità giudiziaria competente, che potrà quindi procedere secondo il rito ordinario.

La facoltà di archiviazione asistematica comporta quindi l'impossibilità della Camera competente di esercitare il proprio potere di autorizzazione a procedere nei confronti del Ministro e, se correttamente esercitata dall'autorità giudiziaria, non comporta alcuna invasione delle attribuzioni costituzionali. Viceversa, qualora si ravvisasse un uso non corretto della facoltà di archiviazione asistematica da parte del Tribunale dei ministri, si determinerebbe un'indebita menomazione del potere autorizzatorio spettante alla Camera competente, che legittimerebbe quest'ultima a sollevare un conflitto di attribuzione di fronte alla Corte costituzionale. L'obbligo per il Tribunale dei ministri di comunicare alla Camera competente l'archiviazione ha come ratio proprio quella di consentire alla Camera la verifica sulla correttezza puntuale delle motivazioni poste a sostegno dell'archiviazione asistematica, restituendo alla Camera competente la possibilità di sollevare un conflitto di attribuzioni di fronte alla Consulta qualora ritenga che la configurazione del reato come comune, effettuata dal Tribunale dei ministri, sia viziata o erronea. Il relatore evidenzia in proposito che su questi principi si è già espressa la Corte costituzionale con la sentenza n. 241 del 2009.

La giurisprudenza parlamentare ha chiarito, infine, che il momento nel quale la disposizione costituzionale radica la propria competenza è quello della deliberazione da parte di una delle due Camere.

Pertanto, alla luce della giurisprudenza parlamentare fin qui richiamata, appare evidente che nel caso di specie il ministro Brunetta non era più parlamentare al momento in cui fu inviata alla Camera la comunicazione di archiviazione e di conseguenza la Camera dei deputati non era più competente in ordine a tale vicenda; la competenza spettava e spetta invece al Senato della Repubblica, proprio ai sensi della legge costituzionale n. 1 del 1989. Si badi che la violazione in questione non riguarda aspetti meramente formalistici, ma al contrario appare foriera di conseguenze rilevanti su più piani di interesse.

Da un lato, su un piano di rilievo squisitamente individuale, non può tacersi come il presupposto di un decreto di archiviazione asistematico, in assenza del requisito di regolarità costituzionale direttamente discendente tanto dall'articolo 96 quanto dall'articolo 8 della legge costituzionale, determinerebbe la conseguente dichiarazione di nullità di tutti gli atti posti in essere dopo la sua adozione da parte dell'autorità giudiziaria. Quel che più rileva, dall'altro lato e su un piano diverso, certo qui maggiormente rilevante, è che la privazione della competenza di esercitare le prerogative riconosciute dal sistema delle norme costituzionali incide con tutta evidenza sulle attribuzioni del Senato, menomandole indebitamente.

Il relatore propone quindi di sollevare un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato di fronte alla Corte costituzionale, con riferimento alla violazione dell'articolo 8, comma 4, della legge costituzionale n. 1 del 1989, finalizzato ad ottenere l'invio del provvedimento di archiviazione qui al Senato della Repubblica. (Applausi).

PRESIDENTE. Poiché non vi sono iscritti a parlare in discussione, passiamo alla votazione della proposta della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari.

SCALFAROTTO (IV-C-RE). Domando di parlare per dichiarazione di voto.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

SCALFAROTTO (IV-C-RE). Signora Presidente, intervengo soltanto per annunciare il voto favorevole del nostro Gruppo. Si tratta effettivamente di un errore procedurale, che però - come diceva il relatore - ha poi degli effetti sostanziali. Quindi, al fine di rimettere a posto le cose e di rimettere il caso nella giusta procedura, riteniamo sia corretto sollevare il conflitto di attribuzione.

LOPREIATO (M5S). Domando di parlare per dichiarazione di voto.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

LOPREIATO (M5S). Signora Presidente, onorevoli colleghi e colleghe, purtroppo, e per le ragioni più variegate, la Giunta continua ad operare su criteri eminentemente politici e conseguentemente di parte. L'intervento testé fatto da parte dell'esponente di Fratelli d'Italia sulla pregressa posizione di Sangiuliano credo che ne sia veramente un chiaro esempio.

Anche il conflitto di attribuzione (così come l'autorizzazione a procedere e l'insindacabilità) è entrato nel maquillage politico fatto di strumentalizzazioni utili ai desiderata della maggioranza. Ci troviamo di fronte allo stesso consesso che ha votato contro la richiesta di conflitto di attribuzione di un soggetto senatore - parlo chiaramente del senatore Scarpinato, un nome che dà molto fastidio a parte di quest'Assemblea - non indagato, nei confronti del quale sono state utilizzate alcune intercettazione non penalmente rilevanti e che, pertanto, non dovevano nemmeno essere trascritte, ma che sono state trasmesse al precipuo fine di escluderlo dai lavori di Commissione. (Applausi).

Quelle stesse persone, signor Presidente, oggi cercano con ogni mezzo, per l'ex ministro Brunetta, degli escamotage utili alla loro causa: un doppio conflitto di attribuzione, volto in primis a radicare la competenza del Senato e successivamente a sindacare sulla non corretta qualificazione giuridica della fattispecie, così come operata dal Tribunale dei ministri.

La qualificazione come reato comune ovvero ministeriale è fondamentale ai fini della materia in questione. Infatti, qualora si ritenesse che le condotte operate dall'ex Ministro siano da considerarsi come reato ministeriale e non più comune, escluderebbe di conseguenza la competenza del giudice ordinario, la quale rimarrebbe in capo al Tribunale dei ministri e quindi la Camera di competenza sarebbe chiamata a valutare, come presupposto dell'agire, l'esistenza o meno della cosiddetta scriminante politica.

Siamo ben certi che la conclusione di questo machiavellico congegno sarà infine l'impunità al parlamentare amico; un castello di carte ben costruito, non c'è che dire. Ma perché, signor Presidente, lo stesso trattamento non è stato riservato al senatore Scarpinato? Lui, a differenza di tutti gli altri, non ha certo mai chiesto l'impunità (i presupposti erano totalmente differenti); chiedeva solo di poter esercitare il proprio mandato parlamentare in maniera limpida. (Applausi).

Non si comprende ancora il motivo per il quale la Giunta, al solito, abbia utilizzato due pesi e due misure. Non si capisce perché debba acconsentire al conflitto di attribuzione nei confronti dell'ex ministro Brunetta, mentre sia stato negato al senatore Scarpinato.

Signor Presidente, ma cosa chiedeva di tanto irragionevole? Che potesse essere scongiurato l'assurgere a precedente del comportamento dell'autorità giudiziaria che, discrezionalmente, a fronte di intercettazioni irrilevanti di un soggetto non indagato, lo ripeto, trasmettesse le stesse ad altro organo dello Stato, nel caso specifico la Commissione antimafia, e che lo stesso le utilizzasse senza alcuna garanzia per il parlamentare e senza che la Camera competente potesse esprimersi in ordine a tale utilizzo mediato delle captazioni. È stata questa una macchinazione politica volta ad escludere un parlamentare scomodo alla maggioranza da una Commissione nevralgica per la narrazione del Governo.

Visto che non c'è limite al peggio, la Commissione affari costituzionali ha concluso l'esame di un disegno di legge della maggioranza volto a creare un conflitto d'interesse in antimafia, costruito sulle persone del senatore Scarpinato e del collega De Raho. (Applausi).

Signor Presidente, il paradosso che si è venuto a creare, analizzando il combinato disposto delle due questioni, è che un parlamentare indagato potrà beneficiare appieno delle prerogative e delle garanzie costituzionali, mentre, di converso, un soggetto totalmente estraneo alle indagini, assolutamente non indagato, sarebbe alla mercé di strumentalizzazioni politiche, non offrendo l'ordinamento alcuna tutela e avendo la Camera di appartenenza negato ab origine qualsivoglia sponda della Consulta.

Purtroppo, ci troviamo di fronte a un collegio che ha totalmente abbandonato la natura di organismo paragiurisdizionale, trasformandosi in uno a natura eminentemente politica (e non mi stancherò mai di ripeterlo in seno alla Giunta). Con i numeri in Assemblea non possiamo far altro che denunciare l'andamento dei lavori e le macchinazioni della maggioranza. Non abbiamo la forza politica per poter fare altro.

Per queste ragioni, signor Presidente, dichiaro il voto contrario alla richiesta del conflitto di attribuzione. (Applausi).

STEFANI (LSP-PSd'Az). Domando di parlare per dichiarazione di voto.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

STEFANI (LSP-PSd'Az). Signor Presidente, sulla questione in esame tutto il Gruppo Lega anticipa fin da ora il voto a favore, ritenendo che la procedura, così com'è stata instaurata, non sia corretta e che la competenza doveva essere radicata presso il Senato.

Per questa ragione e in conseguenza di questo, vi è stato un effetto particolarmente lesivo dei diritti del già ministro Brunetta nella tutela delle sue prerogative.

Per questa ragione, pertanto, votiamo a favore del sollevamento del conflitto di attribuzione.

ROSSOMANDO (PD-IDP). Domando di parlare per dichiarazione di voto.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

ROSSOMANDO (PD-IDP). Signor Presidente, molto sinteticamente, noi condividiamo i passaggi tecnici della relazione del collega Rastrelli, perché stiamo parlando davvero di una questione molto tecnica.

Il punto, nonostante le apparenze, in realtà è abbastanza semplice. Anche alla luce della sentenza della Corte costituzionale citata, comunque la Camera competente, quando si tratta di reati ministeriali, può e deve pronunciarsi sulla natura del reato ministeriale e se abbia rivestito una connotazione di interesse pubblico.

Noi, in realtà, ci troviamo in una fase che precede, perché, posto che dobbiamo pronunciarci anche sulla natura del reato ministeriale, in questo caso, invece di essere stata interessata la Camera competente, cioè il Senato, era stata interessata la Camera.

Non dobbiamo in questo momento discutere se effettivamente il reato fosse ministeriale o meno. È una questione che a questo punto diventa "di merito", con riferimento alla nostra attività e non ovviamente al contenuto degli atti processuali. Pertanto votiamo favorevolmente alla relazione, perché è mancato questo presupposto.

Voglio concludere dicendo che votiamo coerentemente, come abbiamo votato in tutti i casi di prerogative parlamentari, compreso il caso Scarpinato. Diciamo che da questo punto di vista siamo coerenti esattamente con tutte le nostre prese di posizione. (Applausi).

MALAN (FdI). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

MALAN (FdI). Chiediamo che la votazione venga effettuata a scrutinio simultaneo mediante procedimento elettronico.

PRESIDENTE. Invito il senatore Segretario a verificare se la richiesta risulta appoggiata dal prescritto numero di senatori.

(La richiesta risulta appoggiata).

Indìco la votazione nominale con scrutinio simultaneo della proposta della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari di sollevare un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della procura della Repubblica presso il tribunale di Roma.

(Segue la votazione).

Il Senato approva. (v. Allegato B).

La Presidenza si intende pertanto autorizzata a dare mandato a uno o più avvocati del libero foro.