Legislatura 19ª - Dossier n. 111

Premessa

L’Atto Senato Nn. 1808 e 760-A, già approvato in prima lettura dalla Camera come AC 182-A, reca disposizioni in materia di insequestrabilità delle opere d'arte prestate da Stati esteri o da enti o istituzioni culturali straniere durante la permanenza in Italia per l'esposizione al pubblico.

L’AC 182, di iniziativa parlamentare, è stato presentato il 13 ottobre 2022 ed assegnato in sede referente alla Commissione VII Cultura della Camera il 24 gennaio 2023. La Commissione ne ha avviato l'esame in data 8 febbraio 2024 e, dopo aver apportato una modifica al testo iniziale, volta a introdurvi la clausola di invarianza finanziaria, in data 26 marzo 2025 ha conferito al relatore il mandato di riferire favorevolmente all'Assemblea sul provvedimento.

L’A.S. n. 1808, già AC 182, assegnato in sede redigente alla 7ª Commissione permanente (Cultura e patrimonio culturale, istruzione pubblica) del Senato il 26 febbraio 2026, è stato discusso congiuntamente all’A.S.760 a partire dalla seduta n. 300 del 29 aprile 2026 fino alla seduta n. 306 del 3 giugno 2026, nel corso della quale è stato approvato nel medesimo testo già licenziato dalla Camera dei deputati in prima lettura, con conseguente proposta di assorbimento dell'Atto Senato n. 760.

Inquadramento normativo

La circolazione dei beni culturali in ambito internazionale

La circolazione dei beni culturali in ambito internazionale è disciplinata dal Capo V del Codice dei beni culturali e del paesaggio. In particolare, l'art. 64-bis, chiarendo il principio ispiratore dell'intero Capo V, specifica che il controllo sulla circolazione è finalizzato a preservare l'integrità del patrimonio culturale in tutte le sue componenti; è esercitato "nel rispetto degli indirizzi e dei vincoli fissati in ambito comunitario, nonché degli impegni assunti mediante la stipula e la ratifica di Convenzioni internazionali" e costituisce funzione di preminente interesse nazionale.

In particolare, gli aspetti che in questa sede appaiono di più immediato rilievo riguardano l'ingresso nel territorio nazionale di beni culturali provenienti da altri paesi, la disciplina in materia di restituzione, nell'ambito dell'UE, di beni illecitamente usciti dal territorio di uno Stato membro, nonché la disciplina in materia di interdizione dell'illecita circolazione internazionale dei beni culturali.

Sotto il primo profilo, l'art. 72 del Codice, il cui comma 1 – come modificato dall’art. 4, comma 6, della L. 17 marzo 2026, n. 40, entrato in vigore il 14 aprile 2026 - dispone che la spedizione in Italia da uno Stato membro dell'Unione europea o l'importazione da un Paese terzo delle cose o dei beni indicati nell'articolo 65 sono certificate, a domanda, dall'ufficio di esportazione. La modifica estende la certificazione all'ingresso, in precedenza prevista solo per i beni culturali per la cui esportazione è necessaria l'autorizzazione, a tutti i beni culturali citati dall'articolo 65, e dunque anche a quelli per i quali l'esportazione è in ogni caso vietata e a quelli per i quali essa è invece libera. Ai sensi del comma 2, i certificati di avvenuta spedizione e di avvenuta importazione sono rilasciati sulla base di documentazione idonea ad identificare la cosa o il bene e a comprovarne la provenienza dal territorio dello Stato membro o del Paese terzo dai quali la cosa o il bene medesimi sono stati, rispettivamente, spediti o importati. Ai fini del rilascio dei detti certificati non è ammessa la produzione, da parte degli interessati, di atti di notorietà o di dichiarazioni sostitutive dei medesimi, rese ai sensi delle vigenti disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa. In base al comma 3, i certificati di avvenuta spedizione e di avvenuta importazione hanno validità quinquennale e possono essere prorogati su richiesta dell'interessato. Infine, il comma 4 demanda a un decreto ministeriale la definizione delle condizioni, delle modalità e delle procedure per il rilascio e la proroga dei certificati, con particolare riguardo all'accertamento della provenienza della cosa o del bene spediti o importati. Si veda, al riguardo, il decreto del Ministero per i beni e le attività culturali n. 246 del 17 maggio 2018, (Condizioni, modalità e procedure per la circolazione internazionale di beni culturali).

Quanto al secondo aspetto, gli artt. 75-86 - che recepiscono la direttiva CEE 93/7/CEE, come modificata dalle direttive 96/100/CE e 2001/38/CE, rifuse nella direttiva 2014/60/UE - disciplinano il procedimento di restituzione dei beni culturali usciti illecitamente da uno Stato UE, intendendo come tali quelli qualificati, anche dopo la loro uscita dal territorio di uno Stato membro, in applicazione delle disposizioni ivi vigenti, come appartenenti al patrimonio culturale nazionale.

La restituzione è ammessa:

- per i beni indicati nell'allegato A della direttiva citata (reperti archeologici, monumenti e libri aventi più di 100 anni, carte geografiche stampate aventi più di 200 anni, archivi e supporti aventi più di 50 anni, mezzi di trasporto aventi più di 75 anni, quadri, pitture, mosaici e stampe fatti interamente a mano, incisioni, fotografie, film, incunaboli e manoscritti, comprese le carte geografiche e gli spartiti musicali, collezioni ed esemplari provenienti da collezioni di zoologia, botanica, mineralogia, anatomia, collezioni aventi interesse storico, paleontologico, etnografico o numismatico, nonché altri oggetti di antiquariato aventi più di 50 anni. Per tutti gli elementi indicati, la direttiva è applicabile solo se il loro valore è almeno pari a quello previsto dalla stessa direttiva, allegato, parte B);

- per i beni che, pur non rientrando nelle categorie indicate nell'all. A, sono inventariati come appartenenti a collezioni pubbliche museali, archivi e fondi di conservazione di biblioteche o sono inclusi in inventari ecclesiastici.

Si considera illecita l'uscita dei beni da uno Stato membro in violazione della legislazione di quest'ultimo sulla protezione del patrimonio culturale nazionale o del regolamento CEE; l'illiceità si estende, inoltre, al mancato rientro dei beni alla scadenza del provvedimento che autorizza la spedizione temporanea e alla violazione di prescrizioni ivi recate (art. 75).

L'azione di restituzione è proposta dallo Stato richiedente davanti all'autorità giudiziaria ordinaria dello Stato richiesto e si conclude, in caso di accoglimento, con la restituzione del bene; l'atto di citazione viene notificato, oltre che al possessore/detentore del bene, al Ministero per i beni e le attività culturali che redige apposito registro delle domande giudiziali di restituzione (art. 77). Sono inoltre fissati i termini di decadenza e prescrizione dell'azione di restituzione, rispettivamente - salvo alcune eccezioni - un anno dal momento in cui lo Stato richiedente individua la localizzazione del bene culturale e trenta anni dalla data dell'uscita illecita. In determinate condizioni, lo Stato cui appartiene il bene culturale può liquidare un indennizzo a chi ne ha acquisito il possesso (artt. 78-80)

Il ministero è tenuto a fornire assistenza e collaborazione agli Stati UE (art. 76) attraverso i suoi organi periferici (Soprintendenze) e con la cooperazione di altri organi dello Stato, regioni ed enti pubblici territoriali; in questo quadro è prevista, tra l'altro, l'esecuzione di ricerche volte alla localizzazione di un bene e la notifica allo Stato interessato del ritrovamento nel territorio nazionale di un bene culturale la cui illecita uscita da uno Stato membro possa presumersi per indizi precisi. Sono infine attivate procedure informative e di collaborazione con i Paesi UE e sono previste la costituzione presso il Ministero di una banca dati dei beni illecitamente sottratti e obblighi informativi alla Commissione europea e al Parlamento italiano (artt.84-86).

L'interdizione della circolazione illecita di beni culturali in ambito internazionale, relativamente ai Paesi non appartenenti all'UE, è disciplinata dagli artt. 87 e 87-bis che prevedono che restino ferme la Convenzione UNIDROIT, sul ritorno internazionale dei beni culturali rubati o illecitamente esportati, adottata a Roma il 24 giugno 1995, e la Convenzione Unesco, adottata a Parigi il 14 novembre 1970, per contrastare gli illeciti in materia di importazione, esportazione e trasferimento di proprietà dei beni culturali, per i beni in esse indicati.

La Convenzione Unesco (art. 87-bis) ha formulato i principi fondamentali per la protezione e il trasferimento dei beni culturali. Essa ha definito, innanzitutto, quali beni culturali quelli che ciascuno Stato designa come importanti per l'archeologia, la storia, la letteratura, l'arte, la scienza e che appartengono alle categorie specificamente indicate (art. 1). Ha inoltre previsto l'istituzione di un certificato di esportazione che legittimi l'uscita di un bene dal territorio di uno Stato (art. 6).

Per quanto concerne la sfera di applicazione, la Convenzione ha impegnato gli Stati contraenti (art. 7) a:

- impedire l'acquisizione, da parte di musei e istituzioni similari, di beni culturali provenienti da un altro Stato parte della Convenzione, esportati illecitamente dopo la sua entrata in vigore;

- proibire l'importazione di beni culturali rubati in un museo o in un monumento pubblico civile o religioso, o in una istituzione similare, nel territorio di un altro Stato parte della Convenzione, a condizione che venga provato che tali beni siano da esso già inventariati;

- recuperare e restituire, su richiesta dello Stato d'origine parte della Convenzione, qualsiasi bene culturale rubato e importato dopo la sua entrata in vigore, corrispondendo un equo indennizzo al possessore in buona fede.

L'art. 15 della Convenzione, comunque, precisa che la stessa Convenzione non impedisce agli Stati parte di concludere tra di essi accordi particolari o di proseguire l'esecuzione di accordi già conclusi concernenti la restituzione di beni culturali esportati prima dell'entrata in vigore della Convenzione per gli Stati interessati.

La Convenzione è stata ratificata con L. 30 ottobre 1975, n. 873.

La Convenzione Unidroit (art. 87), intervenuta per colmare alcune lacune della Convenzione Unesco, si applica alle richieste di carattere internazionale volte a ottenere la restituzione di beni culturali rubati o esportati illecitamente dal territorio di uno Stato contraente (art. 1). I beni culturali considerati (art. 2 e Annesso 1) sono sostanzialmente quelli già previsti dall'art. 1 della Convenzione UNESCO, ma non è più necessaria la previa designazione del bene da parte degli Stati. I beni culturali rubati devono essere restituiti. Si prescrive l'obbligatorietà dell'atto e si fissano i termini di prescrizione della richiesta di restituzione (artt. 3-4). Il ritorno dei beni illecitamente esportati (ai quali sono assimilati i beni temporaneamente esportati a fini di esposizione, ricerca o restauro, ma non riconsegnati alla scadenza del termine di autorizzazione) può essere richiesto solo da un'autorità statale ed è ordinato dal giudice o da altra autorità competente dello Stato convenuto, qualora lo Stato richiedente dimostri che l'illecita uscita del bene culturale dal proprio territorio ha pregiudicato determinati interessi legati alla conservazione del bene stesso, oppure che quest'ultimo riveste importanza culturale significativa (artt. 5-7).

La procedura di restituzione - che nella Convenzione Unesco non è disciplinata - sia nel caso di furto sia in quello di esportazione illegale, prevede il diritto del possessore in buona fede a un equo indennizzo. Le richieste di restituzione sono ammesse a condizione che il furto o l'esportazione illecita sia avvenuto dopo l'entrata in vigore della Convenzione in entrambi gli Stati contraenti coinvolti. Tuttavia, la stessa Convenzione non legittima in alcun modo un'operazione illecita di qualunque natura che abbia avuto luogo prima della sua entrata in vigore, né limita il diritto di uno Stato o di ogni altra persona di intentare, al di là della Convenzione, un'azione per la restituzione o il ritorno di un bene culturale rubato o illecitamente esportato prima della sua entrata in vigore (art. 10). Nell'art. 13 si specifica che la Convenzione non deroga alle norme internazionali vincolanti per ogni Stato contraente e che contengono disposizioni sulle materie regolate dalla Convenzione stessa. Ai sensi dell'art. 16 gli Stati contraenti devono dichiarare la procedura da seguire nei loro confronti per la presentazione delle domande di ritorno o di restituzione. Si segnala che, ai sensi dell'art. 2 della legge di ratifica (L. 7 giugno 1999, n. 213), l'Italia assicura, a condizione di reciprocità, agli altri Stati contraenti la cooperazione amministrativa necessaria per portare a termine la procedura di restituzione. Ai sensi dell'art. 3 della legge – che si ricollega all'art. 16 della Convenzione -  la domanda di restituzione o di ritorno si propone dinanzi al tribunale del luogo in cui si trova il bene. Infine, in base all'art. 7 - che si ricollega all'art. 13 della Convenzione - le disposizioni della stessa Convenzione non si applicano nei rapporti tra gli Stati contraenti membri dell'UE, regolati dalla direttiva 93/7/CEE. 

L'ultima "Relazione sull'attuazione delle norme sulla circolazione internazionale dei beni culturali e sull'attuazione in Italia e all'estero degli atti europei riguardanti l'esportazione di beni culturali e la restituzione dei beni culturali usciti illegittimamente dal territorio di uno Stato membro dell'Unione europea" (Dati relativi all'anno 2024)

L'articolo 84 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), prevede che il Ministro della cultura trasmetta annualmente al Parlamento, entro il termine di presentazione del disegno di legge di bilancio (20 ottobre di ogni anno), una relazione sull'attuazione in Italia e negli Stati dell'Unione europea delle disposizioni di cui al Capo V del medesimo decreto legislativo, nonché della direttiva 2014/60/UE e del regolamento (CE) n. 116/2009, riguardanti l'esportazione e la restituzione dei beni culturali usciti illegittimamente dal territorio di uno Stato membro dell'Unione europea.

La più recente relazione, relativa all'anno 2024, è stata depositata dal Governo sub Doc. XXIX, n. 2 (annunciata il 25 novembre 2025).

In relazione alle procedure concernenti l'ingresso nel territorio nazionale di beni culturali provenienti da altri paesi, il documento fa presente che, nell'anno in esame, sono stati emessi 253 certificati di avvenuta importazione (CAI), attestanti la regolare introduzione nel territorio nazionale di beni culturali provenienti da altri Stati membri dell'Unione europea o da Paesi terzi, e 1.343 certificati di avvenuta spedizione (CAS) relativi a spedizioni di beni culturali in ambito europeo. 

Richiamato il ruolo di primaria importanza svolto dal Ministero della cultura nel contrasto al traffico illecito e nella restituzione dei beni culturali, anche con il supporto della piattaforma IMI (Internal Market Information) per i dossier intra-UE sulla restituzione dei beni culturali, il documento ricorda che la direttiva n. 2014/60/UE contempla due diverse procedure per il recupero dei beni illecitamente sottratti:

• la procedura ex articolo 5, che disciplina la cosiddetta collaborazione amministrativa, vale a dire l'attività di intermediazione svolta dallo Stato destinatario della richiesta tra lo Stato richiedente e il possessore o detentore del bene oggetto della richiesta;

• il meccanismo ai sensi dell'articolo 6, che disciplina il ricorso dello Stato richiedente presso un'Autorità giudiziaria dello Stato richiesto, variabile a seconda della normativa interna.

In merito, la relazione rileva che la "collaborazione amministrativa" si è dimostrata lo strumento più efficace per il recupero dei beni culturali illecitamente sottratti, anche nei confronti di musei e istituzioni extra UE. Il fulcro di tale attività risiede nella negoziazione e successiva stipula di accordi di cooperazione culturale a lungo termine con i musei coinvolti, con l'obiettivo primario di ottenere la restituzione delle opere al patrimonio dello Stato italiano e, parallelamente, di rafforzare le relazioni culturali e la presenza internazionale dell'Italia presso i maggiori poli museali europei e mondiali. Il modus operandi adottato in questi casi prevede che, a fronte del riconoscimento della proprietà italiana dei reperti illecitamente esportati e della loro restituzione, sia concesso il prestito temporaneo dei medesimi reperti, o di altri di valore equivalente, per la durata di quattro anni, eventualmente rinnovabili per un ulteriore quadriennio.

In merito al ricorso all'autorità giudiziaria, la relazione ricorda che l'organo preposto all'esercizio dell'azione di restituzione dei beni culturali illecitamente usciti dal territorio nazionale, nonché al coordinamento delle attività di recupero, è il Comitato per il recupero e la restituzione dei beni culturali, rinnovato nella sua attuale composizione e nelle sue funzioni mediante il decreto ministeriale 27 dicembre 2022 n. 456. Il Comitato è composto dai vertici del Ministero della cultura e del Comando dei Carabinieri Tutela patrimonio culturale (CC TPC), nonché da rappresentanti del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, del Ministero della giustizia, dell'Avvocatura generale dello Stato e del Desk italiano di Eurojust (Agenzia dell'UE per la cooperazione giudiziaria penale).

Per quanto attiene all'impegno dell'Italia nella tutela e nella regolamentazione della circolazione dei beni culturali, che si iscrive nel più ampio contesto delle politiche dell'Unione europea finalizzate a garantire un equilibrio tra la libera circolazione dei beni e la salvaguardia del patrimonio culturale degli Stati membri, la relazione segnala che il Ministero della cultura partecipa attivamente ai lavori del Gruppo di esperti dell'Unione europea sulla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio degli Stati membri, istituito ai sensi della direttiva 2014/60/UE. Il Gruppo rappresenta una piattaforma permanente di confronto e cooperazione tecnica tra le Autorità centrali degli Stati membri e la Commissione europea, finalizzata al monitoraggio dell'attuazione della normativa sul contrasto al traffico illecito di beni culturali e allo sviluppo di strumenti di azione comune in tale ambito.

Cenni sulla disciplina del sequestro

Il sequestro è, in generale, una misura cautelare reale consistente nell'imposizione di un vincolo di indisponibilità sulle cose che ne sono oggetto o nel loro spossessamento.

La disciplina codicistica riconosce diverse tipologie di sequestro. Nel settore civile, il sequestro giudiziario è disciplinato dagli artt. 670 e 675-677 c.p.c. In particolare, l'art. 670 c.p.c. prevede che il giudice possa autorizzare il sequestro di beni mobili o immobili in presenza di un doppio requisito: l'esistenza di una controversia in ordine alla loro proprietà o possesso e l'opportunità di provvedere alla loro custodia o alla loro gestione temporanea.

Nel settore penale convivono diverse fattispecie di sequestro: penale (o probatorio), preventivo e conservativo.

Il sequestro penale ha fini di ricerca e di assicurazione della prova al processo; è disposto con decreto motivato dal giudice e, ai sensi del codice di rito, il suo oggetto viene individuato nel "corpo del reato" e nelle "cose pertinenti al reato" necessarie per l'accertamento dei fatti (art. 253, primo comma, c.p.p.). Sono "corpo del reato le cose sulle quali o mediante le quali il reato è stato commesso, nonché le cose che ne costituiscono il prodotto, il profitto o il prezzo". La definizione include anche le cose il cui uso, porto o detenzione costituisce reato, nonché le cose acquisite direttamente con il reato o da esso create, quelle che rappresentano comunque un vantaggio patrimoniale o non patrimoniale tratto dal reato e, in genere, qualsiasi bene valutabile economicamente, dato o promesso all'autore del reato per la consumazione di esso. Per le "cose pertinenti al reato" occorre affidarsi all'interpretazione giurisprudenziale.

Il sequestro preventivo è una misura richiesta dal PM nel corso delle indagini preliminari e convalidata dal GIP con decreto motivato, quando vi sia il rischio che la libera disponibilità di una cosa possa protrarre o aggravare le conseguenze di un reato o consentire la commissione di nuovi reati, o, infine, quando la cosa sia pericolosa in sé (art. 321 c.p.p.).

Il sequestro conservativo è, invece, misura cautelare chiesta dal PM (o dalla parte civile) in ogni stato e grado del processo di merito ed adottata con ordinanza dal giudice che procede quando vi sia fondata ragione di ritenere che manchino o si disperdano le garanzie per il pagamento della pena pecuniaria, delle spese di procedimento e di ogni altra somma dovuta all'erario dello Stato. In tali ipotesi, il PM chiede il sequestro conservativo dei beni mobili o immobili dell'imputato o delle somme o cose a lui dovute, nei limiti in cui la legge ne consente il pignoramento (art. 316 c.p.p.).

Contenuto

Il disegno di legge consta di un solo articolo.

In base alla lettura combinata dei commi 1 e 2, la non sottoponibilità a sequestro giudiziario:

- non prevale rispetto alle convenzioni e agli accordi internazionali, anche di carattere bilaterale, nonché rispetto alla normativa dell'Unione europea;

- presuppone la finalità di promuovere lo sviluppo della cultura attraverso l'esposizione di opere d'arte e di altri beni di rilevante interesse culturale;

- riguarda unicamente i beni culturali stranieri, pubblici o appartenenti a istituzioni di rilevante interesse culturale o scientifico, quando siano destinati a manifestazioni e mostre presso musei o altre istituzioni culturali in Italia;

- è ulteriormente circoscritta ai soli procedimenti civili davanti al giudice italiano concernenti la proprietà o il possesso di tali beni; pertanto non può essere invocata nei riguardi di provvedimenti di sequestro richiesti o emessi nell’ambito di procedimenti penali;

- presuppone il rilascio, a condizione di reciprocità, della garanzia di immunità da sequestro da parte del Ministero della cultura; detto rilascio ha luogo, su richiesta dell'istituzione che riceve in prestito i beni culturali prima indicati, a favore dell'ente o dell’istituzione straniera che concede le opere in prestito temporaneo; inoltre la garanzia di immunità è valida per la durata della permanenza in Italia, secondo le modalità definite con decreto del Ministro della cultura, di concerto con il Ministro della giustizia e con il Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, da adottare entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame.

Il comma 3 reca, infine, la clausola d’invarianza finanziaria, stabilendo che dall'attuazione del provvedimento in esame non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Le amministrazioni competenti provvedono agli adempimenti ivi previsti nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

a cura dell’Ufficio ricerche nei settori della cultura,

dell’istruzione, dell’università e della ricerca