Legislatura 19ª - Dossier n. 16
Azioni disponibili
•La programmazione delle spese per la difesa: strumenti europei e obiettivi NATO
- Strumenti europei per le spese di difesa
Il 4 marzo 2025, la Presidente della Commissione europea ha annunciato il Piano ReARM Europe-Readiness 2030 – poi delineato in dettaglio nel Joint White Paper for European Defence Readiness 2030 del 19 marzo 2025 –, finalizzato a rafforzare le capacità difensive dell’Unione Europea attraverso rilevanti investimenti nel settore della difesa.
I principali pilastri del Piano Readiness 2030 sono la facoltà di ricorso alla clausola di salvaguardia nazionale (National escape clause – NEC), prevista nella nuova disciplina sulla governance economica europea, e l’attivazione di un nuovo strumento di finanziamento dell’UE, per concedere agli Stati membri prestiti per investimenti in difesa mediante lo strumento Security Action For Europe - SAFE. Tali strumenti congiuntamente consentirebbero, secondo le stime della Commissione europea, di incrementare le spese per la difesa a livello unionale di circa 800 miliardi di euro.(14)
In particolare, l’attivazione della clausola di salvaguardia nazionale è prevista dall’art. 26 del Regolamento UE 2024/1263, in base al quale uno Stato membro può, previa autorizzazione del Consiglio, temporaneamente deviare dal percorso di spesa netta definito nel proprio piano strutturale di bilancio di medio termine (PSBMT) nel caso in cui circostanze eccezionali, al di fuori del controllo dello Stato, abbiano rilevanti ripercussioni sulle sue finanze pubbliche e a condizione che tale deviazione non comprometta la sostenibilità di bilancio nel medio termine.
(di seguito, “Comunicazione”), ha individuato lo scoppio della guerra in Ucraina nel 2022 come circostanza eccezionale che, imponendo agli Stati membri maggiori spese per la difesa, è suscettibile di ripercuotersi sulle loro finanze pubbliche. Nella Comunicazione, la Commissione ha quindi previsto la possibilità per gli Stati, per un periodo di quattro anni, dal 2025 al 2028, di usufruire di uno spazio di flessibilità rispetto al percorso di spesa netta pari, in ciascun anno, all’eccedenza della spesa per la difesa sostenuta nell’esercizio rispetto al corrispondente livello registrato nel 2021. Tale flessibilità è concessa entro il limite dell’1,5% del PIL.
Pertanto, se uno Stato nel 2021 ha speso l’x% del PIL in difesa, in ciascun anno di validità della NEC, potrà deviare dal proprio sentiero di spesa per un importo massimo pari alla spesa aggiuntiva effettuata rispetto al 2021, purché tale incremento riguardi esclusivamente le spese per la difesa e non risulti superiore all’1,5 % del PIL. L’ammontare cumulato massimo di flessibilità è pertanto pari, nel periodo 2025-2028, al 6% del PIL(15) . In valore assoluto, la Commissione ha stimato che l’attivazione della NEC complessivamente libererà, a livello UE, uno spazio fiscale di 650 miliardi di euro(16) . Sul piano applicativo, gli scostamenti che usufruiscono della flessibilità non sono computati nel conto di controllo gestito dalla Commissione per registrare, per ciascun Paese, la differenza tra il percorso di spesa netta effettivo e quello approvato dal Consiglio. Trattandosi di flessibilità in deroga, l’applicazione della NEC per la difesa non richiederebbe una modifica dei sentieri di spesa netta definiti nei PSBMT e raccomandati dal Consiglio.
La Commissione ha chiarito che la possibilità di deviare dal sentiero di spesa netta vale soltanto per l’aumento delle spese per la difesa, sia correnti che per investimenti, rientranti nella categoria statistica COFOG divisione 02 – Difesa(17) .
La Commissione europea ha quindi invitato gli Stati membri a presentare la richiesta di attivazione della clausola di salvaguardia nazionale entro il 30 aprile 2025(18) , riservandosi di presentare al Consiglio le proprie raccomandazioni entro giugno affinché il Consiglio stesso possa adottare le proprie raccomandazioni per l’accoglimento delle richieste entro luglio 2025.
Tra l’aprile e il maggio 2025, 16 Stati membri(19) hanno presentato richiesta di attivazione della clausola di salvaguardia nazionale per le spese per la difesa.
In data 30 giugno 2025 il Consiglio dell’Unione, con propria raccomandazione, ha consentito agli Stati che ne hanno fatto richiesta – ad eccezione della Germania, per la quale il Consiglio non ha ancora adottato la relativa raccomandazione – la deviazione in eccesso rispetto ai tassi massimi consentiti di crescita della spesa netta per il periodo 2025-2028, nella misura in cui tale eccesso non superi l’incremento della spesa per la difesa, in percentuale del PIL, rispetto al 2021 e a condizione che la deviazione in eccesso rispetto ai tassi massimi di crescita della spesa netta non superi l’1,5% del PIL. Per Bulgaria e Grecia la deviazione in eccesso delle spese per la difesa è stata calcolata rispetto al 2024.
La tabella di seguito illustra, sulla base delle informazioni contenute nelle raccomandazioni del Consiglio, i dati Eurostat di consuntivo delle spese annue per la difesa per il periodo 2021-2023 e i valori previsti per il biennio 2024-2025, entrambi espressi in percentuale del PIL, per gli Stati membri richiedenti la NEC, unitamente alla differenza, espressa in termini percentuali, tra il valore programmato delle spese per la difesa in rapporto al PIL nel 2025 e il corrispondente livello del 2021.
Spese per la difesa dei Paesi Membri UE richiedenti la NEC e variazioni tra il 2021 e il 2025
Valori in % del PIL
* Per Bulgaria e Grecia la differenza è calcolata rispetto al corrispondente livello del 2024.
** I dati relativi alla Germania sono riportati nella valutazione del PSBMT tedesco condotta dalla Commissione europea e pubblicata il 16 settembre 2025
Per la realizzazione del secondo pilastro del Piano Readiness 2030, lo scorso 27 maggio il Consiglio dell’Unione Europea ha approvato il Regolamento (UE) 2025/1106, per istituire lo strumento Security Action for Europe (SAFE). Il Regolamento SAFE è una misura che si prefigge l’obiettivo di fornire prestiti agli Stati membri che abbiano necessità di effettuare con urgenza cospicui investimenti pubblici a sostegno dell'industria europea della difesa. Nel dettaglio, è prevista l’emissione di titoli di debito della UE sul mercato per reperire le risorse per finanziare gli Stati membri sotto forma di prestiti.(20) L’importo massimo di prestiti complessivamente messo a disposizione dalla UE ammonterebbe a 150 miliardi di euro. Ad oggi, 19 Stati membri hanno manifestato il proprio interesse, tra cui l’Italia(21) .
Il Regolamento SAFE prevede che gli Stati membri che desiderino accedere ai prestiti devono presentare alla Commissione una richiesta corredata da un dettagliato piano di investimenti nell’industria europea della difesa entro il termine ultimo del 30 novembre 2025. La decisione sull’ammissibilità dell’accesso ai prestiti spetta al Consiglio, previa valutazione tecnica della Commissione.
Nella Comunicazione della Commissione europea del 9 settembre 2025, è stata definita la dotazione provvisoria di finanziamenti per ciascuno Stato richiedente, in base alla quale l’Italia dovrebbe ricevere 14,9 miliardi di euro. A seguito della presentazione formale dei Piani di investimento nazionali, entro il 30 novembre 2025, la Commissione esprimerà la propria valutazione definitiva sull’allocazione dei prestiti richiesti entro il termine del 31 dicembre 2025, pertanto il Governo ha chiarito che non saranno definiti puntuali programmi di spesa dei fondi SAFE nella prossima legge di bilancio, ipotizzando tuttavia che, sulla base degli impegni intrapresi, l’incremento della spesa per la difesa rispetto al PIL possa essere di circa 0,5 punti percentuali entro la fine del triennio di riferimento della legge di bilancio.
In via teorica, sebbene funzionalmente collegati, l’attivazione della NEC e il SAFE sono due strumenti indipendenti. Di conseguenza, uno Stato potrebbe richiedere i prestiti SAFE pur senza avvalersi della flessibilità di spesa garantita dalla clausola di salvaguardia nazionale. In tal caso, le maggiori spese per la difesa dovrebbero essere finanziate nell’alveo del sentiero di spesa netta incluso nel relativo Piano strutturale di bilancio.
Qualora invece uno Stato si avvalga sia della flessibilità di cui alla NEC sia dei prestiti SAFE, così come indicato dalla Comunicazione della Commissione del 19 marzo 2025, tutte le spese per la difesa finanziate dai prestiti SAFE sono automaticamente eleggibili ai fini della flessibilità NEC, ancorché non rientranti nella categoria COFOG-02, purché nel limite dell’1,5% del PIL annuo(22) .
Secondo le stime contenute nel Documento Programmatico di finanza pubblica, l’incremento delle spese per la difesa potrebbe portare ad un aumento della spesa in rapporto al PIL di 0,15 punti percentuali nel 2026 e nel 2027, e di 0,2 punti percentuali del 2028. Tale incremento potrebbe condurre la crescita della spesa netta al di sopra della traiettoria obiettivo fissata nel PSB, comportando in tal caso la necessità da parte del Governo di richiedere l’attivazione della NEC. Per tale ragione, il Governo rimanda la decisione sull’eventuale attivazione della clausola di salvaguardia nazionale ad una fase successiva all’attuazione del programma SAFE, in cui se ne valuterà l’effettiva necessità, tenuto anche conto dell’obiettivo di uscire dalla Procedura per disavanzi eccessivi. Come riportato nel DPFP, resta fermo l’impegno a mantenere il deficit sotto il 3 % del PIL nel medio termine e ad evitare che l’incremento delle spese per la difesa possa realizzarsi riducendo voci di spesa come il sostegno alle famiglie e la sanità.
Si fa presente, che lo scorso 16 luglio la Commissione europea ha presentato un pacchetto di misure con cui delinea il prossimo Quadro finanziario pluriennale (QFP) dell’UE per il periodo 2028-2034. La Commissione propone un nuovo Fondo per la competitività, per la difesa, la sicurezza e lo spazio con uno stanziamento di 130,7 miliardi di euro a prezzi correnti (ovvero tenendo conto dell’inflazione) a cui si aggiungono 17,6 miliardi di euro per la mobilità militare dal Meccanismo per collegare l'Europa. Propone che gli Stati membri possano utilizzare le dotazioni nazionali loro assegnate nell'ambito dei nuovi piani di partenariato nazionale e regionale – in cui dovrebbero confluire le risorse già destinate alla politica di coesione - per sostenere lo sviluppo locale dell'industria della difesa e la mobilità militare.
Il nuovo strumento di prestito dell’UE “Catalyst Europe” metterà a disposizione degli Stati membri 150 miliardi di euro in prestiti per l'attuazione dei piani di partenariato che potranno anche essere utilizzati per investimenti nell'industria della difesa. Infine, 30,5 miliardi di euro saranno a disposizione del Fondo europeo per la pace, uno strumento che non fa parte del QFP.
- Obiettivi NATO per le spese di difesa
Durante il Summit della NATO tenutosi all’Aja nel giugno 2025, i Capi di Stato e di Governo degli Stati aderenti hanno assunto l’impegno di portare, entro il 2035, la spesa per la difesa al 5 per cento del PIL, di cui il 3,5 % per spese strettamente legate alla difesa (core defence spending) e rientranti nell’attuale definizione NATO, e l’1,5 % per spese correlate alla difesa e alla sicurezza (defence-and security-related spending).
Il Documento programmatico di finanza pubblica chiarisce che la spesa per la difesa dell’Italia, calcolata utilizzando i criteri definiti dalla NATO (vedi infra), dovrebbe raggiungere il 2 % del PIL già nel 2025.
È quanto previsto anche dal documento NATO “Press release: Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2025)” del 28 agosto 2025. In base a questo documento, l’Italia raggiungerebbe nel 2025 il 2,01 per cento del PIL nelle spese per la difesa.
- Spese per la difesa secondo la classificazione COFOG e la classificazione NATO: dati disponibili e differenze metodologiche
La classificazione delle spese per la difesa in ambito europeo segue i criteri COFOG (Classification of the Functions of Government, adottata a livello internazionale da OCSE, FMI ed Eurostat) e presenta differenze sul piano sia metodologico sia delle voci considerate rispetto ai criteri di calcolo dell’aggregato seguiti in ambito NATO.
A titolo di esempio, si riporta di seguito un grafico che mostra l’evoluzione per l’Italia dei dati di consuntivo della spesa per la difesa in percentuale del PIL dal 2015 al 2023 sia secondo la metodologia COFOG che secondo la metodologia adottata in ambito NATO. Per quanto riguarda i dati COFOG si utilizzano le rilevazioni Eurostat, mentre per i dati NATO si fa riferimento al documento NATO “Press release: Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2025)”del 28 agosto 2025. Per questi ultimi dati sono disponibili anche stime preliminari relative al 2024 e al 2025, evidenziate separatamente nel grafico.
Spesa per la difesa in Italia 2015-2025: classificazione COFOG e NATO
Valori in % del PIL
Fonte: elaborazioni su dati NATO reperibili nel documento NATO “Press release: Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2025)” del 28 agosto 2025 e su dati COFOG reperibili sul sito Eurostat.
Le due metodologie di classificazione possono condurre a differenze significative nella determinazione dell’ammontare di spese per la difesa nei diversi esercizi. Le differenze riguardano principalmente le finalità della spesa, la ripartizione interna della stessa, le modalità di registrazione contabile ed alcuni criteri di computo della spesa rispetto al PIL.
Si riportano di seguito alcune delle più importanti differenze
- Quanto alle finalità, la COFOG analizza la spesa delle amministrazioni pubbliche in base ai loro obiettivi socioeconomici e adottando, per gli aggregati di finanza pubblica, le definizioni tipiche della contabilità nazionale. La classificazione NATO risponde invece a criteri direttamente funzionali alla verifica degli impegni assunti dai diversi Paesi dell’Alleanza.
- Riguardo alla ripartizione interna della spesa per la difesa, nella classificazione COFOG il settore della Difesa (divisione 02) ricomprende cinque gruppi (spese militari, civili, aiuti militari all’estero, ricerca e sviluppo, sistemi di difesa non classificati altrove). La NATO include invece nella spesa per la difesa quattro macro-categorie: i) equipaggiamento, che comprende le spese per attività di ricerca e sviluppo (R&S), l'acquisizione di nuovi sistemi d'arma, veicoli terrestri e navali, aeromobili e altri sistemi militari; ii) personale, sia militare sia civile; iii) infrastrutture, comprendenti gli investimenti in basi e installazioni militari, aeroporti ad uso militare, porti navali, nonché sistemi di comunicazione e comando; iv) spese operative, che includono la manutenzione degli equipaggiamenti e dei veicoli, la logistica, i trasporti e altre voci residuali. Pertanto, il perimetro NATO comprende, oltre alle spese legate all’erogazione di servizi in capo al Ministero della Difesa (primariamente, il funzionamento delle Forze armate nazionali, comprendenti le forze terrestri, marittime e aeree, nonché formazioni congiunte come Amministrazione e Comando, Forze per Operazioni Speciali, Servizio Sanitario, Comando Logistico, Comando Spaziale, Comando Cibernetico), voci di costo connesse alla funzione difesa, ma contabilizzate anche negli stati di previsione di altri Ministeri ed enti pubblici. A titolo esemplificativo, rientrano in ambito NATO, tra le altre, le spese per trattamenti di quiescenza del personale militare, che secondo la classificazione COFOG sono invece considerate come spese per la protezione sociale, poiché finalizzate ad assicurare la tutela previdenziale e assistenziale di tutti gli aventi diritto.
-Quanto alla fase della registrazione contabile delle operazioni, in ambito NATO viene applicato il principio della contabilità finanziaria, in base al quale le transazioni legate alla spesa in esame vengono registrate per cassa, ossia al momento in cui si verifica il pagamento; viceversa, la classificazione COFOG adotta le regole del sistema di contabilità europea SEC 2010, che prevedono la registrazione su base accrual, ossia secondo criteri di competenza economica. Quest’ultima implica che la transazione venga registrata nei conti nazionali al momento in cui si produce o si modifica un valore economico, modificando lo stato degli operatori economici, indipendentemente quindi dall’effettiva regolazione della transazione in termini monetari. Con riferimento, ad esempio, alle spese per armamenti, classificate in base al SEC 2010 quali investimenti fissi lordi, l’impatto sulla spesa e, dunque, sul deficit, viene registrato al momento dell’effettivo trasferimento (ossia della consegna) delle strutture e delle attrezzature all’unità della PA di riferimento.
-Per quanto riguarda le modalità di computo della spesa per la difesa rispetto al PIL, mentre i dati Eurostat utilizzano, sia per la spesa sia per il PIL, valori nominali calcolati a prezzi correnti, in ambito NATO il calcolo è effettuato utilizzando, sia per il numeratore (spesa per la difesa) sia per il denominatore (PIL), valori espressi in termini reali e armonizzati mediante l’impiego della parità di potere d’acquisto (PPA). Tale metodologia consente di neutralizzare gli effetti derivanti dalle dinamiche inflazionistiche nazionali e dalle fluttuazioni dei tassi di cambio, particolarmente rilevanti nel comparto della difesa, data l’elevata eterogeneità sia nella struttura dei prezzi sia nella composizione della spesa tra i diversi Paesi.
In considerazione delle differenze evidenziate, l’ammontare delle spese per la difesa calcolate in ambito NATO può divergere, anche significativamente, da quello COFOG.
14) Di cui 650 miliardi di euro riferibili al primo pilastro e 150 miliardi di euro al secondo, in base a quanto chiarito dalla Commissione nelle Questions and answers on ReArm Europe Plan/Readiness 2030.
15) Il valore cumulato del 6% del PIL corrisponde all’ipotesi di attivazione della NEC da parte di uno Stato membro nel 2025, ai fini del pieno utilizzo, in tale anno, del massimo spazio fiscale disponibile, e del mantenimento della flessibilità, da parte del Paese, per gli anni successivi al 2025 (e fino al 2028). In tal caso, la flessibilità concessa per gli anni 2026-2028 avrebbe lo scopo di finanziare in deficit gli scostamenti annui rispetto al sentiero di spesa netta, nel limite annuo massimo dell’1,5% del PIL al fine di mantenere, per tali anni, il più elevato livello di spesa per la difesa raggiunto nel 2025 rispetto al livello registrato nel 2021.
16) Tale stima si basa sull’ipotesi che tutti gli Stati membri aumentino gradualmente e in modo costante la spesa per la difesa, raggiungendo il limite di incremento dell’1,5% del PIL entro il 2028. Tuttavia, se l’aumento delle spese per la difesa avvenisse in maniera più rapida, l’importo potrebbe essere superiore a 650 miliardi di euro.
17) Nella Comunicazione si afferma inoltre che le consegne successive al quadriennio (2025-2028) di vigenza della NEC, ma riferibili a contratti di spesa stipulati nel medesimo periodo, potranno comunque beneficiare della flessibilità purché si tratti di spese addizionali rispetto al livello del 2021 e nel limite, per ogni anno, dell’1,5% del PIL.
18) La richiesta di attivazione della clausola di salvaguardia nazionale e il relativo termine di presentazione non sono configurati come obbligatori.
19) Belgio, Bulgaria, Rep. Ceca, Danimarca, Germania, Estonia, Grecia, Croazia, Lettonia, Lituania, Ungheria, Polonia, Portogallo, Slovenia, Slovacchia, Finlandia.
20) In base al Regolamento SAFE, l’accesso ai finanziamenti è vincolato a gare d’appalto comuni, che coinvolgano uno Stato membro insieme a un altro Stato membro, ad uno Stato membro dell'Associazione europea di libero scambio facente parte dello Spazio economico europeo («Stato EFTA-SEE», ossia Islanda, Liechtenstein, Svizzera e Norvegia) o all’Ucraina. Inoltre, i Paesi in via di adesione, gli altri Paesi candidati e potenziali candidati e i Paesi terzi con cui l'Unione ha stipulato un partenariato per la sicurezza e la difesa possono essere autorizzati a partecipare agli appalti comuni conclusi con uno Stato membro. I contratti di approvvigionamento devono inoltre prevedere l'obbligo che il costo dei componenti non originari dell'Unione, degli Stati EFTA-SEE e dell'Ucraina non sia superiore al 35 % del costo stimato dei componenti del prodotto finale.
21) Oltre all’Italia: Belgio, Bulgaria, Croazia, Cipro, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia e Spagna.
22) Pertanto, spese come trasferimenti in conto capitale a imprese operanti nel settore della difesa, pur non ascrivibili strettamente alla funzione COFOG-02, se finanziate con i fondi del SAFE, beneficerebbero della flessibilità della NEC.