Onorevoli Senatori. – L'affidamento dei figli minori nell'ambito della separazione coniugale è problema ancora irrisolto nonostante la riforma del 2006. Non solo lo attestano gli addetti ai lavori – avvocati, consulenti, mediatori, assistenti sociali eccetera – ma emerge da un'indagine effettuata presso le sezioni di diritto di famiglia per iniziativa del Dipartimento di diritto privato e storia del diritto dell'Università statale di Milano, (M. Maglietta, « Affidamento condiviso. I tribunali dichiarano i propri orientamenti », Pisa, Pacini, 2022). Sono quindi i diretti interessati a darne testimonianza, evidenziando non solo contraddizioni tra Foro e Foro e persino interne a un medesimo tribunale, ma mettendo in rilievo anche devianze rispetto alle stesse prescrizioni di legge. Con una distanza dalla ratio legis che tocca perfino il linguaggio, che continua ad utilizzare correntemente termini come « diritto di visita » e genitore « prevalente » e « non convivente » per genitori in affidamento condiviso. Persiste infatti una giurisprudenza di merito, pur smentita dalla Suprema corte di cassazione che, ad esempio, con l'ordinanza n. 26697/2023 (come già nell'ordinanza n. 1993/2022) ammette che « il regime legale dell'affidamento condiviso [...] deve tendenzialmente comportare, in mancanza di gravi ragioni ostative, una frequentazione dei genitori paritaria con il figlio ». Purtroppo, troppo spesso il principio della bigenitorialità, introdotto come diritto indisponibile dei figli, appare riconosciuto solo formalmente.
Il presente disegno di legge si preoccupa di mettere ordine e fare maggiore chiarezza in merito al significato concreto di « bigenitorialità » quale necessaria ricaduta dell'articolo 30 della Costituzione, al suo rapporto con i « child best interests », alla necessità della paritetica partecipazione dei genitori alla cura dei figli, con le relative responsabilità e sacrifici.
D'altra parte, che i diritti della prole vengano attualmente posti su di un piano del tutto secondario è dimostrato anche dalla disattenzione che si pone nel convertire in norme nazionali regole a loro tutela contenute in convenzioni alle quali l'Italia ha aderito. Si pensi alla Convenzione europea sull'esercizio dei diritti dei fanciulli, fatta a Strasburgo il 25 gennaio 1996 (ratificata, ai sensi della legge 20 marzo 2003, n. 77, il 4 luglio 2003 ed entrata in vigore il 1° novembre 2003), che all'articolo 5 suggerisce agli Stati firmatari di concedere ai figli minorenni « nei procedimenti che li riguardano dinanzi ad un'autorità giudiziaria [...]: a) il diritto di chiedere di essere assistiti da una persona appropriata, di loro scelta, che li aiuti ad esprimere la loro opinione; b) il diritto di chiedere essi stessi, o tramite altre persone od organi, la designazione di un rappresentante distinto, nei casi opportuni, di un avvocato; c) il diritto di designare il proprio rappresentante ». Mentre l'articolo 473-bis.8 del codice di procedura civile attribuisce la scelta del curatore speciale al solo giudice. Naturalmente, nella consapevolezza di quanto la materia sia delicata e possibili le manipolazioni, la presente proposta non conferisce al minorenne pieni e diretti poteri di nomina ma, prudentemente, si limita a dargli la possibilità, quanto meno, di esprimersi in merito alla scelta.
E riguardo alla medesima Convenzione si rileva un'altra criticità, questa volta solo applicativa, nei confronti dell'articolo 3, che riconosce ad ogni minore dotato di discernimento il « diritto di essere informato e di esprimere la propria opinione nelle procedure » che lo riguardano, mentre prassi (distorta) vuole che in base al pur giusto principio che i figli non devono essere coinvolti nel conflitto tra i genitori, si arriva a non dare loro alcuna notizia circa la posizione di questi ultimi e i rispettivi progetti. È un dato di fatto che i figli vengono purtroppo esclusi dalla redazione del Piano genitoriale, mentre la loro audizione presso il giudice è tipicamente gestita come un interrogatorio per individuare il « genitore prevalente ». Il tutto in diretta e precisa contraddizione con il principio di bigenitorialità, nonché con quanto riconosciuto dalla « Carta dei diritti dei figli nella separazione dei genitori », introdotta dall'Autorità nazionale garante per l'infanzia e l'adolescenza nel 2018, ovvero rendendo i punti 3, 4 e 10 incompatibili con il punto 7, evidentemente male interpretato. Questioni che non verranno qui direttamente toccate perché già affrontate positivamente in vari passaggi codistici (basti pensare all'articolo 315-bis del codice civile), ma che sono rammentate nella convinzione che rafforzare l'attenzione sui minori e dare loro maggiore voce è utile ad affermare tutti i loro diritti.
Del resto la prassi attuale non solo ha severe ripercussioni nei confronti dei minori, ma costituisce anche un grave danno sul piano economico-sociale, perché rallenta il processo di equiparazione tra la donna e l'uomo nell'ambito delle opportunità, ostacola l'occupazione femminile e, così facendo, frena l'economia nazionale. Non a caso l'OCSE stima che ogni aumento dell'1 per cento nell'occupazione femminile può portare a un incremento fino allo 0,4 per cento del PIL.
Tanto è vero che già la legge 7 aprile 2022, n. 32, recante deleghe al Governo per il sostegno e la valorizzazione della famiglia, all'articolo 1, comma 2, lettera b), ha affermato la necessità di « promuovere la genitorialità e la parità tra i sessi all'interno dei nuclei familiari, favorendo l'occupazione femminile e agevolando l'armonizzazione dei tempi familiari e di lavoro e l'equa condivisione dei carichi di cura tra i genitori ».
Passando all'analisi dell'articolato e limitandosi agli aspetti più innovativi, l'articolo 1 dispone che il minore, affidato a entrambi i genitori e rimesso alle loro cure, è di diritto domiciliato presso entrambi, a prescindere dalla residenza anagrafica, necessariamente unica.
L'articolo 2 pone rimedio ad un anacronismo contenuto nel testo vigente dell'articolo 147 del codice civile, sancendo il principio della unicità di status dei figli.
L'articolo 3 definisce il contenuto e le finalità della responsabilità genitoriale.
L'articolo 4 introduce l'articolo 316-ter del codice civile, che incrementa la tutela delle madri non coniugate ed estende la tutela anche ai casi di morte del nascituro. La ratio della disposizione – in linea con la filosofia della legge n. 76 del 2016 relativa alle convivenze – consiste nello stretto legame della madre con il figlio che sta nascendo o è appena nato. A sua volta, l'articolo 316-quater del codice civile va in soccorso di madri non coniugate che a seguito della rottura del rapporto di coppia rimangano senza mezzi di sopravvivenza e non rientrino nei casi previsti dalla legge n. 76 del 2016, non avendo mai costituito coppia di fatto.
Con l'articolo 5 viene abrogato l'articolo 317-bis del codice civile in quanto il rapporto del minore con gli ascendenti e i parenti (non citati dalla norma vigente) è ora tutelato dall'articolo 337-ter, primo comma, del codice civile come riformulato dal presente disegno di legge.
L'articolo 6, riscrive l'articolo 337-ter del codice civile al fine di rendere effettivo e non puramente formale il principio di bigenitorialità e di paritetica assunzione di responsabilità di entrambi i genitori nei confronti dei figli. Viene inoltre rafforzato il diritto del figlio minore a conservare rapporti con gli ascendenti e i parenti di ciascun ramo.
All'articolo 7 il riferimento alla modifica del regolamento ISEE di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 159 del 2013 è stato inserito come disposizione a sé stante, introducendo anche disposizioni relative alla procedura di adozione delle modifiche.
L'articolo 8 mette ordine nelle norme concernenti l'assegnazione della casa familiare abrogando due disposizioni dell'articolo 6 della legge n. 898 del 1970: il comma 6, le cui prescrizioni sono in contraddizione con l'articolo 337-sexies del codice civile; il comma 7, il cui contenuto è stato inserito all'articolo 337-ter, comma 2, del codice civile, come modificato dalla presente proposta (articolo 6).
All'articolo 9 viene ripristinata la possibilità di modificare le regole dell'affidamento nel caso di significativi spostamenti della residenza di uno dei genitori, a richiesta di uno qualsiasi di essi.
L'articolo 10, che interviene sull'articolo 337-septies del codice civile, risolve un'altra questione oggetto di intenso dibattito, cioè il mantenimento del figlio maggiorenne non autosufficiente economicamente. La formulazione proposta segue strettamente le convincenti considerazioni svolte dalla Suprema corte di cassazione nell'ordinanza n. 17183/2020. Inoltre vengono tutelati gli eventuali danni subiti dal genitore maggiormente presente, ove esista, legittimando anche questi, in concorrenza con il figlio, ad attivarsi in caso di inadempienza dell'altro genitore. Viene anche previsto che il figlio debba concordare con ciascuno dei genitori il proprio eventuale contributo alle spese e alle cure domestiche, ancora una volta in accordo con le modifiche introdotte dalla legge n. 219 del 2012 (articolo 315-bis del codice civile).
L'articolo 11 sostituisce il secondo comma e abroga il terzo comma dell'articolo 473-bis.4 del codice di procedura civile, in modo da evitare che il giudice neghi di fatto il diritto di parola al minore, sulla base di una sua anticipata e arbitraria valutazione, a dispetto del carattere indisponibile di tale diritto, per come viene previsto dalle convenzioni internazionali e dallo stesso codice civile all'articolo 315, secondo comma. In sostanza, si è preferito lasciare lasci che sia il minore stesso a decidere se vuole essere sentito o no, sull'esempio del codice civile francese.
L'articolo 12 modifica l'articolo 473-bis.7 del codice di procedura civile, prevedendo che il provvedimento di nomina del curatore deve contenere l'indicazione della residenza anagrafica e non di quella abituale e degli atti che può compiere la persona presso la quale il minore ha, anche in questo caso, non la residenza abituale ma quella anagrafica.
L'articolo 13 concerne l'articolo 473-bis.10 del codice di procedura civile e restituisce alla mediazione familiare il riconoscimento pieno che aveva ricevuto nella penultima stesura della legge n. 54 del 2006 da parte della Commissione giustizia della Camera dei deputati, aggiungendo, a garanzia del pieno rispetto della normativa e dei diritti delle parti, l'assistenza di un avvocato in caso di accordo, al momento della relativa omologa. L'impoverimento di tale strumento è stato concordemente biasimato da tutti gli operatori del settore, che hanno reiteratamente segnalato i vantaggi di prevedere quale preliminare adempimento la mera informazione (pre-mediazione) sulle potenzialità di un eventuale percorso di mediazione prima di qualsiasi contatto con la via giudiziale. D'altra parte la previsione di tale fase extragiudiziale è in accordo con la riconosciuta generale esigenza di alleggerire il carico dei tribunali. Per l'incontro iniziale è prevista in ogni caso la gratuità, in modo da rendere il passaggio accessibile a chiunque. Inoltre, per eliminare ogni preoccupazione circa il rischio di incontrare ex partner dei quali non sia stata ancora allegata la violenza (altrimenti la mediazione è esclusa), le parti potranno richiedere di incontrare il mediatore separatamente.
L'articolo 14 abroga il quarto comma dell'articolo 473-bis.12 del codice di procedura civile relativo alla forma di domanda con ricorso nei procedimenti relativi ai minori, che dispone l'obbligo di allegare il piano genitoriale.
L'articolo 15 modifica l'articolo 473-bis.26 del codice di procedura civile, introducendo, esplicitamente, la coordinazione genitoriale, dettagliando i compiti e i poteri di chi la pratica. Di particolare interesse la ridefinizione del Piano genitoriale, visto come progetto ben più che come consuntivo e come individuale oltre che come congiunto.
L'articolo 16 potenzia le previsioni dell'articolo 473-bis.39 del codice di procedura civile intervenendo in tutte quelle situazioni in cui un genitore compie unilateralmente atti che richiedono l'accordo con l'altro, azzerando tali iniziative; ovvero nel caso in cui abbia costruito ad arte situazioni ostative al contatto del figlio con l'altro genitore. In questo caso si è ritenuto che non sia sufficiente la previsione di un meccanismo punitivo o risarcitorio del danno, ma che andasse prioritariamente disposto, ove possibile, il ripristino dello stato antecedente, ovvero interventi mirati alla restituzione o compensazione di quanto indebitamente sottratto o negato (si pensi, ad esempio, a giorni di frequentazione saltati). Infine viene soppressa la lettera a). Infatti, trattandosi di infrazioni gravi, la semplice ammonizione non pare adeguata.
L'articolo 17 estende inequivocabilmente ai figli di coppie non coniugate e alle stesse famiglie di fatto, comunque formate, ai sensi della legge n. 76 del 2016, le tutele economiche previste, oggi parzialmente, dall'articolo 570-bis del codice penale.
L'articolo 18, infine, assicura l'invarianza finanziaria, la non onerosità per lo Stato del disegno di legge, e regola la sua entrata in vigore.