Legislatura 18 Atto di Sindacato Ispettivo n° 1-00146

Atto n. 1-00146

Pubblicato il 16 luglio 2019, nella seduta n. 133

PUGLIA , VACCARO , DONNO , ANGRISANI , ROMANO , LANZI , GIANNUZZI , TRENTACOSTE , CRUCIOLI , MAUTONE , CORRADO , PIRRO , ORTOLANI , LANNUTTI , VANIN , ORTIS , GAUDIANO , BOTTO , PIARULLI , RICCARDI , CROATTI , LOREFICE , LEONE , SILERI

Il Senato,

premesso che:

il tema dell'accessibilità pubblica alla battigia e al mare rappresenta un'annosa questione. Con il termine "battigia" si intende "quella parte di spiaggia contro cui le onde si infrangono al suolo, che si estende per circa 5 metri dal limitare del mare" (ma per le spiagge di ampiezza inferiore ai 20 metri, le Capitanerie di porto possono ridurre l'estensione della battigia fino a 3 metri). Ed invero, occorre risolvere il problema di come garantire l'esercizio del diritto da parte della collettività ad accedere al mare quando sulla stessa porzione di spiaggia insistano strutture balneari o di altro tipo, che derivino da concessioni o autorizzazioni amministrative;

al fine di inquadrare giuridicamente la questione bisogna prendere le mosse dall'articolo 822 del codice civile, il quale riconduce al demanio pubblico sia la spiaggia che il lido del mare. Si tratta di appartenenza demaniale naturale e necessaria che comporta, in base all'art. 823 del codice civile, l'inalienabilità e l'inusucapibilità di tali beni nonché l'impossibilità di formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano. Lo Stato, quindi, consente lo sfruttamento di tali aree demaniali per finalità turistiche e commerciali, purché non si comprometta la destinazione primaria ed intrinseca del bene pubblico. Lo strumento principe per incrementare e sviluppare le utilità ritraibili dalle spiagge è la concessione amministrativa che consente alla pubblica amministrazione di affidare a privati la gestione di determinate porzioni di lidi marittimi a fronte del pagamento di un determinato canone mensile, consentendo loro di lucrare sui servizi offerti agli utenti;

negli ultimi anni si è posto il problema di come coniugare l'esercizio delle attività gestite dagli imprenditori del settore balneare, titolari della concessione traslativa, ottenuta mediante procedura ad evidenza pubblica, con il diritto di ogni cittadino a sostare e passeggiare sulla spiaggia senza essere obbligato ad utilizzare i servizi o a dover pagare l'ingresso allo stabilimento per raggiungere la spiaggia. Tuttavia, la migliore scienza giuridica e la giurisprudenza prevalente sembrano concordare nel ritenere che il mare territoriale non costituisca un bene demaniale o patrimoniale dello Stato, ma sia una res communis omnium, che tutti possono utilizzare per i loro bisogni. E qui sorge il problema dell'accesso, che può essere impedito o fortemente ostacolato dall'uso di altri soggetti, in virtù di titoli concessori legittimamente conseguiti dalle amministrazioni, che altrettanto legittimamente li ha rilasciati sulla base del regime giuridico proprio dei beni di accesso, ossia la spiaggia e gli arenili;

competenti al rilascio delle concessioni sono le Regioni, che possono avvalersi delle Capitanerie di porto e degli uffici dipendenti;

considerato che:

nonostante il fitto tessuto normativo, il conflitto di interessi tra il semplice utente, il concessionario e chi utilizza a pagamento le strutture balneari non ha trovato soluzioni di continuità. Tanto che il legislatore è dovuto intervenire con la legge finanziaria n. 296 del 2006 che, all'articolo 1, comma 251, ha stabilito che è fatto obbligo per il titolare delle concessioni "di consentire il libero e gratuito accesso di transito, per il raggiungimento della battigia antistante l'area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione". Analoga previsione è rinvenibile al comma 254, dove si legge che: "Le regioni, nel predisporre i piani di utilizzazione delle aree del demanio marittimo, (...) sentiti i comuni interessati, devono (...) individuare le modalità e la collocazione dei varchi necessari al fine di consentire il libero e gratuito accesso di transito, per il raggiungimento della battigia antistante l'area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione";

tali norme hanno, sin da subito, posto una molteplicità di interrogativi riguardanti la compatibilità della legge con le concessioni balneari in corso, e in particolare il diritto di accesso e di transito all'interno degli stabilimenti balneari, e se fosse consentita la possibilità o meno di sostare all'interno degli stessi ai fini della balneazione. Altra questione controversa è stata quella riguardante il modo in cui contemperare il diritto dei bagnanti ad utilizzare la battigia "in libertà" con quello dei fruitori dei servizi offerti dagli stabilimenti balneari, senza subire ostacoli da parte dei bagnanti non paganti;

la mancanza di interpretazioni autentiche, o di circolari esplicative, ha prodotto vari orientamenti interpretativi che hanno dato luogo ad applicazioni divergenti. Peraltro è mancato anche il formarsi di una giurisprudenza consolidata. In una prima fase, alcune amministrazioni locali sono parse prudenti e in posizione di generale attesa, accogliendo un'interpretazione genericamente restrittiva ma costituzionalmente orientata. Secondo questa lettura, il diritto di accesso e transito sarebbe stato consentito soltanto quando il Comune (le competenze del Comune in materia di demanio marittimo sono stabilite all'art. 105 del decreto legislativo n. 112 del 1998) non avesse conservato alla collettività spiagge ad utilizzo libero, oppure non fosse stato possibile alcun accesso a tali spiagge se non attraverso l'ingresso negli stabilimenti balneari. Questa impostazione si fondava soprattutto sull'art. 1, comma 254, della legge finanziaria del 2006 e quindi sul concetto che la ratio perseguita dal legislatore fosse stata essenzialmente quella di assicurare ai cittadini "un corretto equilibrio tra aree concesse e arenili liberamente fruibili". Sempre secondo tale ricostruzione interpretativa, il diritto di accesso e transito andava inteso soltanto come possibilità per il privato di entrare all'interno degli stabilimenti e utilizzare l'area antistante allo stabilimento per raggiungere la spiaggia libera. Successivamente, si è affermata tuttavia una visione contraria che, nella prassi delle amministrazioni locali, ha considerato sempre azionabile il diritto di accesso e transito all'interno degli stabilimenti balneari, anche ai fini della balneazione. È stato questo l'orientamento che ha guidato, a mero titolo esemplificativo, la Regione Liguria e le ordinanze dei principali Comuni costieri liguri, come del resto la legislazione pugliese, emiliana e quella di numerosissimi altri centri costieri;

ed invero, la questione trova spesso soluzione nel contenuto delle ordinanze balneari, ossia quel particolare provvedimento con cui una Regione costiera può disciplinare l'uso del demanio marittimo, l'esercizio dell'attività balneare e alcuni aspetti relativi alla gestione delle strutture turistiche e ricreative. Ebbene, tali provvedimenti contengono, in genere, delle disposizioni che regolano la spinosa questione dell'accesso alla battigia. Tra le varie ordinanze balneari del 2018, ad esempio, quella della Regione Emilia-Romagna stabilisce espressamente che deve essere garantito il pubblico transito per raggiungere la battigia. Per inciso, il provvedimento precisa anche che l'ampiezza di quest'ultima si considera pari a 5 metri, prendendo come riferimento il livello medio del mare. Ed ancora, l'ordinanza della Regione Puglia, invece, impone ai concessionari di garantire il transito libero e gratuito al pubblico per l'accesso alla battigia, solo nel caso in cui non esistano accessi alternativi entro 150 metri, a sinistra o a destra rispetto all'ingresso dell'area in concessione;

considerato inoltre che:

anche il quadro giurisprudenziale è apparso significativamente mutato, segnato in particolare da numerose pronunce dei tribunali amministrativi regionali a cui sono seguite le importanti ordinanze della sesta sezione del Consiglio di Stato che hanno avuto il merito di chiarire per prime la questione. Il Consiglio di Stato ha, infatti, rigettato in due ordinanze distinte le istanze cautelari presentate da due operatori balneari di Ostia (Roma) che si erano appellati contro il provvedimento predisposto dal Campidoglio, il quale imponeva la rimozione dei cancelli che ostruiscono l'accesso libero alla spiaggia. Dopo la decisione del Tar, che solo un mese aveva definito la presenza dei varchi legittimi, il Consiglio di Stato ha avallato l'operato del Comune di Roma che era andato con le ruspe ad aprire i varchi. In particolare, l'ordinanza n. 2543/2015 del Consiglio di Stato, dirimendo la questione relativa all'accessibilità pubblica alla battigia e al mare, ha precisato che "il demanio marittimo è direttamente ed inscindibilmente connesso con il carattere pubblico della sua fruizione collettiva, cui è naturalmente destinato, rispetto alla quale l'esclusività che nasce dalla concessione costituisce eccezione" precisando inoltre che " di tale principio generale costituiscono applicazione, tra l'altro, l'art.1, comma 251 lettera e) della lLegge 27 dicembre 2006, n. 296, a norma del quale costituisce clausola necessaria del provvedimento concessorio l'obbligo per i titolari delle concessioni di consentire il libero e gratuito accesso e transito, per il raggiungimento della battigia antistante l'aria ricompressa nella concessione, anche al fine di balneazione";

si tratta, a tutti gli effetti, della prima pronuncia del Consiglio di Stato sul tema, una decisione che afferma con forza il carattere pubblico della fruizione collettiva del demanio marittimo e che considera l'esclusività, sorta dalla concessione, come un'eccezione alla regola. Eccezione che, sempre secondo i giudici, in quanto tale deve comunque soggiacere ai principi generali dell'ordinamento e quindi naturalmente alla legge; in questo senso, va inteso il perentorio richiamo letterale all'art. 1, comma 251, lett. e), della legge n. 296 del 2006. Tuttavia, l'ordinanza è comunque andata oltre, chiarendo che il principio dell'accessibilità pubblica alla battigia e al mare è a tutti gli effetti "clausola necessaria del provvedimento concessorio", sgombrando in tal modo, quantomeno per ora, ogni dubbio interpretativo o residua resistenza all'applicazione letterale della norma;

considerato infine che è evidente come intorno al tema ruotino diversi istituti giuridici; la trattazione si inserisce nell'ampio dibattito sulla rivalutazione dei beni comuni e sul rapporto giuridico che i cittadini hanno con essi. Tuttavia, al contempo, non si può escludere il potere dell'amministrazione di consentire l'uso produttivo della spiaggia da parte del concessionario; ed è proprio qui che si innesta il problema se quest'uso debba necessariamente rispettare l'esistenza di un godimento generalizzato dei beni. Il punto più delicato, infatti, riguarda la possibilità di individuare in capo al cittadino un'azione specifica per difendere l'indicata possibilità di godimento. Dagli ultimi orientamenti giurisprudenziali emerge, nitidamente, come l'attenzione sia incentrata sulla nozione di bene comune e non di bene demaniale, ponendo al centro la funzione del bene in quanto strumentalmente collegato alla realizzazione degli interessi di tutti i cittadini. In sostanza, la destinazione all'uso pubblico, a prescindere dalla proprietà,

impegna il Governo:

1) a promuovere campagne di sensibilizzazione, in raccordo con gli enti locali, affinché i concessionari di stabilimenti e lidi marittimi concedano ai bagnanti l'accesso gratuito per raggiungere la battigia, almeno in mancanza di altri accessi vicini, seguendo l'esempio delle varie ordinanze balneari del 2018, quali quelle della Regione Emilia-Romagna e della Regione Puglia;

2) a promuovere azioni volte a favorire la composizione concreta da parte delle pubbliche amministrazioni dei diversi interessi in campo, tenendo conto del fatto che anche il singolo cittadino, alla luce del quadro giurisprudenziale richiamato, è divenuto titolare di una posizione soggettiva a protezione del suo diritto a godere del bene.