Legislatura 18ª - Disegno di legge n. 1782

Onorevoli Senatori. – Il regime dell'impignorabilità della prima casa o, più esattamente, dell'unico immobile di proprietà del debitore, è stato introdotto nel nostro ordinamento giuridico nell'anno 2013, con il decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, (cosiddetto « Decreto del Fare »), convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98.
Nello specifico, l'articolo 52, comma 1, lettera g), del citato decreto ha novellato l'articolo 76, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, recante « Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito », statuendo, entro determinati limiti, l'impignorabilità dell'unico immobile di proprietà del debitore da parte dell'agente della riscossione.
L'intervento legislativo in parola, sarà il caso rammentarlo, ha trovato il proprio fondamento storico nell'esigenza, improcrastinabile, di emanare disposizioni per la crescita economica del Paese, al fine di dare impulso al nostro sistema produttivo.
Di qui la scelta consapevole di limitare la responsabilità patrimoniale di cui all'articolo 2740 del codice civile e, quindi, la portata applicativa dell'articolo 2910 del medesimo codice – concernente la cosiddetta garanzia generica – nel caso in cui con la procedura esecutiva sia minacciata la perdita dell'abitazione familiare del debitore.
Scelta, quest'ultima, operata nell'ottica di bilanciare interessi per loro natura contrapposti, ma altrettanto meritevoli di tutela, ossia, da un lato, il diritto del debitore all'abitazione e, dall'altro, il diritto del creditore di soddisfare il proprio credito.
Non vi è chi non veda infatti nella perdita dell'abitazione una delle più gravi violazioni del diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, oltreché del proprio domicilio, come sancito all'articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea: « Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e delle proprie comunicazioni ».
Per tale motivo, la riforma del 2013, in ossequio al diritto dell'Unione, nell'ottica di bilanciamento sopra descritta, ha inteso porre limitazione al diritto di soddisfazione dei creditori (nella specie lo Stato), qualora il pignoramento abbia ad oggetto l'abitazione del debitore.
Tuttavia l'intervento in parola, stante il limitato ambito di applicazione, è risultato nei fatti sostanzialmente inefficace al raggiungimento dell'obiettivo preposto.
In tale ottica, il presente disegno di legge risolve le criticità del citato decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, recependone i principi ma, al contempo, ampliandone l'operatività nei confronti di ulteriori categorie di creditori, al fine così di realizzare la migliore e diffusa tutela del debitore.
L'intervento legislativo in parola si rende per di più necessario a fronte dei tragici eventi che hanno interessato il nostro Paese, oltreché il mondo intero. Ci si riferisce, com'è ovvio, all'emergenza epidemiologica da COVID-19, che, nata come pura emergenza sanitaria già sta rivelando i primi drammatici risvolti economici.
Il momento storico che ci accingiamo a vivere, dal punto di vista economico finanziario, sarà indubbiamente uno dei più difficili che l'Italia ricordi dall'ultimo dopo guerra. La crisi, questa volta, sarà differente, in nulla assimilabile ai collassi finanziari o alle cattive congiunture dei mercati di questi ultimi decenni.
Ed invero, le stringenti misure varate dal Governo italiano per il contenimento e la gestione del virus Sars-CoV-2, determineranno quella che gli economisti già prevedono come una crisi di offerta e di conseguenziale liquidità, destinata a paralizzare l'intero sistema produttivo.
Nonostante il Governo abbia già adottato e adotterà misure straordinarie per dare ossigeno alle imprese che, improvvisamente, hanno visto bloccato il proprio fatturato, oltreché alle famiglie, alle prese con le scadenze ordinarie di mutui, utenze e quant'altro, la natura di questa crisi renderà le medesime misure di semplice tamponamento, non certamente risolutive della predetta paralisi.
Si rende necessario pertanto porre in essere interventi di politica legislativa che, in continuità con le scelte governative e in attuazione delle stesse, diano concreta risposta alle problematiche pratiche che l'emergenza sanitaria porterà con sé.
In particolare il presente disegno di legge tende a contenere gli effetti della predetta crisi di liquidità, preservando dall'azione esecutiva intrapresa da aziende, istituti di credito e dagli altri intermediari finanziari un bene primario qual è, certamente, l'unico immobile di proprietà del debitore, a condizione tuttavia che ricorrano specifiche condizioni. Condizioni che sono dirette ad evitare sia che a beneficiarne siano soggetti di dubbia onorabilità, sia ad impedire che « l'immunità » si traduca, per i più furbi, in uno strumento di facile elusione degli impegni contratti.
Ed invero, ora ancor più che nel 2013, si avverte il bisogno di un tempestivo intervento legislativo volto a sostenere i privati e rilanciare le imprese, in particolare le piccole e medie imprese, da sempre tessuto connettivo del sistema Paese.
Si tratta di un intervento, come premesso, che trova ampia legittimazione sol che si consideri la natura prima del diritto che si intende salvaguardare (diritto all'abitazione e conseguenziale diritto al rispetto del domicilio di cui all'articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea).
La stessa Corte di giustizia dell'Unione europea, con la decisione C-34/13 del 10 settembre 2014, si è espressa in favore dell'intangibilità del diritto all'abitazione, legittimando l'eventuale impignorabilità dell'unico immobile del debitore quando l'azione esecutiva sia intrapresa da banche e finanziarie.
Con la pronunzia in rassegna, il diritto all'abitazione è definito come diritto fondamentale ed intangibile. La Corte sottolinea altresì che « la perdita dell'abitazione familiare non è solamente idonea a violare gravemente il diritto dei consumatori, ma pone i familiari del consumatore interessato in una situazione particolarmente delicata ». Essa rappresenta « una delle più gravi violazioni al diritto al rispetto del domicilio ».
Inoltre l'attuale contesto economico finanziario, aggravato dal dramma che ha sconvolto recentemente il nostro Paese, rende altresì necessario introdurre misure che estendano detta immunità anche ai beni mobili e immobili che siano strumentali all'esercizio di un'arte, un mestiere o una professione, sempre a condizione che su detto esercizio si fondi la possibilità del debitore e del suo nucleo familiare di sopperire ai propri elementari fabbisogni.
Da ultimo il presente provvedimento introduce specifici requisiti morali per chi partecipi alle aste pubbliche. Si tratta di una misura necessaria ad impedire che le espropriazioni si traducano, come spesso accade, in un business per soggetti e gruppi criminali che non esitano a mettere in atto pratiche dirette a trarre vantaggio e ricchezza sfruttando le condizioni di difficoltà nelle quali vengono a trovarsi i singoli.