Legislatura 17ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 317 del 24/09/2014

CATALFO, PAGLINI, PUGLIA, ENDRIZZI, CRIMI, MORRA, AIROLA, SIMEONI, SERRA, FATTORI, SANTANGELO, MARTON, MORONESE, SCIBONA, MONTEVECCHI, VACCIANO, BERTOROTTA, PETROCELLI, BULGARELLI, GAETTI, GIARRUSSO, GIROTTO, MANGILI, DONNO, CASTALDI, LEZZI, BLUNDO

Respinta (*)

Il Senato,

            in sede di esame del disegno di legge n. 1428-A, recante deleghe al Governo in materia di riforma degli ammortizzatori sociali, dei servizi per il lavoro e delle politiche attive, nonché in materia di riordino della disciplina dei rapporti di lavoro, dell'attività ispettiva e di tutela e conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro;

        considerato che:

            sotto il profilo generale si rileva una sostanziale indeterminatezza dei principi e dei criteri direttivi di delega legislativa recati dal testo, oltreché una notevole vaghezza degli ambiti oggettivi della delega medesima, determinando - nei fatti - una violazione dell'articolo 76 della Costituzione. Parimenti lesa, sotto il profilo generale, appare la ripartizione di competenze legislative tra lo Stato e le Regioni. Tali problematiche di ordine generale sono particolarmente gravi con riferimento a specifici articoli del disegno di legge approvato dalla Commissione referente;

            in base all'articolo 76 della Costituzione «l'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti». Si tratta di vincoli che intendono porre limiti elastici ma sostanziali ed imprescindibili all'esercizio della funzione legislativa da parte del Governo, tanto più laddove sia il Governo stesso ad auto-attribuirsi le deleghe mediante la presentazione di disegni di legge di iniziativa governativa;

            l'assai consistente - sotto il profilo qualitativo e quantitativo - trasferimento del potere legislativo dal Parlamento al Governo, già da troppo tempo aggravato dalla proliferazione del ricorso alla decretazione d'urgenza, si sostanzia nel conferimento di deleghe generiche che non rispettano i criteri puntuali di cui all'articolo 76 della Costituzione. Esso finisce col determinare uno svuotamento del potere normativo spettante al Parlamento, sebbene formalmente sia il Parlamento stesso a trasferirne la potestà. Il fenomeno si verifica anche, come nel caso di specie, mediante la presentazione di significativi emendamenti di iniziativa governativa attraverso i quali l'esecutivo si conferisce, con formulazioni estremamente stringate - e quindi suscettibili di interpretazioni del tutto discrezionali estensive - ampie deleghe in ambiti assai delicati, sui quali spesso il Parlamento già lavora da tempo. Un caso analogo e preoccupante, in quanto riguarda la materia della corruzione, è rinvenibile nel disegno di legge delega - anch'esso di iniziativa legislativa - riguardante la riorganizzazione della pubblica amministrazione, attualmente in discussione in Senato;

            nel disegno di legge n. 1428-A, il conferimento delle deleghe viene accompagnato dalla "minaccia" mediatica, neppur troppo larvata, di ricorrere allo strumento della decretazione d'urgenza se il testo voluto dal Governo non fosse sollecitamente approvato dalle Camere entro termini temporali rigidi e prefissati dal Governo stesso. In tal modo l'erosione della funzione legislativa parlamentare si realizza nel Parlamento mediante la determinazione generica di principi e criteri direttivi e la indicazione vaga dell'oggetto delle deleghe, rimettendo così al Governo stesso, che dovrebbe essere fedele esecutore della legge approvata dalle Camere, il compito essenziale di dare contenuto e limiti alla delega legislativa nei tempi e nei modi che riterrà di adottare. Ciò in quanto il mero potere consultivo delle Camere sui decreti legislativi delegati non ha modo di esplicarsi adeguatamente in presenza di deleghe ampie e generiche. Solo a distanza di anni, a danno legislativo compiuto, potrebbe la Corte Costituzionale rilevare l'eccesso di delega, come nel caso della recente sentenza sulla normativa sanzionatoria in materia di stupefacenti. Appare pertanto irrinunciabile, anche cogliendo l'occasione dell'esame di questioni pregiudiziali, un attento esame delle disposizioni che ci si accinge ad adottare, tanto più in presenza di materie delicate che riguardano la vita di milioni di persone, garantendo l'efficacia e la correttezza qualitativa e procedurale delle disposizioni legislative. Solo il puntuale rispetto del modello costituzionale può evitare i rischi insiti nei tanti aspetti problematici nell'evoluzione del sistema delle fonti, in direzione di uno sbilanciamento dei poteri verso il Governo;

            con il disegno di legge in esame il Governo chiede al Parlamento di conferirgli la funzione legislativa in un numero rilevante di ambiti, tutti di portata e rilevanza estreme. L'articolo 1, infatti, reca una delega al Governo in materia di ammortizzatori sociali, l'articolo 2 una delega al Governo in materia di servizi per il lavoro e politiche attive con ben 23 specificazioni riferite all'ambito in cui esercitare tale funzione delegata - con evidente confusione tra principi e criteri direttivi - l'articolo 3 una delega al Governo in materia di semplificazione delle procedure e degli adempimenti, l'articolo 4 una delega al Governo in materia di riordino della disciplina dei rapporti di lavoro, delle forme contrattuali e dell'attività ispettiva, l'articolo 5 una delega al Governo per la tutela e la conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro. Tutte queste deleghe dovrebbero essere esercitate dal Governo entro sei mesi dall'approvazione della legge in esame; a tale ampio margine temporale si aggiungerebbero i dodici mesi che il Governo stesso si riserva per l'approvazione di disposizioni integrative e correttive dei decreti medesimi, tenuto conto delle evidenze attuative nel frattempo emerse. Le scadenze temporali in questione - in sostanza almeno un anno e mezzo dalla legge delega - sarebbero di per se tali da inficiare la pretesa del Governo di intervenire subito con decreto legge ove le Camere non si affrettassero a conferire rapidamente all'Esecutivo la funzione legislativa su un tale ampio ventaglio di questioni, sostanzialmente privandosi per tutto il periodo predetto della possibilità di intervenire efficacemente su tempi rimessi all'azione del Governo. Ciò tuttavia non impedisce al Governo medesimo di intervenire parallelamente, mediante altro decreto legge attualmente all'esame del Senato (n.132 del 2014), sulla applicabilità alle controversie in materia di lavoro concernenti i diritti del lavoratore dell'istituto della negoziazione assistita, al fine di degiurisdizionalizzare anche tali vertenze;

            alla luce di quanto esposto, assai rilevanti si configurano le criticità di ordine costituzionale recate soprattutto dal novellato articolo 4, sia con riferimento all'indeterminatezza della delega conferita al Governo che all'effetto lesivo che essa, se interpretata - rectius esercitata - estensivamente, potrebbe arrecare a numerosi diritti oggetto di tutela costituzionale;

            va preliminarmente rilevato, infatti, che la Carta costituzionale - laddove parla, significativamente nell'ambito dei "principi supremi", di una Repubblica «fondata sul lavoro» - va ben oltre un mero assunto simbolico nel porre, concretamente, il lavoro quale fondamento della dignità e della libertà della persona. Da tale base derivano tutti gli altri articoli che direttamente o indirettamente riguardano la tutela del lavoro e del lavoratore;

            le modifiche apportate all'articolo 4 - in particolare laddove si fa riferimento alla previsione, per le nuove assunzioni, del contratto a tempo indeterminato a tutele crescenti in relazione all'anzianità di servizio (comma 1 , lettera b) - ben possono configurare, alla luce dei rilievi già ampiamente esposti in sede consultiva - una lesione dell'articolo 3, comma secondo della Costituzione, in base al quale la Repubblica deve rimuovere "gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economia e sociale del paese". Si configura altresì una lesione dell'articolo 4, in base al quale "La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo tale diritto", nonché dell'articolo 35, ai sensi del quale "La Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni";

            in virtù dell'ampiezza dell'oggetto, della genericità dei principi e dei criteri direttivi della lettera b) del comma 1 di tale articolo 4 - che ammette la possibilità di un livello minore di tutela per i neo assunti - unitamente alla «flessibilizzazione» del termine di esercizio derivante dalla ulteriore delega correttiva recata dall'articolo 6 - ne può derivare una violazione, per i soggetti interessati dal progetto di modifica delle tutele, degli articoli 36 e 37 (in materia retributiva), 38 (tutela previdenziale e sicurezza sociale), 39 e 40 (contratto collettivo e diritti sindacali). Pertanto la disposizione in oggetto è suscettibile, sia nella discrezionalità della delega conferita, che nella sua applicazione concreta una volta eventualmente approvata, di porsi in contrasto con il principio di ragionevolezza (articolo 3 della Costituzione) e con il principio di effettività della tutela giurisdizionale (articolo 24 della Costituzione), rischiando di privare taluni lavoratori di strumenti di tutela attualmente riconosciuti;

            l'articolo 4, comma 1, lettera c), nell'ambito della disciplina delle mansioni ed in assenza, nei criteri di delega, di garanzie di invarianza retributiva, rischia di affievolire, notevolmente, le disposizioni di cui all'articolo 36, primo comma della Costituzione, secondo cui «Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa»;

            in relazione, inoltre, all'articolo 4, comma 1, lettera d), riferito alla disciplina dei controlli a distanza pare assai preoccupante una sua «revisione», preso atto che le norme contenute nello Statuto dei Lavoratori già perseguono l'obbiettivo di tutelare la libertà e la dignità del lavoratore e, a tal fine, introducono una serie di limiti all'esercizio del potere direttivo, del potere disciplinare e, dunque, anche del potere di controllo del datore di lavoro, senza mutare la struttura formale di tali poteri e con essa il relativo assetto normativo, così come delineato dal Codice civile (artt. 2086-2106). La disposizione va letta in relazione alla successiva lettera h) laddove si parla di una "razionalizzazione e semplificazione dell'attività ispettiva";

            già in sede consultiva erano stati sollevati rilievi in ordine ad altre disposizioni recate dal disegno di legge. In particolare, all'articolo 2, comma 2, si rileva che la materia "servizi e politiche attive per il lavoro" è riconducibile alla competenza legislativa generale delle Regioni, ai sensi dell'articolo 117, quarto comma, della Costituzione. La legge statale può considerarsi legittima in quanto la disciplina possa essere riconducibile alla materia "tutela del lavoro", attribuita, ai sensi dell'articolo 117, terzo comma della Costituzione, alla legislazione concorrente e si limiti, pertanto, alla previsione di norme generali e di principio;

            in riferimento al medesimo articolo 2, comma 2, si segnala che alla lettera a), non appaiono chiari i contenuti del criterio direttivo ivi previsto, soprattutto in riferimento all'espressione "caratteristiche osservabili". Alla lettera c) del medesimo comma la norma di delega, nell'istituire l'Agenzia nazionale per l'occupazione, con la partecipazione di Stato, Regioni e Province autonome, ne prevede il funzionamento mediante una clausola di invarianza di spesa, in tal modo indirettamente vincolando le risorse proprie delle Regioni, in violazione dell'autonomia finanziaria e organizzativa ad esse riconosciuta, ai sensi dell'articolo 119 della Costituzione. Alla lettera e), risulta evidente una mancanza di coordinamento tra il criterio direttivo ivi previsto e quello di cui alla lettera u), sempre con riferimento alle competenze in materia di politiche attive del lavoro. Peraltro il criterio di razionalizzazione di enti e uffici, volto ad assicurare l'invarianza di spesa, agisce in modo diretto sull'organizzazione amministrativa delle Regioni, così incidendo sull'autonomia ad esse riconosciuta in materia. Il generico sistema di razionalizzazione degli uffici, così come definito dalle norme di delega, può altresì determinare soppressioni e riorganizzazioni di amministrazioni o uffici regionali, con l'effetto di incidere direttamente sulle posizioni lavorative del personale degli uffici medesimi;

        considerato altresì che:

            all'articolo 5, comma 2 lettera a), la formulazione del principio in esame non indica con chiarezza le ulteriori categorie di donne lavoratrici a cui si fa riferimento. Con riferimento alla lettera b), in violazione del principio di uguaglianza, il principio di automaticità ivi previsto, in relazione al diritto alla prestazione assistenziale, non prevede un'estensione anche ai casi in cui spetti l'indennità di paternità al lavoratore parasubordinato;

            constatata, dunque, la violazione degli articoli 1, 24, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 76, 117 e 119 della Costituzione repubblicana,

        delibera ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento, di non procedere all'esame dell'Atto Senato n. 1428-A.

DE PETRIS, BAROZZINO, CERVELLINI, DE CRISTOFARO, PETRAGLIA, STEFANO, URAS, BENCINI, BOCCHINO

Respinta (*)

Il Senato,

            in sede di discussione del disegno di legge recante "Deleghe al Governo in materia di riforma degli ammortizzatori sociali, dei servizi per il lavoro e delle politiche attive, nonché in materia di riordino dei rapporti di lavoro e di sostegno alla maternità e alla conciliazione dei tempi di vita e di lavoro" (AS 1428);

        premesso che:

      l'articolo 76 della Costituzione prevede che il Parlamento possa delegare il Governo ad emanare atti aventi forza di legge ordinaria esclusivamente sulla base e con l'osservanza puntuale di "principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti". La delega deve contenere quindi criteri molto stringenti e dettagliati, definiti e approvati dal Parlamento, cui il Governo deve attenersi rigorosamente;

      in una legge-delega, la mancanza di principi e criteri direttivi comporta che l'unico criterio direttivo per la normazione dell'oggetto della delega sarebbe il libero apprezzamento del Governo. Proprio un simile assetto è stato dichiarato incostituzionale dalla sentenza della Corte Costituzionale 8/10/2007 n. 340 secondo cui «il libero apprezzamento del legislatore delegato non può mai assurgere a principio o criterio direttivo, in quanto agli antipodi di una legislazione vincolata, quale è, per definizione, la legislazione su delega";

      il disegno di legge in oggetto contiene più deleghe che appaiono generiche e indeterminate e che non soddisfano i criteri stabiliti dall'articolo 76 della Costituzione; mancano infatti - in molti articoli - indicazioni di contenuto sufficienti a circoscrivere la discrezionalità del legislatore delegato. In tal modo all'Esecutivo viene concessa una eccessivamente ampia discrezionalità in merito a strumentazione di dettaglio e modo di costruire gli istituti, lasciando impregiudicata la direzione politica da scegliere e la compiuta e coerente individuazione degli obiettivi. Si tratta, quindi di una delega in bianco contenente molte contraddizioni interne data la particolarità della materia e le conseguenze che da alcune scelte deriverebbero non essendosi espresso alcun indirizzo del legislatore delegante e determinando un risultato complessivamente distorto rispetto alla volontà del legislatore pur espressa in altre previsioni contenute nel disegno di legge;

      il terzo comma dell'articolo 81 della Costituzione, che recita " ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte" è completamente disatteso dalla presente legge delega che a dispetto delle astratte affermazioni contenute all'articolo 6 comma 3 (dall'attuazione delle deleghe recate dalla presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica") ed escludendo nuovi oneri a carico del bilancio dello Stato rende sostanzialmente impossibile realizzare gli obiettivi fissati anzitutto nei primi due articoli (ammortizzatori sociali e servizi per il lavoro e politiche attive). Una applicazione seria e coerente della delega dovrà necessariamente prevedere un aumento di oneri a carico finanza pubblica atteso che la delega stessa si prefigge lo scopo primario dell'estensione delle tutele sociali alla stragrande maggioranza dei lavoratori che tuttora ne sono privi. In caso contrario le attuali scarse e insufficienti risorse dovranno essere spalmate su una platea più vasta determinando nei fatti un abbassamento complessivo delle tutele sociali;

      una tutela davvero universale, in attuazione del primo comma dell'articolo 3 della costituzione relativo al principio di uguaglianza, dovrebbe rivolgersi - visto l'attuale stato di disoccupazione e di concentrazione delle situazioni di maggior precarietà e sfruttamento non solo nel lavoro subordinato, ma anche nel lavoro "falso autonomo" delle partite iva a committente unico o comunque con redditi insufficienti - sia per la parte di normazione sul rapporto di lavoro che sugli ammortizzatori sociali all'intero mondo del lavoro, subordinato, parasubordinato e autonomo, prevedendo congrue e necessarie risorse economiche aggiuntive. Invece gli interventi previsti da questa delega confermano la ripartizione tradizionale e si rivolgono unicamente ai subordinati e a chi ha perso il lavoro subordinato in netto contrasto con il citato articolo 3 della Costituzione;

      l'estensione del campo di applicazione dell'ASPI (Art.1, comma 2, lettera b), n.3) solo ai lavoratori con contratto di collaborazione coordinata e continuativa, non si configura come uno strumento universale, ancorché sperimentale, poichè esclude tutte le altre tipologie di lavoro, ovvero tipi di prestazioni che non hanno alcuna copertura né sostitutiva né integrativa: la copertura parziale quanto a tipologie di contratti o per altri requisiti è in contrasto con principi costituzionali, in particolare con quanto deriva dal combinato disposto degli artt. 3, 4 e 38 della Costituzione;

      l'articolo 4, nella parte relativa alle tutele progressive previste per le nuove assunzioni (lettera b) opera una chiara discriminazione tra lavoratori configurando una palese violazione del diritto di uguaglianza sancito dall'articolo 3 della Costituzione;

      la lettera a) dell'articolo 4, prospetta un compito non legislativo, ma di studio e analisi, propedeutico rispetto al potere enorme e totalizzante che il Governo chiede gli sia delegato: quello di redigere "un testo organico di disciplina delle tipologie contrattuali semplificate"; non si tratta solo di selezionare i tipi di rapporto di lavoro da mantenere e quelli da eliminare, ma di ri-disciplinare i rapporti salvaguardati, dunque potrebbe significare riscrivere il Codice Civile, lo Statuto dei lavoratori e la normativa speciale lavoristica, lasciando al solo Governo la decisione su aspetti dirimenti sul piano politico e sociale come mantenere o abolire la tutela dell'articolo 18 dello Statuto dei Lavoratori contro i licenziamenti arbitrari, mantenere, abolire o modificare le norme in tema di mansioni, di controlli, senza che il Parlamento possa interferire su questa "delega in bianco": appare così ancora più evidente la violazione dell'articolo 76 della Costituzione circa le caratteristiche della delega così come anche l'espropriazione totale del potere legislativo del Parlamento;

        considerato infine che la delega in oggetto non tiene in alcun modo conto dell'assunto, ormai universalmente accettato, che la Repubblica disegnata dalla Costituzione non è uno spettatore neutrale delle dinamiche del mercato, ma un protagonista attivo, impegnato a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano l'uguaglianza (art. 3), a promuovere e rendere effettivo il diritto al lavoro (art. 4), a garantire una giusta retribuzione, sufficiente per un'esistenza libera e dignitosa (art. 36), a tutelare il lavoro femminile e la maternità (art. 37), a sostenere le condizioni di vita e assicurare il reddito dei lavoratori in caso di malattia, vecchiaia o disoccupazione (art. 38), a confrontarsi con rappresentanze sindacali libere basate sulla partecipazione democratica dei lavoratori (art. 39), a rispettare il diritto di sciopero (art. 40), ad espropriare aziende e darle in autogestione a "comunità di lavoratori", nel caso ciò sia nell'interesse generale (art. 43),

        delibera di non procedere all'esame del disegno di legge n. 1428.

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(*) Sulle proposte di questione pregiudiziale presentate è stata effettuata, ai sensi dell'articolo 93, comma 5, del Regolamento, un'unica votazione