Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 4-00769

Atto n. 4-00769

Pubblicato il 8 agosto 2013, nella seduta n. 93

LUCIDI , DE PIETRO , BIGNAMI , CASTALDI , SIMEONI , CASALETTO , GIARRUSSO , FATTORI , PEPE , SERRA , PAGLINI , SANTANGELO , BOCCHINO , BATTISTA , BENCINI , MORRA - Ai Ministri dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e dei beni e delle attività culturali e del turismo. -

Premesso che:

la città di Assisi (Perugia), con il suo comprensorio, è uno dei centri storici, culturali e religiosi più importanti al Mondo e costituisce un esempio unico di continuità storica di una città con il suo paesaggio culturale e il sistema territoriale;

nell'anno 2000 Assisi è stata inserita nella lista Unesco (Organizzazione delle Nazioni Unite per l'educazione, la scienza e la cultura) quale patrimonio Mondiale. Il sito iscritto di Assisi include la basilica di San Francesco e altri luoghi francescani e si estende all'interno del territorio comunale di Assisi, su una superficie di 14.563,250 ettari, mentre tutta la parte restante, pari a 4.086,700 ettari, ne costituisce la cosiddetta buffer zone (zona cuscinetto);

diversamente da molti altri casi l'Unesco ha inserito Assisi nella lista non solo per il pregio del centro storico ma anche per la valenza dell'intero territorio e del suo paesaggio opportunamente conservato;

precedentemente al riconoscimento Unesco, l'intero territorio di Assisi, per i suoi valori innegabili e visibili, era stato sottoposto a tutela paesaggistica sin dal 1954, ai sensi della legge n. 1497 del 1939, oggi ai sensi del codice dei beni culturali (di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004);

Assisi, per il suo valore, è stato uno dei primi 100 Comuni ad essere obbligato alla stesura di un piano regolatore generale (PRG). La prima organica legge in materia urbanistica emanata nel 1942 (legge urbanistica n. 1150 del 1942), ancora in vigore, imponeva infatti al Comune di dar corso alla redazione del Piano ed è per attenersi a tale obbligo che il Comune di Assisi fu tra i primi a dover promuovere la stesura del PRG già nel 1956. Tale piano, dopo molteplici vicissitudini, fu approvato in via definitiva solo nel 1972 con decreto del Ministero dei lavori pubblici n. 1696;

il suddetto PRG dovrebbe essere valutato e rapportato ai contenuti dei precedenti strumenti di pianificazione urbanistica, in quanto sono stati proprio tali strumenti che hanno consentito, nel corso degli ultimi 50 anni, a fare di Assisi un esempio nel mondo delle sue capacità di tutela e valorizzazione delle risorse ed hanno consentito di poter giungere nel 2000 anche al suo inserimento nella lista del patrimonio mondiale dell'Unesco in quanto bene da salvaguardare e proteggere per l'intera umanità;

il PRG originario, la cui redazione era stata affidata dal Comune al professor architetto Giovanni Astengo di Torino, docente di Urbanistica, ha reso nota Assisi anche in campo urbanistico; i contenuti qualificanti fecero di tale piano uno strumento singolare e di altissimo valore culturale da divenire oggetto di studio e approfondimento in campo nazionale e internazionale; il PRG redatto dall'architetto Astengo è stato oggetto di studi e master da parte di studenti e docenti di urbanistica non solo Italiani ma anche europei e extra europei;

il citato PRG è caratterizzato da un approccio allo studio del territorio sotto i diversi aspetti: storici, economici, culturali e paesaggistici e in via successiva ai particolari, ai contenuti dettati dallo strumento per lo sviluppo del territorio sia sotto l'aspetto economico che edilizio; supportati comunque tutti da una puntuale attenzione agli aspetti storici, ambientali e paesaggistici che il piano riteneva di dover in primis tutelare anche attraverso l'impianto normativo; oltre a dettare le consuete norme per la zonizzazione degli ambiti urbani e l'edificabilità dei suoli, aveva avuto un particolare riguardo alla disciplina relativa al territorio agricolo extraurbano, che non veniva valutato solo quale territorio destinato alla produzione agricola ma come risorsa paesaggistica e ambientale da valorizzare e tutelare; è con tale obiettivo che il PRG originario aveva provveduto a suddividere il territorio agricolo in ambiti ed a dettare per ciascuno di essi specifiche norme di salvaguardia oltre che edilizie. In qualche caso precludendo del tutto la possibilità di nuova edificazione come nel caso della zona posta al di sotto del colle storico su cui sorge la città al fine di non contaminarne le visuali;

il PRG originario di Assisi, approvato nel lontano 1972, è stato validato quale strumento di pianificazione paesaggistica e ambientale ai sensi della legge n. 1497 del 1939, fatto quasi unico in Italia;

la Regione Umbria con legge regionale n. 26 del 1976 aveva provveduto ad equiparare il PRG originario di Assisi a piano territoriale paesistico (PTP), secondo i disposti dettati dall'art. 5 della legge n. 1497 del 1939; la legge regionale n. 26 è stata oggetto di abrogazione a seguito della entrata in vigore della legge regionale n. 11 del 2005 e quindi sino a tale data tutte le normative dettate dal piano e sue successive varianti approvate costituivano per Assisi anche norme di carattere paesistico; questo è un fatto specifico e singolare in quanto di norma in tutti i Comuni d'Italia i PRG hanno sempre avuto esclusivamente contenuti di tipo edilizio e di zonizzazione;

nel 1987 è stata avviata una revisione complessiva del PRG originario del 1972, revisione approvata dalla Regione nel 2004, che è ancor oggi in vigore, che mantiene l'impianto del PRG originario nelle sue linee di indirizzo e nell'impianto normativo;

per la Regione Umbria, così come per altre Regioni d'Italia, l'obbligatorietà di formulare nei PRG anche norme mirate alla tutela e valorizzazione paesaggistica ed ambientale dei territori è fatto molto recente. L'Umbria solo nel 2000 ha stabilito il piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP) e solo oggi sta predisponendo il piano paesaggistico regionale, ma il PRG di Assisi, precorrendo di quasi 50 anni le attuali normative, aveva già provveduto in tal senso;

il Comune di Assisi, in base ai disposti dettati dalla legge regionale n. 31 del 1997, dava quindi avvio nel 2000 alla stesura del nuovo piano affidando l'incarico di coordinamento ad un professionista esterno, mentre era ancora in corso l'approvazione della variante generale al PRG originario definita solo nel 2004, sulla base della previgente normativa;

gli indirizzi per la stesura del nuovo piano sono stati assunti dal Comune di Assisi con l'approvazione del cosiddetto documento programmatico, approvato dal Consiglio nel 2001;

la legge 20 febbraio 2006, n. 77, introduce l'obbligo di redazione dei piani di gestione per i siti italiani iscritti nella lista Unesco, al fine di assicurarne la conservazione e creare le condizioni per la loro valorizzazione;

il Comune di Assisi nel 2008 ha avviato la stesura del piano di gestione del sito Unesco di Assisi e delle cosiddette linee guida del sito, anche a seguito del finanziamento ottenuto dal Ministero per i beni e le attività culturali, a valere sui fondi stanziati dalla legge n. 77 del 2006; strumenti approvati dal Consiglio comunale congiuntamente al nuovo PRG come indicato nell'atto deliberativo n. 96/2010 di adozione del nuovo strumento urbanistico, strumenti che non assumono però carattere di prescrizione;

considerato che:

il piano strutturale è il piano che interessa gli aspetti complessivi di un territorio;

il piano operativo, o piano del sindaco, è invece un piano di dettaglio;

l'approvazione del piano strutturale è sottoposta al controllo delle autorità sovraordinate preposte, in questo caso la Provincia, mentre l'approvazione del piano operativo è demandata totalmente alla competenza del Comune interessato;

la legge regionale n. 31 del 1997 all'art.30 stabilisce che il Comune adotta congiuntamente i due strumenti;

considerato inoltre che, per quanto risulta agli interroganti:

il nuovo PRG adottato prevede un incremento edificatorio superiore al limite normativo, come si desume dalle tabelle di dimensionamento, limite che di per sé già contrasta con le peculiarità architettoniche ed urbanistiche richieste a tutela del sito; tale dimensionamento comprende anche il consolidato del PRG vigente ancora non edificato;

da analisi degli elaborati cartografici del nuovo piano, messi a confronto con quelli del vigente PRG, appare evidente il notevole ampliamento dei perimetri urbani, denominati macroaree, rispetto sia allo stato dell'edificato esistente che alle previsioni del vigente strumento urbanistico, in particolare per quanto concerne i centri frazionali minori, dovuto alle previsioni del nuovo dimensionamento, che ovviamente condurrà ad un nuovo consumo di territorio agricolo; e questo malgrado il notevole residuo edificatorio esistente nel vigente PRG, come nelle piccole frazioni (Torchiagina, Castelnuovo. Tordandrea eccetera);

l'ampliamento riguarda anche i centri urbani collinari dove sono state previste nuove zone di trasformazione urbana, in ambito paesaggisticamente rilevante, anche a seguito all'accoglimento di numerose osservazioni, compresa la zona di espansione di Assisi capoluogo;

il dato che più preoccupa è l'avvenuto inserimento di nuove zone edificabili sparse nel territorio agricolo, poste anche in ambito collinare, denominate zone " Afn ", che nulla possono avere a che vedere con la naturale espansione di un centro urbano e che nella pregressa pianificazione erano state del tutto evitate;

inoltre, sempre in zona agricola sono state indicate numerose perimetrazioni di un edificato sparso esistente, denominate zone S "aggregati rurali ad impianto lineare" di cui non sono note in normativa le modalità edificatorie;

nelle norme che descrivono e disciplinano il paesaggio all'interno delle Norme tecniche di attuazione del PTCP e del nuovo PRG del Comune di Assisi, ove vengono descritte le "Unità di paesaggio", si desume che le norme così come scritte non implicano alcuna prescrittività nell'operare in sede amministrativa e progettuale rispetto alle linee guida del piano di gestione Unesco, in quanto il dover fare riferimento ai contenuti ed assumere i criteri dettati da una norma non implica alcuna obbligatorietà ma solo una indicazione non prescrittiva per la progettazione. Diverso sarebbe stato se il rispetto delle indicazioni e criteri dettati dalle linee guida fosse stato reso prescrittivo;

va inoltre sottolineato che nel nuovo PRG, diversamente da prima, non vi è alcuna connessione evidente tra le norme che disciplinano le Unità di paesaggio e quelle che disciplinano il territorio agricolo, contenute nel Titolo 5, in quanto nelle diverse zone agricole, fatta eccezione per quella di pianura tra Santa Maria degli Angeli ed il colle storico, diversamente da piano Astengo, si applicano tutte le normative dettate dalla Regione e consentite dalle leggi sovra-comunali;

quindi ai fini della tutela paesaggistica del territorio oggi patrimonio dell'Unesco sembra che la normativa di questo nuovo piano abbia costituito di fatto un passo indietro, anche se risulta aver recepito, come di dovere, le norme dettate dalle nuove disposizioni regionale prima della legge regionale n. 31 del 1997, poi dalla legge regionale n. 11 del 2005 e dalla legge regionale n. 27 del 2000 (PUT);

considerato inoltre che:

a seguito dell'avvenuta pubblicazione il PRG è stato oggetto di numerose osservazioni formulate sia da cittadini e comitati di cittadini che da istituzioni: appello del consigliere comunale Paolo Marcucci che sottolinea il "vergognoso" danno ambientale e "lo scempio (…) paesaggistico" prodotto dal nuovo PRG, con " una colata di oltre 470.000 mc di volumetria residenziale che" sommata a quella residua (del PRG vigente) "porterebbe a realizzare volumetrie residenziali per oltre 1 milione di mc" e la trasformazione di "circa 6.000 ettari" di zone agricole in edificabili (datato 29 aprile 2013); interrogazione (atto n. 1210 del 9 maggio 2013) del consigliere Dottorini, al fine di richiamare all'attenzione della Giunta regionale alcune perplessità sul Piano e per conoscere il parere che la Regione, in sede di Conferenza istituzionale, intende fornire in merito al nuovo Piano regolatore del Comune di Assisi, anche tenendo in considerazione il Piano paesaggistico in corso di elaborazione;

a giudizio degli interroganti, il Comune di Assisi, per le motivazioni sopra richiamate, non può essere paragonato e gestito con modalità standard relative a altri comuni; i Comuni limitrofi dovrebbero essere maggiormente coinvolti e soggetti ad un esame di compatibilità "paesistica", per i propri PRG, in quanto parte rilevante del paesaggio legato ad Assisi; inoltre, attribuire al Comune di Assisi una possibilità di incrementare del 10 per cento la superficie edificabile (rispetto all'esistente) appare eccessiva, anche in virtù della morfologia del suo territorio, non certo uniforme (come per Bastia Umbra ad esempio); vaste aree tecnicamente difficili da edificare fanno sì che l'incremento si scarichi sempre nelle stesse zone, a scapito anche del tessuto agricolo;

valutato che, per quanto risulta agli interroganti:

le preoccupazioni fin qui sollevate, hanno evidenziato un sovradimensionamento del PRG-PS (piano strutturale) sia in relazione al consumo di suolo da impegnare per le nuove previsioni che in merito ai nuovi volumi residenziali che il PRG-PS prevede;

inoltre hanno evidenziato, poche note in merito alle altezze massime per le varie aree, ciò in considerazione sia di quanto previsto dalla legge regionale n. 27 del 2000, che dei vincoli paesaggistico-ambientali presenti nel territorio comunale;

relativamente al dimensionamento del consumo di suolo, è stato rilevato che la modalità di redazione della tabella inerente allo stesso non computa alcune aree pianificate, al contempo si evidenzia che detta tabella utilizza un metodo di calcolo non in linea con quanto previsto dalle NTA di PTCP (art. 20 delle Norme tecniche);

per quanto concerne nello specifico, il dimensionamento del PRG- PS si evidenzia che nell'elaborato ed.05.2, quadro di sintesi adottato con delibera di Consiglio comunale n. 96 del 22 luglio 2010, all'interno delle tabelle 8 e 9, sono riportati i seguenti valori: incremento massimo di progetto 108,6 per cento in relazione al consumo di suolo e incremento massimo di volume 13,38 per cento. Nell'elaborato ed.05.2, quadro di sintesi datato agosto 2011, rivisto a seguito delle osservazioni raccolte con delibere di Consiglio comunale n. 173 del 20 dicembre 2010, n. 57 del 10 marzo 2011 e nn. 67, 68,69,70 del 28 marzo 2011, all'interno delle tabelle 8 e 9, sono riportati i seguenti valori: incremento massimo di progetto 116,79 per cento in relazione al consumo di suolo e incremento massimo di volume 17,79 per cento. Evidentemente tali valori superano quelli stabiliti dalla legge regionale n. 27 del 2000 (art. 27, comma 4) e dalle NTA del PTCP, che prevedono un aumento massimo di consumo di suolo pari al 10 per cento dell'attuato e un aumento massimo di volume residenziale (appartenendo Assisi alla classe della concentrazione - art. 17 PTCP) pari al 10 per cento del volume esistente;

il PRG individua alcune forme insediative all'interno del territorio agricolo, elencate nell'art. 5.2.2 - "Articolazione" delle NTA adottate, per le quali inserisce una disciplina che prevede, oltre agli usi compatibili con la zona agricola, anche usi non compatibili con quanto disposto dalla legge regionale n. 11 del 2005 quali residenza, servizi eccetera;

la presenza nello specifico di nuove previsioni in aree particolarmente sensibili da un punto di vista paesaggistico, ed in molte macroaree e relativo ambito monofunzionale è stata prescritta la rimozione della previsione di nuovo impianto residenziale in quanto disarticolata dal nucleo urbano;

altri elementi di preoccupazione, a giudizio degli interroganti, sono i calcoli previsionali rappresentati per giustificare la necessità di incremento delle superfici e volumi edificabili. Nell'elaborato Ed.05.2 Dimensionamento del nuovo PRG quadro di sintesi, nella tabella 7, il dato previsionale sull'incremento degli abitanti (oltre 6.000 unità) non è comprensibile, in particolare non appare attinente ad una proiezione basata su dati storici, visto che nell'ultimo decennio 2001-2011 (dati ISTAT) il Comune di Assisi ha visto un incremento di appena 3.000 unità;

ulteriore elemento di preoccupazione, da sottolineare come esempio del "clima" e delle "aspettative" che sono state riposte sul nuovo PRG, che rafforzano i timori di un mutato approccio delle politiche adottate dall'amministrazione comunale rispetto alle dovute tutele ed ai vincoli storici, è rappresentato dalle modalità di accoglimento delle numerose osservazioni presentate dai cittadini. In particolare si evidenzia l'istruttiva lettura della delibera del Consiglio comunale n. 69 del 28 marzo 2011, con particolare attenzione dalla pagina 71 a seguire. Dalla lettura della trascrizione degli interventi si evincono numerosi richiami al rispetto del lavoro svolto dall'apposita commissione, spesso messo in discussione, se non ridicolizzato, con un voto contrario al parere di detta Commissione;

inoltre, gli interroganti intendono evidenziare che:

la zona agricola collinare posta al di sotto della città murata di Assisi, prima denominata zona A, "Fascia di salvaguardia assoluta intorno alla città storica ", ove la normativa vietava di fatto ogni possibile edificazione, fatti salvi gli interventi di restauro degli edifici esistenti, oggi viene ricompresa nella zona denominata AP3.3 (zona paesaggistica P3.3) "Paesaggio agrario delle pendici terrazzate dell'Asio e del Subasio" che si estende oltre il centro di Viole, ed è interamente ricompresa nel sito Unesco. In tale zona sembrano esser consentiti pressoché tutti gli interventi compresi quelli ristrutturazione urbanistica e di ampliamento, fatta eccezione per la nuova edificazione sia abitativa che connessa alle attività agricole. Tale zona è a ridosso dei Santuari di S. Damiano e Rivotorto;

la zona collinare che si estende dal nucleo di San Gregorio sino ad Assisi centro storico, zona di affaccio delle colline assisane sulla pianura umbra, prima denominata zona agricola B2, Paesaggio agrario tipico ove la normativa vietava qualsivoglia nuova edificazione fatta eccezione per gli ampliamenti e la realizzazione di nuovi annessi agricoli, per le aziende agrarie già esistenti, oggi viene denominata AP3.1, "Paesaggio dei crinali secondari e dei castelli di poggio" anch'essa collocata integralmente nel sito Unesco, stesso dicasi per la normativa prevista nella zona AP 2.2 "Paesaggio agrario delle interconnessioni ambientali". In tale zona sono consentiti tutti gli interventi agricoli previsti dalla normativa regionale vigente compresi gli interventi di ristrutturazione urbanistica e di nuova costruzione abitativa e non abitativa;

la zona di pianura collocata al di sotto della città murata di Assisi che si estende dalla zona di Campiglione verso Bastia sino al centro di Rivotorto di Assisi, e all'abitato di Santa Maria degli Angeli, prima denominata zona B "Colle storico", ove la pregressa normativa di Astengo consentiva esclusivamente la ristrutturazione dei fabbricati esistenti, senza possibilità di ampliamenti (normativa poi modificata in variante a seguito delle nuove leggi regionali intervenute che hanno consentito sia gli ampliamenti che la ristrutturazione urbanistica), oggi viene denominata zona AP4.3 "Paesaggio Agrario della bassa valle del Tescio e della pianura asciutta" ed è ovviamente collocata integralmente nel sito Unesco in quanto di diretto affaccio sotto Assisi. Anche in tale zona sono vietati esclusivamente gli interventi di nuova costruzione;

considerato che:

l'amministrazione di Assisi con atto del Consiglio comunale n. 96 del 22 luglio 2010 ha provveduto ad adottare, secondo le norme regionali in vigore, il nuovo PRG- parte strutturale;

lo strumento urbanistico va integralmente a sostituire il piano regolatore vigente approvato in via definitiva della Regione dell'Umbria con DPGR solo nel luglio 2004;

pertanto solo il nuovo PRG oggi in itinere, diversamente dai precedenti strumenti di pianificazione, avrà, come per tutti gli altri Comuni dell'Umbria, un valore semplicemente "urbanistico" pur dovendo rispettare i contenuti delle norme di carattere ambientale e paesaggistico dettate sia dalla legge regionale in vigore (n.11/2005) che dal PTCP della Provincia;

il nuovo piano, così come adottato, è stato inoltrato alla Provincia di Perugia, competente all'esame, nei primi mesi del 2012 dopo che il Consiglio comunale aveva provveduto ad esaminare le osservazioni presentate dai cittadini e dagli enti;

nella Conferenza istituzionale del 29 aprile 2013, tenutasi tra la Provincia (Servizio PTCP e Urbanistica) ed il Comune di Assisi, alla presenza della Regione, dopo una lunga istruttoria, sono emersi numerosi rilievi con conseguenti richieste di modifica al nuovo PRG di Assisi;

tali rilievi sono stati fatti propri dalla Conferenza, tanto da concordare che al fine di rendere compatibile il PRG Parte strutturale con la pianificazione sovraordinata, il Comune dovrà apportare le modifiche ed integrazioni agli elaborati del PRG Parte strutturale secondo tali rilievi; inoltre le NTA vanno integrate in relazione alle considerazioni e valutazioni definite nei vari incontri, nonché in relazione ai pareri ed alle prescrizioni formulate dai competenti servizi della Provincia e alle conseguenti correzioni cartografiche,

si chiede di sapere:

se i Ministri in indirizzo siano a conoscenza dei fatti esposti in premessa;

se intendano attivarsi presso tutte le amministrazioni competenti affinché venga garantita, in sede di esame e approvazione del PRG di Assisi, una decisione nel merito in materia paesaggistica come indicate nell'art. 135 del decreto legislativo n. 42 del 2004, essendo ancora in corso la redazione del piano paesaggistico regionale nonché si vincoli l'approvazione di nuovi PRG all'approvazione dello stesso piano paesaggistico regionale;

se intendano intervenire, nell'ambito delle proprie competenze, al fine di verificare il rispetto dei vincoli e tutele ambientali e paesaggistiche specifiche per il Comune di Assisi, richiamate dalle norme vigenti;

quali opportune iniziative intendano assumere affinché si garantisca l'individuazione di linee di sviluppo urbanistico e edilizio compatibili con i diversi livelli di valore riconosciuti e con il principio del minor consumo del territorio, e comunque tali da non diminuire il pregio paesaggistico di ciascun ambito, con particolare attenzione alla salvaguardia dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell'Unesco e delle aree agricole;

quali misure intendano adottare per garantire, in uno dei luoghi più importanti al mondo, l'adozione di un piano regolatore regionale che non permetta nuova cementificazione, decurtando infine anche la cubatura rimanente dal vecchio PRG, e assicurare che lo stesso preveda solo ed esclusivamente attività edilizie di ristrutturazione del costruito esistente, ristrutturazioni volte anche a riportare Assisi alla sua costituzione originale.