Legislatura 17ª - Dossier n. 372

L’accesso alla dirigenza

L’art. 3 – modificando gli articoli 28 e 28-bis del D.Lgs. 165/2001 - interviene sui sistemi di accesso alla dirigenza, confermando ed estendendo a tutte le amministrazioni il doppio canale di accesso del corso-concorso e del concorso.

Come illustrato (v. supra), l’istituendo “sistema della dirigenza pubblica” si articola infatti in ruoli unificati – in particolare, i ruolo unici dei dirigenti statali, regionali e degli enti locali – cui si accede tramite procedure di reclutamento e requisiti omogenei (art. 2).

Alla dirigenza pubblica si accede dunque mediante le due modalità del corso-concorso e del concorso, salvo il conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti esterni alle amministrazioni nei limiti di quanto stabilito dalla legge.

Il nuovo art. 28 del D.Lgs. 165/2001 specifica che il corso-concorso è bandito ogni anno per il numero di posti definiti sulla base della programmazione triennale delle assunzioni da parte delle amministrazioni, e delle relative richieste. Al reclutamento mediante concorso si procede esclusivamente per i posti di qualifica dirigenziale autorizzati dal Dipartimento della funzione pubblica, per i quali si, pongano esigenze non coperte dalla programmazione triennale.

Nella relazione illustrativa si evidenzia come nella definizione dei sistemi di accesso alla dirigenza vi è un evidente favor del legislatore nei confronti del corso-concorso, aperto a tutti, rispetto al quale il concorso assume carattere residuale. La selezione concorsuale, prevista con periodicità annuale, è in ogni caso posta al centro del sistema, quale metodologia fisiologica di provvista del personale dirigenziale.

In sede di prima applicazione è affidata al Dipartimento della funzione pubblica una ricognizione degli uffici coperti mediante incarichi dirigenziali, anche tenuto conto della istituzione, negli enti locali privi della dirigenza, della figura del dirigente apicale. A decorrere dalla predetta ricognizione, tale Dipartimento di concerto con il Dipartimento della ragioneria generale autorizza annualmente procedure concorsuali assicurando una “giusta proporzione” tra personale dirigenziale e personale non dirigenziale nelle diverse amministrazioni e prevedendo, ove necessario, una graduale riduzione del numero complessivo dei dirigenti, fermo restando l'equilibrio complessivo dei saldi di finanza pubblica.

Alle amministrazioni interessate è affidata l’adozione delle conseguenti misure inerenti all'assetto organizzativo.

Viene quindi specificato (comma 2) che le graduatorie finali del concorso di accesso al corso-concorso, nonché del concorso per l'accesso alla dirigenza, sono limitate ai vincitori, e non comprendono idonei (in tale senso dispone la legge delega 124/2015 all’art. 11, comma 1, lett. c)).

All’art. 28-bis, che disciplina il corso-concorso, è in ogni modo previsto che i partecipanti al corso-concorso che non sono risultati vincitori ma hanno conseguito una valutazione finale di sufficienza sono comunque assunti a tempo indeterminato nel livello di inquadramento giuridico più elevato tra le qualifiche non dirigenziali.

La definizione di una serie di criteri è affidata (comma 3) ad un regolamento da adottare entro 90 giorni dall’entrata in vigore del decreto legislativo (ai sensi del nuovo art. 28-sexies). Essi riguardano, in particolare:

-i criteri per la composizione e la nomina delle commissioni esaminatrici dei concorsi (corso-concorso, concorso ed esame di conferma) e le modalità di svolgimento delle prove concorsuali;

-i criteri di selezione dei partecipanti ispirati alle migliori pratiche internazionali;

-i criteri per la valutazione dei titoli, nel concorso unico, prevedendo altresì la valutazione delle esperienze di servizio professionali maturate dai candidati, e stabilendo, per ciascun profilo dirigenziale, il numero massimo di titoli che possono essere presentati dai candidati;

-la durata, non superiore a 12 mesi, e l'articolazione del corso-concorso, le modalità di verifica degli apprendimenti e di formazione della graduatoria finale;

-la durata, non superiore a 6 mesi, e l'articolazione del ciclo formativo previsto nell’ambito del concorso unico;

-i contenuti principali del corso concorso e del ciclo formativo, tenendo orientativamente conto, in ragione delle specificità delle singole •procedure di reclutamento, di determinate aree;

-i contenuti del ciclo formativo e del corso concorso per l'accesso alle sezioni speciali;

-la soglia di partecipanti sopra la quale possono essere previsti criteri di preselezione, inclusi precedenti esperienze professionali o titoli post-laurea.

In base al comma 4, restano ferme le vigenti disposizioni in materia di accesso alle qualifiche dirigenziali delle carriere diplomatica e prefettizia, delle Forze di polizia, delle Forze armate e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco (in base alla legge delega, infatti, è escluso dal ruolo unico della dirigenza statale il personale in regime di diritto pubblico di cui all’art. 3 del D.Lgs. 165/2001).

Viene al contempo aggiunto che, con il consenso delle relative amministrazioni, con il corso-concorso e con il concorso può essere reclutato il personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia, nonché quello della carriera dirigenziale penitenziaria e delle autorità indipendenti, purché le relative amministrazioni abbiano preventivamente comunicato il relativo fabbisogno.

La legge delega contempla infatti il possibile reclutamento, con il corso-concorso e con il concorso unico, anche di dirigenti di “carriere speciali e delle autorità indipendenti”. Per le autorità indipendenti, inoltre, il nuovo art. 27-ter del D.Lgs. 165/2001 prevede l’istituzione di un Ruolo unico.

Alla dirigenza regionale e alla dirigenza locale si accede egualmente per corso-concorso o per concorso (comma 5) secondo le modalità previste dall’art. 28 del D.Lgs. 165/2001, come modificato; alle intese, rispettivamente, in sede di Conferenza Stato-regioni e Conferenza Stato-città è affidata la disciplina della programmazione del reclutamento e i contenuti specifici delle materie oggetto del corso-concorso, e del concorso, per i dirigenti regionali e locali.

Il sistema di reclutamento e formazione dei dirigenti e dei funzionari delle amministrazione dello Stato e degli enti pubblici non economici è stato rinnovato con l'entrata in vigore del D.P.R. 16 aprile 2013, n. 70 (pubblicato in G.U. n. 146 del 24 giugno 2013). Il regolamento ha dato attuazione dell'articolo 11, co. 1, del D.L. 95/2012 (conv., L. 135/2012) che ha autorizzato il Governo ad adottare uno o più regolamenti di delegificazione al fine di individuare idonee forme di coordinamento tra le scuole pubbliche di formazione, gli istituti di formazione e le altre strutture competenti e di riformare il sistema di reclutamento e di formazione dei dirigenti e dei funzionari pubblici anche mediante adeguati meccanismi di collegamento tra la formazione propedeutica all'ammissione ai concorsi e quella permanente. Le novità principali riguardano: l'introduzione di un nuovo procedimento di programmazione del reclutamento; la definizione di nuovi requisiti e modalità di svolgimento del corso-concorso per il reclutamento dei funzionari; l'innalzamento della percentuale minima di dirigenti da assumere tramite corso-concorso bandito annualmente; una nuova scansione delle fasi di pianificazione delle attività formative.

Successivamente, per consentire una programmazione complessiva degli accessi alla pubblica amministrazione coerente con le politiche di contenimento delle assunzioni e delle spese di personale, il decreto-legge n. 101/2013 (articolo 4, commi 3-quinquies/3-septies) ha introdotto, a decorrere dal 1° gennaio 2014, l'istituto del concorso pubblico unico per il reclutamento dei dirigenti e delle figure professionali comuni a tutte le amministrazioni pubbliche (con esclusione di regioni ed enti locali), la cui organizzazione spetta al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri. In base a tale previsione, il Dipartimento, nella ricognizione del fabbisogno, verifica le vacanze riguardanti le sedi delle amministrazioni ricadenti nella medesima regione; ove le vacanze risultino riferite ad una singola regione, il concorso unico si svolge in ambito regionale. Le amministrazioni pubbliche possono assumere personale solo attingendo alle nuove graduatorie di concorso, fino al loro esaurimento, provvedendo a programmare le quote annuali di assunzioni e possono essere autorizzate a svolgere direttamente i concorsi pubblici solo per specifiche professionalità.

Il corso-concorso per l’accesso alla dirigenza

In base alle previsioni degli articoli 28 e 28-bis del D.Lgs. 165/2001, come modificate dall’art. 3 dello schema di decreto legislativo, il corso-concorso selettivo per formazione è bandito annualmente.

È richiesta la cittadinanza di uno degli Stati membri dell’UE e il conseguimento della laurea specialistica o magistrale o titoli equipollenti conseguiti all’estero.

Peraltro, il regolamento di attuazione definisce la soglia di partecipanti sopra la quale possono essere previsti criteri di preselezione, inclusi precedenti esperienze professionali o titoli post-laurea.

Una quota non superiore al 25 per cento dei posti a concorso può essere riservata ai dipendenti di ruolo (come richiesto anche per la partecipazione al concorso per l’accesso alla dirigenza dal nuovo art. 28-ter, co. 2, lett. a), D.Lgs. 165/2001).

Attualmente, è previsto che per la partecipazione al concorso di ammissione al corso-concorso dirigenziale i candidati non dipendenti pubblici debbano essere muniti, oltre della laurea specialistica o magistrale oppure del diploma di laurea conseguito secondo l’ordinamento didattico previgente al D.M. 509/1999, anche di dottorato di ricerca o di diploma di specializzazione o di master di secondo livello. I dipendenti pubblici, a loro volta, sono ammessi a partecipare al concorso se in possesso di laurea specialistica o magistrale oppure di diploma di laurea conseguito secondo l’ordinamento didattico previgente al D.M. 509/1999, purché abbiano maturato un’esperienza di lavoro almeno di cinque anni nella pubblica amministrazione in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il possesso della laurea (triennale).

Con gli interventi legislativi degli ultimi anni (quali il D.P.R. n. 70/2013) è stata inoltre confermata la competenza della SNA relativamente al corso-concorso per dirigenti, elevando dal 30 al 50% i posti riservati a tale tipologia di concorso.

La durata del corso è di 12 mesi, di cui 8 mesi di formazione generale presso la SNA e 4 mesi di formazione specialistica presso le Scuole di formazione delle amministrazioni di destinazione. Qualora le amministrazioni di destinazione non abbiano una propria scuola di riferimento, anche la parte di formazione specialistica viene svolta presso la SNA.

Il numero di allievi ammessi al corso supera del 20% quello dei posti di dirigente disponibili. Durante il corso sono previste prove di valutazione continue, intermedie e finali in esito delle quali vengono nominati vincitori gli allievi che si collocano in graduatoria entro il numero di posti di dirigente disponibili.

Attualmente, nel periodo di corso agli allievi non dipendenti pubblici è erogata una borsa di studio del valore di 1.500,00 euro netti mensili. Gli allievi già dipendenti pubblici conservano il trattamento economico fruito presso l’amministrazione di provenienza.

I relativi vincitori sono immessi in servizio come funzionari per un periodo di 3 anni presso le amministrazioni che hanno bandito i posti (periodo che può essere ridotto fino ad un anno in presenza di determinate condizioni). Ai vincitori sono attribuiti incarichi dirigenziali temporanei.

A conclusione di tale periodo, l'amministrazione presso cui ha presentato servizio, previa trasmissione di una relazione sulla valutazione di merito del servizio prestato alla Commissione per la dirigenza (statale, regionale o locale) e fermo restando il conseguimento di una valutazione positiva, assume il dipendente come dirigente a tempo indeterminato (che consegue automaticamente l’iscrizione al ruolo della dirigenza) conferendogli direttamente un incarico dirigenziale.

Coloro che hanno conseguito una valutazione negativa o i partecipanti al corso-concorso che non sono risultati vincitori ma abbiano conseguito una valutazione finale di sufficienza sono comunque assunti a tempo indeterminato nel livello di inquadramento giuridico più elevato tra le qualifiche non dirigenziali. In tale caso sono assegnati d’ufficio dal Dipartimento della funzione pubblica secondo le previsioni normative vigenti.

Per quanto riguarda i dirigenti regionali e locali sono definiti in sede di intesa, rispettivamente, con la Conferenza Stato-regioni e la Conferenza Stato-città gli specifici contenuti formativi del corso-concorso (così come del concorso – v. infra) ed è possibile prevedere che una “parte del corso-concorso si svolga dopo l’assegnazione dei vincitori alle relative amministrazioni.

La legge delega (124/2014, art. 11, comma 1, lett. c)), per quanto riguarda il corso-concorso (n. 1), affida al decreto delegato la definizione dei requisiti e criteri di selezione dei partecipanti secondo le “migliori prassi in ambito internazionale”. Ai fini della disciplina del corso-concorso sono individuati i suddetti elementi:

- è richiesto un titolo di studio non inferiore alla laurea magistrale;

- è stabilita la cadenza annuale del corso-concorso per ciascuno dei tre ruoli per un numero fisso di posti in base al fabbisogno minimo annuale;

- sono escluse le graduatori di idonei nel concorso di accesso al corso-concorso;

- i vincitori del corso-concorso sono immessi in servizio per i primi 3 anni come funzionari, con obbligo di formazione; è possibile che tale periodo sia ridotto in relazione all'esperienza lavorativa nel settore pubblico o a esperienze all'estero; successivamente è disposta l’immissione nel ruolo unico della dirigenza da parte delle predette Commissioni sulla base della valutazione da parte dell'amministrazione presso la quale è stato attribuito l'incarico iniziale;

- è prevista la tenuta di sezioni speciali del corso-concorso per dirigenti tecnici.

Il concorso per l’accesso alla dirigenza

Il concorso per l’accesso alla dirigenza (disciplinato dal nuovo art. 28-ter del D.Lgs. 165/2001, introdotto dall’art. 3) - bandito dal Dipartimento della funzione pubblica – dà luogo all’assunzione a tempo determinato (di massimo 4 anni) con la possibilità di trasformazione - a seguito di un esame di conferma da parte di un’apposita commissione nominata dalla Commissione per la dirigenza statale o, per i dirigenti regionali e locali, dalle relative Commissioni – in rapporto di lavoro a tempo indeterminato.

Al concorso possono accedere soggetti aventi specifici requisiti, in aggiunta alla laurea.

In particolare:

-per i dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni sono richiesti almeno 5 anni di servizio in un livello per il cui accesso è richiesta la laurea o 3 anni se in possesso di specializzazioni o dottorati (o 4 anni per coloro che sono stati reclutati con il corso-concorso);

-per i soggetti con la qualifica di dirigente presso enti o strutture pubbliche diverse dalle amministrazioni elencate dall’art. 1, co. 2, del D.Lgs. 165/2001 sono richiesti almeno 2 anni di esercizio delle funzioni dirigenziali;

- per coloro che hanno ricoperto incarichi dirigenziali o equiparati (quindi pur non essendo dipendenti di ruolo) in pp.aa sono richiesti almeno 5 anni;

- per i soggetti che hanno maturato presso enti od organismi internazionali esperienze lavorative in posizioni apicali per il cui accesso è richiesto il diploma di laurea sono richiesti 4 anni di servizio continuativo.

Attualmente l’accesso alla qualifica di dirigente per concorso per esami indetto della singole amministrazioni è consentito, in particolare, ai dipendenti di ruolo delle p.a., in possesso di laurea, che abbiano compiuto almeno 5 anni di servizio, o 3 anni se in possesso del dottorato di ricerca o diploma di specializzazione, svolti in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il conseguimento del diploma di laurea.

Durante il primo anno i vincitori sono assunti dalle amministrazioni, con rapporto di lavoro a tempo determinato, e devono effettuare un ciclo di formazione (le cui modalità sono definite con il regolamento di attuazione, previsto dal nuovo art. 28-sexies, che non può essere comunque superiore a sei mesi in base all’art. 28 testé illustrato – v. supra). I relativi contenuti formativi, per i dirigenti regionali e locali, sono definiti d’intesa, rispettivamente, con la Conferenza Stato-regioni e con la Conferenza Stato-città.

Viene altresì affidato al medesimo regolamento la definizione dell’utilizzo, ai fini dell’assunzione del dirigente a tempo determinato (e, in caso di superamento dell’esame di conferma, a tempo indeterminato), della graduatoria consolidatasi all’esito del medesimo ciclo formativo.

Si ricorda, in ogni caso, che – in base alla legge delega (art. 11, co. 1, lett. c) legge 124/2015) sono escluse graduatorie di idonei.

È altresì previsto – dopo i primi 3 anni di servizio come dirigenti (l’amministrazione può ridurre fino ad un anno tale periodo se ricorrono determinate condizioni) – che i vincitori siano chiamati a svolgere un esame di conferma da parte di una commissione nominata, rispettivamente (per i dirigenti statali, regionali e locali) dalle istituende Commissioni per la dirigenza, ex art. 19 D.Lgs. 165/2001, come modificato dallo schema di decreto legislativo (commi 4 e 7 del nuovo art. 28-ter).

Se l’esame viene superato il vincitore è assunto con rapporto di lavoro a tempo indeterminato ed iscritto automaticamente nel ruolo della dirigenza.

Nel caso di mancato superamento dell’esame di conferma i vincitori del concorso sono inquadrati come funzionari.

Per quanto riguarda i dirigenti regionali e locali, come si è detto, analogamente a quanto previsto per la disciplina del corso-concorso (v. supra), sono definiti in sede di intesa, rispettivamente, con la Conferenza Stato-regioni e la Conferenza Stato-città gli specifici contenuti formativi del ciclo formativo e possono prevede che una “parte del ciclo formativo si svolga dopo l’assegnazione dei vincitori alle relative amministrazioni”.

Ai fini della disciplina del concorso (n. 2) la legge delega (124/2014, art. 11, comma 1, lett. c)) individua i suddetti elementi:

-è richiesto un titolo di studio non inferiore alla laurea magistrale;

- è stabilita la cadenza annuale del concorso unico per ciascuno dei tre ruoli per un numero di posti variabile (posti disponibili nella dotazione organica e non coperti dal corso-concorso);

- sono escluse le graduatorie di idonei;

- al termine del ciclo di formazione iniziale viene formata la graduatoria finale; è quindi disposta l’assunzione a tempo determinato e, dopo i primi 3 anni di servizio (o dopo un tempo minore in presenza di determinati elementi), si svolge un esame di conferma da parte di un organismo indipendente cui segue l’assunzione a tempo indeterminato; in caso di mancato superamento dell’esame di conferma è prevista la risoluzione del rapporto di lavoro, con eventuale inquadramento nella qualifica di funzionario.