Legislatura 17ª - Dossier n. 372

Rapporto di lavoro e qualifica dirigenziale

L’articolo 2 modifica, in primo luogo, l’articolo 13 del decreto legislativo 165/2001 inserendo nuove previsioni relative al rapporto di lavoro e alla disciplina della qualifica dirigenziale.

L’articolo 13 del decreto legislativo 165/2001 attualmente individua le amministrazioni destinatarie stabilendo che le disposizioni del Capo II – che recano la disciplina della dirigenza - si applicano alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo.

L’articolo 2 dello schema di decreto legislativo ne modifica dunque il contenuto, introducendo (all’art. 13, comma 1, del D.Lgs. 165/2001) il principio in base al quale la qualifica dirigenziale è unica e ogni dirigente iscritto in uno dei tre ruoli del sistema della dirigenza pubblica (statale, regionale e locale), in possesso dei requisiti previsti dalla legge, può ricoprire qualsiasi incarico dirigenziale.

La distinzione tra dirigente di prima e seconda fascia – come previsto dalla disposizione di delega - viene quindi superata, attribuendo alle amministrazioni pubbliche la facoltà di articolare gli uffici dirigenziali in diversi livelli di responsabilità, anche introducendo la distinzione tra incarichi dirigenziali generali e altri incarichi dirigenziali.

In base alla normativa vigente, il ruolo dei dirigenti di ogni amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, si articola nella prima e nella seconda fascia.

E’, in particolare, previsto che i dirigenti della seconda fascia transitano nella prima qualora abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti, per un periodo pari almeno a cinque anni senza essere incorsi nelle misure previste per le ipotesi di responsabilità dirigenziale, nei limiti dei posti disponibili, ovvero nel momento in cui si verifica la prima disponibilità di posto utile, tenuto conto, quale criterio di precedenza ai fini del transito, della data di maturazione del requisito dei cinque anni e, a parità di data di maturazione, della maggiore anzianità nella qualifica dirigenziale (art. 23 D.Lgs. 165/2001).

E’ stabilita l’applicazione delle previsioni degli articoli 16 e 17 del d. lgs 165/2001 – che disciplinano, rispettivamente, le funzioni dei dirigenti di uffici dirigenziali generali e dei dirigenti – a tutte le amministrazioni pubbliche. Tali articoli sono, a loro volta, oggetto di modifica da parte dell’art. 11 dello schema di decreto legislativo che specifica, tra l’altro, che i riferimenti, per le amministrazioni statali, alle attribuzioni dei ministri sono da intendere, per le altre amministrazioni, riguardanti l’organo di vertice politico.

Si ricorda inoltre che il vigente art. 15, comma 2, del D.Lgs. 165/2001 dispone che per il Consiglio di Stato, per i TAR, per la Corte dei conti, per il CNEL, per l’Avvocatura generale dello Stato le attribuzioni del medesimo decreto legislativo demanda agli organi di governo sono di competenza, rispettivamente, del Presidente del Consiglio di Stato, del Presidente della Corte dei conti, del Presidente del CNEL e dell’Avvocato generale dello Stato (e che le attribuzioni dei dirigenti generali sono di competenza dei segretari generali dei predetti istituti).

In particolare, l’art. 16 del D.Lgs. 165/2001 attribuisce dirigenti di uffici dirigenziali generali una serie di compiti e poteri tra cui: la formulazione di proposte e pareri al Ministro, nelle materie di sua competenza; la proposta di risorse e di profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell'ufficio anche al fine dell'elaborazione del documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale; la cura dell'attuazione dei piani, programmi e direttive generali definite dal Ministro, rispondendo – come aggiunto dallo schema di decreto in commento – della relativa attuazione direttamente nei confronti dello stesso e l’attribuzione ai dirigenti gli incarichi e la responsabilità di specifici progetti e gestioni; la definizione degli obiettivi che i dirigenti devono perseguire e l’attribuzione delle conseguenti risorse umane, finanziarie e materiali; l’adozione degli atti relativi all'organizzazione degli uffici di livello dirigenziale non generale, nonché degli atti e dei provvedimenti amministrativi (in base al vigente art. 16, co. 4, gli atti e i provvedimenti adottati dai preposti al vertice e dai dirigenti di uffici dirigenziali generali non sono suscettibili di ricorso gerarchico) e l’esercizio dei poteri di spesa e quelli di acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei propri uffici, salvo quelli delegati ai dirigenti; in relazione a tale attività gestionale sono altresì titolari – come aggiunto dallo schema di decreto in commento – in via esclusiva della responsabilità amministrativo-contabile; la decisione sui ricorsi gerarchici contro gli atti e i provvedimenti amministrativi non definitivi dei dirigenti; il concorso alla definizione di misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti dell'ufficio cui sono preposti; la comunicazione delle informazioni richieste dal soggetto competente per l'individuazione delle attività nell'ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione e formulano specifiche proposte volte alla prevenzione del rischio medesimo e il relativo monitoraggio. Inoltre, come aggiunto dallo schema di decreto in commento, provvedono al monitoraggio della struttura ed effettuano la valutazione dei dirigenti avendo particolare riguardo ad una serie di elementi.

In via generale, viene specificato che i dirigenti di uffici dirigenziali generali riferiscono al Ministro sull'attività da essi svolta correntemente e in tutti i casi in cui il Ministro lo richieda o lo ritenga opportuno; inoltre, gli atti e i provvedimenti adottati dai dirigenti preposti al vertice dell'amministrazione e dai dirigenti di uffici dirigenziali generali non sono suscettibili di ricorso gerarchico.

E’ altresì definita, in base alle nuove previsioni introdotte dal provvedimento in esame, una specifica disciplina che attiene alla “negoziazione” dell’incarico ed al rispetto dei relativi tempi di attuazione.

Infine, è attribuita agli ordinamenti delle amministrazioni pubbliche al cui vertice è preposto un segretario generale, capo dipartimento o altro dirigente comunque denominato, con funzione di coordinamento di uffici dirigenziali di livello generale, la definizione dei relativi compiti e poteri.

A sua volta, l’art. 17 del D.Lgs. 165/2001 attribuisce ai dirigenti, in particolare, le seguenti funzioni: la formulazione delle proposte e l’espressione di pareri ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali; la cura dell'attuazione dei progetti e delle gestioni ad essi assegnati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali, adottando i relativi atti e provvedimenti amministrativi ed esercitando i poteri di spesa e di acquisizione delle entrate; lo svolgimento di tutti gli altri compiti ad essi delegati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali; la direzione, il coordinamento ed il controllo dell’attività degli uffici che da essi dipendono e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia; il concorso all'individuazione delle risorse e dei profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell'ufficio cui sono preposti anche al fine dell'elaborazione del documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale; la gestione del personale e delle risorse finanziarie e strumentali assegnate ai propri uffici; la valutazione del personale assegnato ai propri uffici, nel rispetto del principio del merito, ai fini della progressione economica e tra le aree, nonché della corresponsione di indennità e premi incentivanti. Lo schema di decreto legislativo in esame aggiunge a tali funzioni quella di coadiuvare il dirigente generale nel monitoraggio delle presenze del personale e nell’individuazione di fattori di criticità nell’attuazione del programma proponendo altresì soluzioni correttive; specifica altresì che i dirigenti dono titolari in via esclusiva della responsabilità amministrativo-contabile per l’attività gestionale.

Di conseguenza, la vigente previsione dell’art. 13 del d. lgs. 165/2001 che dispone l’applicazione delle disposizioni del Capo II (disciplina della dirigenza) alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo viene sostituita, in primo luogo, con la previsione dell’applicazione a tutte le amministrazioni pubbliche (quindi, non solo statali) delle suddette norme che disciplinano le attribuzioni dei dirigenti preposti ad uffici generali e di tutti gli altri dirigenti. Al contempo, trovano applicazione i principi generali su cui si fonda lo schema di decreto legislativo in base ai quali tutti i dirigenti delle amministrazioni statali, regionali e locali appartengono ad un unico sistema della dirigenza pubblica, accomunato da procedure di reclutamento e requisiti omogenei. A tutti i dirigenti del sistema si applicano inoltre le nuove previsioni relative al conferimento degli incarichi dirigenziali (di cui al nuovo art. 19-bis), fatta salva, per le regioni, la necessità di adeguamento ai relativi principi mediante leggi regionali.

Il nuovo testo dell’art. 13 del D.Lgs. 165/2001 specifica poi che il rapporto di lavoro di ciascun dirigente è costituito con contratto di lavoro a tempo indeterminato, stipulato con l'amministrazione che lo assume, all’esito delle procedure di accesso alla dirigenza (in particolare, del corso-concorso e del concorso) con contestuale iscrizione nei ruoli della dirigenza pubblica.

Il successivo conferimento di incarico dirigenziale, da parte di altra amministrazione, comporta dunque la cessione a quest'ultima del contratto di lavoro a tempo indeterminato, ferma restando l’iscrizione nel ruolo.

Tale previsione è ribadita al nuovo art. 19-bis, comma 7, del D.Lgs. 165/2001 in base alla quale il conferimento dell’incarico presso altra amministrazione comporta altresì la cessione del contratto, ferma restando l’appartenenza al ruolo.

Il nuovo art. 13 specifica inoltre che lo scioglimento del rapporto di lavoro comporta la decadenza dai ruoli dirigenziali.

La norma in esame si inserisce nell’attuale quadro normativo in base al quale, come ricordato anche nella sentenza della Corte di Cassazione, sez. lavoro, sentenza n 2233 del 2007, nel settore pubblico – diversamente da quello privato - l'accesso alla qualifica di dirigente avviene tramite concorso (D.Lgs. 165/2001, art. 28, comma 1), il quale accerta l'idoneità alla qualifica dirigenziale. Una volta costituito il rapporto secondo le regole del diritto pubblico, esso viene “consegnato” ai poteri di diritto privato del datore di lavoro pubblico, ed al controllo giurisdizionale del giudice ordinario, quale giudice del lavoro (ex plurimis Cass. Sez. un. 7 luglio 2005 n. 14252).

In questa fase privatistica avviene l'attribuzione dell'incarico della funzione dirigenziale, a norma dell’art. 19, del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, tenendo conto delle attitudini e delle capacità professionali del singolo dirigente in rapporto a ciascun incarico. Ma il dirigente pubblico può rimanere senza incarico, senza per questo perdere il suo status di pubblico dipendente con qualifica dirigenziale, ad es. prima dell'assegnazione del primo incarico, negli intervalli tra un incarico e l'altro, o perchè collocato a disposizione dei ruoli (art. 21, comma 1, D.Lgs. 165/2001).

Il testo precisa che resta ferma la disciplina vigente in materia di facoltà assunzionali.

Da ultimo, i commi 216, da 219 a 222, 224 e 225 dell’art. 1 della legge di stabilità 2016 hanno riguardato le assunzioni e le dotazioni organiche dei dirigenti pubblici. E’ stato in particolare previsto che le facoltà assunzionali del triennio 2016-2018 delle amministrazioni dello Stato sono prioritariamente finalizzate all’assunzione di: 50 dirigenti; 50 unità nei profili iniziali della carriera prefettizia; 10 avvocati dello Stato e 10 procuratori dello Stato (co. 216). Al contempo, sono resi indisponibili i posti dirigenziali di prima e seconda fascia delle amministrazioni pubbliche che risultano vacanti alla data del 15 ottobre 2015 (co. 219). Una disposizione transitoria ha riguardato gli incarichi dirigenziali conferiti dopo il 15 ottobre 2015 ma prima della entrata in vigore della legge di stabilità. Sono fatti salvi gli incarichi dirigenziali conferiti, anche dopo il 1° gennaio 2016 (data di entrata in vigore della legge di stabilità), nei casi relativi a: posti dirigenziali in enti pubblici nazionali o a strutture organizzative istituiti dopo il 31 dicembre 2011; posti dirigenziali specificatamente previsti dalla legge; posti dirigenziali appartenenti a strutture oggetto di riordino. Inoltre, sono fatti salvi gli incarichi conferiti a dirigenti assunti per concorso pubblico bandito prima del 1° gennaio 2016 o da svolgere in base alle procedure di mobilità previste dalla legge. In ogni altro caso, in ciascuna amministrazione possono essere conferiti incarichi dirigenziali solo nel rispetto del numero complessivo dei posti resi indisponibili in base alla suddetta disposizione. Il comma 219 non si applica al personale: in regime di diritto pubblico; delle città metropolitane e delle province adibito all’esercizio di funzioni fondamentali; degli uffici giudiziari; dell’area medica e veterinaria e del ruolo sanitario del Servizio Sanitario nazionale; appartenente alla dirigenza di seconda fascia con funzione tecnico-ispettiva del MIUR; preposto ai posti dirigenziali del Dipartimento della protezione civile; delle agenzie fiscali. Continuano inoltre a trovare applicazione le discipline di settore per il comparto scuola e AFAM nonché per le università. E’ stato inoltre previsto che con D.P.C.M. sia effettuata la ricognizione delle dotazioni organiche dirigenziali delle amministrazioni dello Stato, delle agenzie, degli enti pubblici non economici, degli enti di ricerca, nonché degli enti pubblici individuati dall'articolo 70, comma 4, del D.Lgs. 165/2001 (co. 220). Per quanto riguarda le regioni e gli enti locali è previsto che venga effettuata, secondo i rispettivi ordinamenti, una ricognizione delle relative dotazioni organiche dirigenziali, nonché il riordino delle competenze degli uffici dirigenziali, eliminando eventuali duplicazioni. Gli incarichi dirigenziali possono inoltre essere attribuiti, senza alcun vincolo di esclusività, anche ai dirigenti dell’avvocatura civica e al dirigente della polizia municipale. E’ stato infine previsto che, nel caso in cui la dimensione dell’ente risulti incompatibile con la rotazione dell’incarico dirigenziale, non trovano, inoltre, applicazione le disposizioni da adottare ai sensi della legge c.d. anticorruzione (di cui all’art. 1, co. 5, L. 190/2012), con riferimento ai dipendenti chiamati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione (co. 221).