Legislatura 17ª - Dossier n. 372

Abolizione dell’istituto del segretario comunale e disciplina transitoria per la dirigenza locale

L’articolo 10 dispone il superamento della figura del segretario comunale e provinciale, definendo una disciplina transitoria in ordine al collocamento dei segretari nell’ambito della dirigenza degli enti locali.

L’articolo 9 (v. supra) ha al contempo previsto, nell’ordinamento degli enti locali, la figura del dirigente apicale, cui essi affidano compiti di attuazione dell’indirizzo politico, coordinamento e controllo della legalità dell’azione amministrativa. Ha quindi stabilito che, in sede di prima applicazione e per un periodo non superiore a tre anni, gli enti locali privi di un direttore generale conferiscono l’incarico di direzione apicale ai segretari comunali e provinciali attualmente iscritti nell’Albo.

Al segretario comunale e provinciale il vigente quadro normativo affida compiti di collaborazione e assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente locale in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti. Ciascun comune e ciascuna provincia hanno infatti un segretario titolare iscritto all'apposito albo cui si accede per concorso (TUEL art. 97 e 98).

In particolare, il segretario coordina i dirigenti e sovrintende allo svolgimento delle loro funzioni; ha funzioni consultive nei confronti del Consiglio e della Giunta (di cui verbalizza le sedute); può rogare i contratti nei quali l'ente è parte.

Oltre a queste, al segretario possono essere attribuite ulteriori funzioni per statuto e regolamento oppure su impulso del sindaco o del presidente della provincia. Il segretario, inoltre, svolge funzioni in materia di prevenzione della corruzione e di controllo interno dell'ente nonché di trasparenza.

Il sindaco e il presidente della provincia nominano e revocano il segretario, il cui incarico ha la durata corrispondente dell'organo che lo ha nominato (TUEL art. 99). Il provvedimento di revoca deve essere motivato e deliberato dalla giunta. La revoca può avvenire solo per violazione dei doveri di ufficio (TUEL art. 100). Il provvedimento di revoca è comunicato dal prefetto all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) che si esprime entro trenta giorni. Decorso tale termine, la revoca diventa efficace, salvo che l'ANAC rilevi che la stessa sia correlata alle attività svolte dal segretario in materia di prevenzione della corruzione (L. 190/2012, art. 1, co. 82).

La gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali spetta attualmente al Ministero dell’interno. Nel XVI legislatura, infatti, è stata operata una profonda riforma della disciplina dei segretari comunali e provinciali con l'abrogazione dell'Agenzia per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali ad opera del decreto-legge n. 78 del 2010 (art. 7, comma da 31-ter a 31-septies) e l'affidamento della gestione dell'albo al Ministero dell'interno.

È stata così ripristinata la disciplina in vigore prima del 1997, quando è stata istituita l'Agenzia che aveva sostituito il Ministero dell'interno quale datore di lavoro dei segretari (L. 127/1997, c.d. "Bassanini 2"). A quanto previsto dal decreto-legge n. 78 è stata data attuazione con il decreto interministeriale del Ministero dell'interno e del Ministero dell'economia e delle finanze del 23 maggio 2012, con il quale è stata stabilita la data di effettivo esercizio delle funzioni trasferite e sono state individuate le risorse umane, strumentali e finanziarie riallocate presso il Ministero dell'interno. Successivamente, il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 ha istituito il Consiglio direttivo per la gestione dell'Albo dei segretari comunali e provinciali presso il Ministero dell'interno, già in parte disciplinato dal citato decreto ministeriale del 23 maggio (art. 10, commi 7-8). Inoltre, al fine del contenimento della spesa pubblica, il medesimo provvedimento ha disposto la soppressione della Scuola Superiore per la formazione e la specializzazione dei dirigenti della pubblica amministrazione locale stabilendo, altresì, le regole per tutti gli adempimenti successivi e consequenziali a tale soppressione (art. 10, commi 2-6).

Sempre nell'ottica della spending review, vanno inquadrati i limiti alle assunzioni dei segretari comunali e provinciali disposte dal decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (art. 14, comma 6), ai sensi del quale a decorrere dal 2012 le assunzioni dei segretari comunali e provinciali sono autorizzate per un massimo dell'80% delle cessazioni dal servizio, con le modalità di cui all'articolo 66, comma 10, del D.L. n. 112/2008.

Negli ultimi anni, inoltre, ai segretari sono state attribuite nuove funzioni in materia di anticorruzione e controllo interno. In particolare, la legge 6 novembre 2012, n. 190 (c.d. legge anticorruzione) ha individuato nel segretario comunale e provinciale il responsabile della prevenzione della corruzione negli enti locali, salvo diversa e motivata determinazione (art. 1, co. 7).

In base alla legge, infatti, le pubbliche amministrazioni centrali e gli enti locali individuano un responsabile della prevenzione della corruzione. Nelle prime, questi è scelto di norma tra i dirigenti di ruolo di prima fascia in servizio, mentre negli enti locali coincide con il segretario, salva diversa motivazione (co. 7). Il responsabile (co. 8 e 10): propone all'organo di indirizzo politico l'adozione del piano di prevenzione della corruzione, ne verifica poi l'attuazione e la sua idoneità, proponendo eventuali modifiche dello stesso in caso di inosservanza o malfunzionamento; definisce, entro il 31 gennaio di ogni anno, procedure idonee per selezionare e formare il personale destinato ad operare nei settori più esposti al rischio di corruzione.

Attualmente, il segretario svolge altresì le funzioni in materia di trasparenza dell'amministrazione introdotte dal decreto legislativo 33/2013, adottato in attuazione della delega prevista dalla legge anticorruzione (art. 43).

Il D.Lgs. 33, che ha riordinato la disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, recentemente modificato, dispone che all'interno di ogni amministrazione il responsabile per la prevenzione della corruzione (e quindi negli enti locali il segretario) svolge anche, di norma, le funzioni di responsabile per la trasparenza con i seguenti compiti: controllare l'adempimento da parte dell'amministrazione degli obblighi di pubblicazione ed, eventualmente segnalare i casi di mancato o ritardato adempimento; aggiornare il programma triennale per la trasparenza e l'integrità; assicurare la regolare attuazione dell'accesso civico (si tratta di un nuovo istituto introdotto dal medesimo D.Lgs. 33 sulla base del quale ciascuno ha il diritto di accedere a documenti dell'amministrazione - per i quali esiste l'obbligo di pubblicazione - nei casi in cui questa è stata omessa).

Da ultimo, il ruolo svolto dal segretario nell'ambito dei controlli interni degli enti locali, è stato rafforzato ad opera del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla L. 213/2012 (art. 3).

Per quanto riguarda il trattamento economico del segretario comunale e provinciale, si ricorda che di recente (art. 10 DL 24 giugno 2014, n. 90) è stata soppressa l'attribuzione ai segretari comunali e provinciali delle quote loro spettanti dei diritti di segreteria e del diritto di rogito, che sono ora interamente acquisiti ai bilanci degli enti locali. Gli effetti dell'abolizione sono in parte attenuati per i segretari che non hanno la qualifica dirigenziale e per quelli che prestano la loro opera presso enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale; una quota dei diritti di segreteria spettanti ai comuni è comunque attribuita ai predetti segretari quale diritto di rogito in misura non superiore ad un quinto dello stipendio. Sono fatte inoltre salve le quote maturate prima della data di entrata in vigore del decreto-legge. È infine previsto che il rogito da parte del segretario avviene esclusivamente su richiesta dell'ente locale.

Si ricorda che con il DPCM 17 maggio 2016 il Ministero dell'interno è stato autorizzato ad assumere a tempo indeterminato n. 249 unità di segretari comunali e provinciali del corso-concorso COA V, a valere sulle cessazioni relative al triennio 2013-2015.

Ai sensi del comma 1, i segretari comunali e provinciali confluiscono nel ruolo dei dirigenti locali. Si tratta dei segretari comunali, già iscritti nell'albo nazionale, soppresso dal comma 3, e collocati nelle fasce professionali A e B (ossia quelli che possono essere nominati nei comuni sopra i 3.000 abitanti); mentre quelli collocati nella fascia C (fino a 3.000 abitanti), come si vedrà al comma 5, sono immessi in servizio come funzionari per i primi due anni effettivi, fatta salva la possibilità di fare richiesta per gli uffici dirigenziali he si rendano disponibili.

I segretari comunali e provinciali con un incarico in essere continuano ad esercitarlo fino alla naturale scadenza e mantengono il relativo trattamento economico. Fino alla scadenza di tutti gli incarichi vi sarà quindi una fase di coesistenza delle diverse figure (segretari comunali e provinciali, dirigenti e funzionari).

I suddetti soggetti, collocati nelle fasce professionali A e B (comma 2) vengono assunti dalle amministrazioni che conferiscono loro incarichi dirigenziali, “nei limiti delle dotazioni organiche”.

Andrebbe valutata l’opportunità di specificare espressamente le modalità di assunzione nel caso di unione di comuni.

Il nuovo art. 27-bis, comma 3, attribuisce infatti ad una convenzione la definizione delle modalità salvo il caso dell’unione dei comuni.

In proposito, si ricorda che l’art. 32, comma 5-ter, del d. lgs. 267/2000 (TUEL) - di cui lo schema di decreto legislativo in commento dispone l’abrogazione - dispone che il presidente dell'unione di comuni si avvale del segretario di un comune facente parte dell'unione, senza che ciò comporti l'erogazione di ulteriori indennità e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

A sua volta, l’art. 1, comma 450, della legge 190 del 2014 (legge di stabilità 2015) prevede che per i comuni che esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali di cui all’art. 14 del DL 78/2010, le spese di personale e le facoltà assunzionali sono considerate in maniera cumulata fra gli enti coinvolti, garantendo forme di compensazione fra gli stessi, fermi restando i vincoli previsti dalle vigenti disposizioni e l'invarianza della spesa complessivamente considerata.

Ai sensi del comma 3, come anticipato, a decorrere dall’effettiva costituzione del ruolo dei dirigenti la figura del segretario comunale e provinciale è abolita, e il relativo albo nazionale è soppresso.

Inoltre, mentre, come si è detto, i segretari di fascia A e B con incarico vengono assunti dalle amministrazioni locali, lo stato giuridico ed economico dei soggetti delle medesime fasce privi di incarico, rimangono comunque disciplinati dalle disposizioni vigenti e il trattamento economico rimane a carico del Ministero dell’interno.

Riguardo alle disposizioni vigenti, si ricorda che l’art. 101 del d. lgs. 267/2000 (TUEL) – di cui l’art. 15 dello schema di decreto legislativo dispone l’abrogazione – reca norme relative alla mobilità e alla messa in disponibilità dei segretari comunali e provinciali.

Tale previsione stabilisce che il segretario comunale o provinciale non confermato, revocato o comunque privo di incarico è collocato in posizione di disponibilità per la durata massima di due anni. Durante il periodo di disponibilità il segretario rimane iscritto all'albo ed è posto a disposizione dell'Agenzia autonoma per le attività dell'Agenzia stessa o per l'attività di consulenza, nonché per incarichi di supplenza e di reggenza, ovvero per l'espletamento di funzioni corrispondenti alla qualifica rivestita presso altre amministrazioni pubbliche che lo richiedano con oneri a carico dell'ente presso cui presta servizio. Per il periodo di disponibilità al segretario compete il trattamento economico in godimento in relazione agli incarichi conferiti.

Durante il periodo in cui il segretario comunale o provinciale è utilizzato in posizione di distacco, comando, aspettativa, fuori ruolo o altra analoga posizione presso altre amministrazioni pubbliche e in ogni altro caso previsto dalla legge, il termine di collocamento in disponibilità resta sospeso.

Nel caso di collocamento in disponibilità per mancato raggiungimento di risultati imputabile al segretario oppure motivato da gravi e ricorrenti violazioni dei doveri d'ufficio, allo stesso, salva diversa sanzione, compete il trattamento economico tabellare spettante per la sua qualifica detratti i compensi percepiti a titolo di indennità.

Decorsi due anni senza che abbia preso servizio in qualità di titolare in altra sede il segretario viene collocato d'ufficio in mobilità presso altre pubbliche amministrazioni nella piena salvaguardia della posizione giuridica ed economica

Al contempo, il comma 4 dispone, per i segretari comunali e provinciali, collocati nelle fasce professionali A e B e confluiti nel ruolo unico dei dirigenti degli enti locali, ma privi di incarico alla data di entrata in vigore dello schema di decreto in esame, che, decorsi quattro anni dall’inquadramento nel ruolo senza aver ottenuto un incarico dirigenziale, cessano dallo stesso e il loro rapporto di lavoro si risolve.

È disposta l’applicazione di previsto dall'articolo 23-ter di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 165/2001, introdotto dal presente provvedimento, che disciplina in generale i dirigenti privi di incarico (vedi supra). Si ricorda peraltro che la nuova disciplina dell’art. 23-ter fa riferimento ad un arco temporale di due anni, scadenzando fasi e adempimenti, dopo il quale il dirigente privo di incarico decade dal ruolo. Andrebbe pertanto valutata l’opportunità di coordinare le previsioni ivi contenute con il termine più ampio di 4 anni previsto dal comma 4.

Il comma 5 ha ad oggetto il passaggio nell’ambito del personale degli enti locali dei segretari comunali e provinciali, già iscritti all’Albo, di fascia C (ossia di quelli che possono essere nominati nei comuni fino a 3.000 abitanti) e dei vincitori di procedure concorsuali di ammissione al corso di accesso in carriera, già avviate alla data di entrata in vigore della legge 7 agosto 2015, n. 124 (ossia al 28 agosto 2015). Tali soggetti sono immessi in servizio come funzionari per 2 anni effettivi, al termine dei quali l’amministrazione presenta una relazione con una valutazione di merito sul servizio prestato alla Commissione per la dirigenza locale, di cui al comma 9 dell’art. 19.

In base agli esiti della relazione, elaborata dopo 2 anni di servizio:

in caso di valutazione positiva, l'amministrazione presso la quale il vincitore ha prestato servizio immette in ruolo il dipendente come dirigente, che viene conseguentemente iscritto nel Ruolo della dirigenza locale, e può conferirgli un incarico dirigenziale senza l'espletamento della procedura comparativa con avviso pubblico.

Si ricorda che per la nomina dei dirigenti apicali, espressamente prevista dal nuovo art. 27-bis, comma 1, è richiamata l’applicazione della procedura per il conferimento dell’incarico di cui all’art. 19-ter, comma 6 (la scelta è comunicata alla Commissione per la dirigenza che verifica il rispetto dei requisiti e dei criteri fissati dall’amministrazione interessata).

in caso di valutazione negativa, l'interessato rimane in servizio per un altro anno, al termine del quale l'amministrazione trasmette una nuova valutazione alla suddetta Commissione. Successivamente, in caso di ulteriore valutazione negativa, l'interessato non è ammesso a nuova valutazione, e rimane in servizio come funzionario.

La norma fa salvo il caso in cui sia conferito a tali soggetti l'incarico di direzione apicale in sede di prima applicazione del decreto, ai sensi del comma 6 (vedi infra).

Ulteriori previsioni sono dettate dai periodi secondo, terzo e quarto del comma 5 (che per maggiore chiarezza della norma andrebbe valutato di postporre alla fine del comma). Viene, in particolare, stabilito che gli enti locali presso i quali nei “successivi due anni” (andrebbe chiarito se i due anni decorrono dall’immissione in ruolo come funzionari dei suddetti soggetti o una volta decorso il biennio come funzionari) sono disponibili uffici dirigenziali, possono richiedere alla Commissione per la dirigenza degli enti locali l’assegnazione di tali soggetti previa presentazione di un progetto professionale e formativo di inserimento. La Commissione seleziona quindi un numero di progetti corrispondente al numero delle richieste. I segretari, con priorità per coloro che hanno maggiore anzianità nella fascia, scelgono l'amministrazione di destinazione e sono assegnati anche in soprannumero, e comunque nell'ambito delle risorse disponibili. Qualora il numero dei progetti presentati sia inferiore a quello delle richieste quelli ulteriori sono assegnati alle amministrazioni statali, secondo le previsioni dell'articolo 4, comma 3-quinquies, del decreto-legge 101/2013.

L’articolo 4, comma 3-quinquies, del D.L. 101/2013 ha stabilito (dal 1° gennaio 2014) che il reclutamento dei dirigenti e di tutte le figure professionali comuni alle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 35, comma 4 del D.Lgs. 165/2001 (si tratta delle seguenti amministrazioni che abbiamo più di 200 unità di dipendenti: amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, agenzie - compresa quella per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali -, enti pubblici non economici ed enti di ricerca; restano esclusi regioni, enti locali e sanità) si debba svolgere attraverso concorsi unici, organizzati dal Dipartimento della funzione pubblica, previa ricognizione del fabbisogno presso le amministrazioni interessate (nonché nel rispetto dei vincoli finanziari in materia di assunzione a tempo indeterminato). Qualora le sedi vacanti riguardino amministrazioni ricadenti nella medesima regione il richiamato concorso può essere svolto in ambito regionale. Infine, è prevista la facoltà, per le amministrazioni richiamate in precedenza, di assumere personale solo attingendo alle nuove graduatorie di concorso predisposte dal Dipartimento della funzione pubblica (fino al loro esaurimento), provvedendo a programmare le quote annuali di assunzioni. In ogni caso restano ferme le disposizioni di cui al precedente comma 3 ed al successivo comma 6 e quelle in materia di corso-concorso bandito dalla Scuola nazionale dell’amministrazione (di cui al D.P.R. 70/2013).

Al comma 5, quarto periodo, appare opportuno chiarire la portata del rinvio ivi previsto all'articolo 4, comma 3-quinquies, del D.L. 101/2013 (che, in gran parte, risulta superata dalle nuovo disposizioni del provvedimento sull’accesso alla dirigenza) e, in particolare, se l'assegnazione alle amministrazioni statali (dei segretari comunali collocati nella fascia professionale C, nonché dei vincitori delle richiamate procedure concorsuali) avvenga in via diretta da parte del Dipartimento della funzione pubblica oppure debba essere disposta solo all'esito delle procedure concorsuali ivi previste.

Il comma 6, già richiamato, ha per oggetto il passaggio delle funzioni tra segretari e dirigenti apicali prevedendo che gli enti locali, privi di un direttore generale, conferiscono l’incarico di dirigente apicale (figura istituita dall’art. 27-bis, vedi sopra) ad uno dei soggetti di cui al comma 1 e 5.

La disposizione ha carattere transitorio in quanto si applica per non più di tre anni dall’entrata in vigore del provvedimento in esame e si applica sia agli ex segretari di fascia A e B (ossia quelli richiamati al comma 1), sia quelli di fascia C e i vincitori di concorso (comma 5). Nel secondo caso, l’interessato prima di essere iscritto nel Ruolo dei dirigenti deve aver ricoperto l’incarico di dirigente apicale per almeno 18 mesi.