Legislatura 17ª - Dossier n. 372

Disposizioni speciali sulla dirigenza degli enti locali

Il nuovo articolo 27-bis reca alcune disposizioni speciali che si applicano alla dirigenza degli enti locali e che prevedono l’istituzione della figura del dirigente apicale dell’ente locale, in attuazione dell’articolo 11, comma 1, lett. b), n. 4), della legge di delega, in sostituzione del segretario comunale e provinciale.

Tale figura è abolita (confluendo nel ruolo della dirigenza locale) dal successivo articolo 10, che reca nel contempo la relativa disciplina transitoria (si veda articolo 10 e articolo 11, comma 1, lett. b), comma 1-quater).

La normativa applicabile ai dirigenti degli enti locali è contenuta in via principale nel TUEL (art. 107 e seguenti) nonché, relativamente ai principi da esse ricavabili, nelle disposizioni contenute nel Capo II del Titolo II del d. lgs. n. 165/2001 (Testo unico del pubblico impiego).

Ai dirigenti degli enti locali è attribuita la direzione degli uffici e dei servizi, secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti, da uniformarsi al principio di separazione tra politica e gestione.

In base al d. lgs. n. 267/2000 (TUEL), spettano ai dirigenti tutti i compiti non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno (art. 107).

Le funzioni e le responsabilità della dirigenza locale sono disciplinate, in particolare, dall’art. 107 del d. lgs. n. 267/2000 (TUEL). Viene in primo luogo declinato il principio di separazione tra i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, che spettano agli organi di governo, ed i poteri di gestione amministrativa, finanziaria e tecnica che spettano ai dirigenti, dotati di autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. È ai dirigenti che spetta la direzione degli uffici e dei servizi, secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti, da uniformarsi al principio di separazione tra politica e gestione.

Secondo un criterio di competenza residuale, l’art. 107 prevede che tutti i compiti non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli artt. 97 e 108 TUEL, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, spettano ai dirigenti.

Nello specifico, il comma 3 del citato art. 107 prevede che sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente:

a) la presidenza delle commissioni di gara e di concorso;

b) la responsabilità delle procedure d’appalto e di concorso;

c) la stipulazione dei contratti;

d) gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l’assunzione di impegni di spesa;

e) gli atti di amministrazione e gestione del personale;

f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie;

g) tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell’abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale;

h) le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza;

i) gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal sindaco.

In via conclusiva e generale, il comma 6 dell’art. 107 attribuisce, in via esclusiva la responsabilità ai dirigenti direttamente in relazione agli obiettivi dell’ente, della correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati della gestione.

Specularmente e parallelamente, il comma 2 dell’art. 4 del d. lgs. n. 165/2001 prevede che spetta ai dirigenti l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.

Riguardo alla formazione dei dirigenti degli enti locali, il decreto-legge 78/2010 ha disposto la soppressione della Scuola Superiore per la formazione e la specializzazione dei dirigenti della pubblica amministrazione locale stabilendo, altresì, le regole per tutti gli adempimenti successivi e consequenziali a tale soppressione (art. 10, commi 2-6). Il D.P.R. 16 aprile 2013, n. 70, adottato in attuazione dell'articolo 11, co. 1, del D.L. n. 95/2012 (conv. L. n. 135/2012); ha quindi istituito il Sistema unico del reclutamento e della formazione pubblica.

Il comma 1 dell’articolo 27-bis prevede dunque l’obbligo per gli enti locali di nominare un dirigente apicale.

Per quanto riguarda le modalità di nomina la disposizione fa rinvio a quelle indicate all’articolo 19-ter, comma 6, del d. lgs. 165/2001, introdotto dal provvedimento in esame, precisando che essi sono scelti tra i dirigenti appartenenti ai Ruoli della dirigenza, quindi nell’ambito di uno dei tre ruoli della dirigenza e non soltanto a quello delle dirigenza locale.

In base all’articolo 19-ter, comma 6, la scelta operata dall’amministrazione per il conferimento dell’incarico è comunicata alla Commissione per la dirigenza e l’incarico è conferito decorsi 15 giorni salvo che la Commissione rilevi il mancato rispetto dei criteri generali previsti e dei requisiti richiesti. In quest’ultimo caso si procede alla scelta di un diverso candidato.

Il rinvio specifico al comma 6 dell’art. 19-ter sembra far intendere che la scelta dell’amministrazione venga comunicata alle Commissione che verifica il rispetto dei requisiti.

Andrebbe peraltro valutata l’opportunità di chiarire se si applica o meno in questo caso la previsione generale dell’art. 19-ter, che stabilisce che gli incarichi dirigenziali sono sempre conferiti mediante procedura comparativa con avviso pubblico.

L’art. 10, comma 5, per i segretari appartenenti alla fascia C e per i vincitori di concorso prevede espressamente, in caso di valutazione positiva dopo due anni di servizio come funzionari, il conferimento dell’incarico dirigenziale senza la procedura comparativa di cui all’art. 19-ter.

Si ricorda inoltre che, in base all’art. 10, comma 6, dello schema di decreto legislativo in esame, in sede di prima applicazione e per un periodo non superiore a tre anni gli enti locali privi di un direttore generale conferiscono l’incarico di direzione apicale ai segretari comunali e provinciali attualmente iscritti nell’Albo.

I compiti del dirigente apicale degli enti locali sono quelli di:

• attuare l’indirizzo politico;
• coordinare l’attività amministrativa;
• controllare la legalità dell’azione amministrativa.

Oltre a queste, spettano al dirigente apicale ogni altra funzione ad egli attribuita dallo statuto e dai regolamenti dell’ente locale.

Ai dirigenti apicali degli enti locali si applica il meccanismo previsto dall’art. 19, comma 8, confluito nell’art. 19-quinquies, comma 6, del d. lgs. 165/2001 TU per gli incarichi di segretario generale e Capo Dipartimento nelle amministrazioni statali, prevedendo che essi decadono dall’incarico se questo non viene rinnovato entro 90 giorni dalla data di insediamento del nuovo organo esecutivo.

Si ricorda che attualmente la disciplina relativa al segretario comunale e provinciale prevede che il sindaco e il presidente della provincia nominano e revocano il segretario, il cui incarico ha la durata corrispondente dell'organo che lo ha nominato (TUEL art. 99). Il provvedimento di revoca deve essere motivato e deliberato dalla giunta. La revoca può avvenire solo per violazione dei doveri di ufficio (TUEL art. 100).

Quanto alla giurisprudenza costituzionale, in particolare con la Errore. Riferimento a collegamento ipertestuale non valido. la Corte costituzionale si è espressa su tre ricorsi proposti nei confronti di talune disposizioni regionali in tema di nomine e incarichi dirigenziali conferiti dagli organi di indirizzo politico della Regione, che hanno stabilito in particolare che l'insediamento dei nuovi organi rappresentativi della Regione comporta la decadenza automatica di alcune nomine e di tutti gli incarichi dirigenziali conferiti dagli organi precedenti. Il profilo evidenziato ha riguardato, in particolare, le differenze fra le soluzioni accolte dalla normativa regionale e quelle della legge statale.

Al riguardo la Corte costituzionale ha evidenziato come le norme in tale sede impugnate concernessero, in linea di massima, la materia dell'organizzazione amministrativa della Regione, comprensiva dell'incidenza della stessa sulla disciplina del relativo personale, attribuita alla competenza residuale delle Regioni (art. 117, quarto comma, Cost.), da esercitare nel rispetto dei «principi fondamentali di organizzazione e funzionamento» fissati negli statuti (art. 123 Cost.). “Inoltre – trattandosi di nomine conferite intuitu personae dagli organi politici della Regione [in virtù di una scelta legislativa dal ricorrente non specificamente contestata] la regola per cui esse cessano all'atto dell'insediamento di nuovi organi politici mira a consentire a questi ultimi la possibilità di rinnovarle, scegliendo (ancora su base eminentemente personale) soggetti idonei a garantire proprio l'efficienza e il buon andamento dell'azione della nuova Giunta, per evitare che essa risulti condizionata dalle nomine effettuate nella parte finale della legislatura precedente”.

I commi successivi individuano norme particolari in ordine alla dimensione demografica o alla localizzazione geografica degli enti locali.

Secondo quanto previsto dal comma 2, le città metropolitane e i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti possono nominare, in alternativa al dirigente apicale di cui al comma 1, un direttore generale ai sensi dell'articolo 108 del TUEL. In tal caso, la funzione di controllo della legalità dell'azione amministrativa e la funzione rogante sono affidate ad un dirigente di ruolo, in possesso dei prescritti requisiti.

Nel vigente quadro normativo, il direttore generale negli enti locali (di cui all'articolo 108 del TUEL) è quella figura che il sindaco nei comuni con popolazione superiore ad una determinata soglia (e il presidente della provincia) - previa deliberazione della Giunta - può nominare, al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato (la durata dell'incarico non può eccedere quella del mandato del sindaco) affinché attui gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente e sovrintenda alla gestione dell'ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza. Compete, in particolare, al direttore generale la proposta di piano esecutivo di gestione e la predisposizione del piano dettagliato di obiettivi previsto dal piano esecutivo di gestione.

Il TUEL prevedeva una soglia minima di 15.000 abitanti di popolazione del Comune, affinché il direttore generale potesse essere nominato (per il singolo Comune o, in caso di popolazione inferiore, per più comuni raggiungenti assieme quella soglia e stipulanti all'uopo una convenzione). Successivamente, l'articolo 2, comma 186, lettera d) della legge n. 191 del 2009 ha disposto la soppressione della figura del direttore generale, tranne che nei comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti.

Per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti (o a 3.000 se appartenenti o appartenuti a comunità montare) esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il comune di Campione d'Italia, è disposto l'obbligo di gestire la funzione di direzione apicale in via associata (comma 3).

Lo strumento individuato per l’esercizio associato di tale funzione è in particolare quello della convezione, che (salvo il caso di unioni di comuni) dovrà stabilire:

• modalità di espletamento del servizio;
• competenze in ordine alla nomina e alla revoca del dirigente apicale;
• ripartizione degli oneri finanziari per la relativa retribuzione;
• durata della nomina;
• possibilità di recesso;
• reciproci obblighi e garanzie.

Si ricorda che, l’art. 14 del DL 78/2010, al comma 28 dispone l’esercizio obbligatorio in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, delle funzioni fondamentali per i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il comune di Campione d'Italia. L’obbligo di gestione in forma associata di tutte le funzioni ivi previste è stato da ultimo fissato al 31 dicembre 2016.

Il comma 4 ribadisce quanto già stabilito al comma 1, ultimo periodo, relativamente alla cessazione degli incarichi di funzione dirigenziale apicale se questi non sono rinnovati entro 90 giorni dalla data di insediamento del nuovo organo esecutivo.

Si osserva che andrebbe espunto il comma 4 in quanto riproduce pressoché testualmente il contenuto dell’ultimo periodo del comma 1.

Viene, infine, specificato che per il Trentino-Alto Adige resta ferma la particolare disciplina prevista per i segretari comunali sull'uso della lingua tedesca nei rapporti con la pubblica amministrazione (comma 5).

Si ricorda, in particolare, che per la nomina a segretario comunale nella provincia di Bolzano è prescritta la piena conoscenza sia della lingua italiana, sia di quella tedesca e anche la conoscenza del ladino per la nomina a segretario dei comuni ove si parla ladino (L. 118/1972, art. 22).