Legislatura 17ª - Dossier n. 372

La responsabilità dirigenziale e le ipotesi di revoca dell’incarico

L’art. 5 integra l’art. 21 del D.Lgs. 165/2001 che disciplina i casi di responsabilità dirigenziale.

In particolare, il vigente testo dell’art. 21 richiama il mancato raggiungimento degli obiettivi accertato attraverso le risultanze del sistema di valutazione ovvero l'inosservanza delle direttive imputabili al dirigente quali elementi che comportano, previa contestazione e ferma restando l'eventuale responsabilità disciplinare secondo la disciplina contenuta nel contratto collettivo, l'impossibilità di rinnovo dell’incarico dirigenziale.

In relazione alla gravità dei casi, l'amministrazione può inoltre, previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio, revocare prima della scadenza l'incarico collocando il dirigente a disposizione dei ruoli delle amministrazioni dello Stato ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo.

Tale impostazione è stata profondamente modificata con la legge 145/2002, superando il precedente impianto normativo in base al quale la responsabilità dirigenziale era ricondotta essenzialmente ai “risultati negativi della gestione”.

Al di fuori di tali ipotesi, in caso di colpevole violazione del dovere di vigilanza sul rispetto, da parte del personale assegnato ai propri uffici, degli standard quantitativi e qualitativi fissati dall'amministrazione può essere disposta la decurtazione della retribuzione di risultato di una quota fino all'ottanta per cento.

Quest’ultima fattispecie è stata introdotta dal D.Lgs. 150/1999 in correlazione con i nuovi compiti di gestione di controllo del personale attribuiti ai dirigenti da tale provvedimento.

Si ricorda che, nel vigente quadro normativo, al dirigente, nell’esercizio delle proprie funzioni, sono riconducibili (ove incorra nei comportamenti sanzionati) cinque possibili responsabilità: civile (con solidarietà passiva dello Stato e degli enti pubblici), penale, amministrativo-contabile (se arreca un danno erariale all’amministrazione di appartenenza o ad altra amministrazione), disciplinare (di cui, in particolare, all’art. 55 D.Lgs. 165/2001, se viola obblighi previsti dalla contrattazione collettiva, dalla legge o dal codice di comportamento) e dirigenziale (di cui, in particolare, all’art. 21 D.Lgs. 165/2001).

In particolare, l’istituto della responsabilità amministrativo-contabile è stato interessato, a partire dagli anni ’90, da un rilevante processo di riforma che ha profondamente inciso, non solo sulla relativa disciplina normativa, ma soprattutto sulla sua collocazione nell’ordinamento contabile. Nella nuova conformazione normativa dell’istituto assumono particolare rilievo alcuni aspetti, tra i quali l’introduzione del “principio della personalità” della responsabilità, la limitazione del criterio di imputazione dell’evento dannoso alla colpa grave o al dolo, l’esimente della buona fede, secondo i criteri enucleati dalla giurisprudenza della Corte dei conti, per gli organi politici, la considerazione dei vantaggi conseguiti dalla pubblica amministrazione o dalla comunità amministrata.

La responsabilità dirigenziale si fonda, in particolare, sulle previsioni del citato art. 21 del D.Lgs. 165/2001 (v. supra).

La responsabilità disciplinare si concretizza in una violazione del codice disciplinare rinvenibile nel contratto collettivo richiamato dal contratto individuale o nella violazione dei precetti fissati dagli artt. 55 e seguenti del D.Lgs. n. 165 del 2001 o dal codice di comportamento. La titolarità ad accertare la responsabilità disciplinare risiede in capo al dirigente di struttura o all’Ufficio per i procedimenti disciplinari.

Il testo aggiunge, alle vigenti previsioni, ulteriori fattori che costituiscono “mancato raggiungimento degli obiettivi”:

la valutazione negativa della struttura di appartenenza, riscontrabile anche da rilevazioni esterne;

Si ricorda, in proposito, che il d.lgs. 150/2009 ha introdotto il sistema di misurazione e valutazione della performance, che ha innovato profondamente la disciplina dei controlli interni delle pubbliche amministrazioni come descritti dal d.lgs. 286/1999. La novità principale è consistita nello stabilire che ogni amministrazione è tenuta a misurare e a valutare la performance con riferimento all'amministrazione nel suo complesso e ai singoli dipendenti (art. 3, D.lgs. 150/2009), secondo le norme previste dal medesimo decreto ed in conformità alle direttive impartite da un apposito organismo, che inizialmente è stato la CIVIT (poi divenuta ANAC) e, ora, è il Dipartimento della funzione pubblica (DPF), le cui funzioni in materia sono state oggetto di un recente riordino ad opera del D.P.R. n. 105/2016. Pertanto, in base alle norme vigenti, ciascuna amministrazione è tenuta a dotarsi di un sistema di misurazione e valutazione idoneo a rilevare sia la performance organizzativa (che prende in considerazione i risultati prodotti da un soggetto nel suo insieme e/o dalle singole articolazioni della sua struttura), sia la performance individuale dei dipendenti (dirigenti e personale non dirigente) che prende in considerazione il raggiungimento di specifici obiettivi ed il contributo individuale alla performance organizzativa. Nel processo di misurazione e valutazione della performance, i soggetti che provvedono alle varie fasi del ciclo di gestione sono il Dipartimento della funzione pubblica, coadiuvata dalla Commissione tecnica per la performance, gli Organismi indipendenti di valutazione della performance (OIV), l’organo di indirizzo politico-amministrativo di ciascuna amministrazione e i dirigenti di ciascuna amministrazione, che effettuano la valutazione del personale assegnato ai loro uffici, ai fini del riconoscimento dei benefici previsti dalla contrattazione collettiva (ai sensi degli articoli 16 e 17, comma 1, lettera e-bis), del D.Lgs. 165/2001).

la reiterata omogeneità delle valutazioni del proprio personale, a fronte di valutazione negativa (il caso di valutazione negativa è già di per sé fattore rilevante ai fini del mancato raggiungimento degli obiettivi, in base alla disposizione precedente) o comunque non positiva della performance organizzativa della struttura, e in particolare il mancato rispetto della percentuale del personale prevista dalla legge, o della diversa percentuale oggetto di negoziazione, cui attribuire indennità premiali, secondo le indicazioni dei contratti collettivi di lavoro;

Si ricorda inoltre che gli articoli 18 e 19 del D.Lgs. 150/2009 contengono disposizioni volte al miglioramento delle prestazioni organizzativa ed individuale nelle amministrazioni pubbliche, anche attraverso l'utilizzo di sistemi premianti selettivi e valorizzando i dipendenti che conseguano le migliori performance attraverso l'attribuzione selettiva di incentivi sia economici sia di carriera, vietando, al contempo, la distribuzione indifferenziata o sulla base di automatismi di incentivi e premi collegati alla performance in assenza di opportune verifiche. In particolare, l'articolo 19 del D.Lgs. 150/2009 ha strutturato il riconoscimento dei premi in base a specifiche graduatorie nelle quali il personale sia distribuito in differenti livelli di performance in modo che: il 25% del personale venga collocato nella fascia di merito alta (alla quale corrisponde l'attribuzione del 50% delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale); il 50% è collocato nella fascia di merito intermedia (con attribuzione del 50% delle risorse legate alla performance); il restante 25% è collocato nella fascia di merito bassa (senza alcuna attribuzione di trattamento accessorio). Tale differenziazione si applica (articolo 6 del D.Lgs. 141/2011) a partire dalla tornata di contrattazione collettiva successiva a quella relativa al quadriennio 2006-2009. Successivamente, l'articolo 5, commi da 11 a 11-sexies del D.L. 95/2012, ha disposto una diversa disciplina sulla valutazione del dipendenti pubblici, da applicarsi nelle more dei rinnovi contrattuali ai fini dell'erogazione dei premi legati alla prestazione lavorativa sulla base della mancata applicazione delle disposizioni del D.Lgs. 150/2009 in precedenza richiamate. In base a tali disposizioni, il personale dirigenziale è valutato su una serie di criteri da raggiungere (raggiungimento degli obiettivi assegnati e dei comportamenti organizzativi posti in essere); inoltre spetta al dirigente valutare la performance dei dipendenti in relazione al raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo o individuali o al contributo assicurato alla performance dell'unità organizzativa di appartenenza e ai comportamenti organizzativi dimostrati. Infine ai dipendenti ed ai dirigenti (per questi ultimi in relazione alla retribuzione di risultato) più meritevoli in esito alla valutazione effettuata, è attribuito, secondo specifiche modalità, un trattamento accessorio maggiorato di un importo compreso tra il 10 e il 30% del trattamento accessorio medio attribuito ai dipendenti appartenenti alle stesse categorie.

il riscontrato mancato controllo sulle presenze e sul “contributo qualitativo” dell'attività lavorativa di ciascun dipendente;

la mancata rimozione di fattori causali di illecito;

il mancato rispetto delle norme sulla trasparenza, che abbiano determinato un giudizio negativo dell'utenza sull’operato della pubblica-amministrazione e sull’accessibilità ai relativi servizi;

Si ricorda, in proposito che ai sensi dell’art. 14, co. 1-quater, del D.lgs. n. 33/2013 (cd. Codice della trasparenza delle p.a.), così come modificato dal D.lgs. n. 97/2016, negli atti di conferimento di incarichi dirigenziali e nei relativi contratti sono riportati gli obiettivi di trasparenza, finalizzati a rendere i dati pubblicati di immediata comprensione e consultazione per il cittadino, con particolare riferimento ai dati di bilancio sulle spese e ai costi del personale, da indicare sia in modo aggregato che analitico. Il mancato raggiungimento dei suddetti obiettivi determina responsabilità dirigenziale ai sensi dell'articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. Del mancato raggiungimento dei suddetti obiettivi si tiene conto ai fini del conferimento di successivi incarichi. Inoltre, l’articolo 46 del medesimo decreto qualifica come fonte di responsabilità dirigenziale l’inadempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente e il rifiuto, il differimento e la limitazione dell’accesso civico, al di fuori delle ipotesi previste dalla legge;

il mancato rispetto dei tempi nella programmazione e nella verifica dei risultati imputabile alla dirigenza.

Si ricorda che la disposizione di delega (l. 124/2015) demanda al decreto delegato (art. 11, comma 1, lett. h) la definizione di presupposti oggettivi per la revoca, anche in relazione al mancato raggiungimento degli obiettivi, e della relativa procedura. È al tempo stesso prevista la limitazione della responsabilità dirigenziale alle ipotesi di cui all'articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

La legge delega demanda inoltre (art. 11, co. 1, lettera m)) ai decreti delegati il riordino delle norme relative alle ipotesi di responsabilità dirigenziale, amministrativo-contabile e disciplinare dei dirigenti, con limitazione della responsabilità disciplinare ai comportamenti effettivamente imputabili ai medesimi dirigenti e della responsabilità dirigenziale alle ipotesi di cui all’art. 21 del D.Lgs. 165/2001; viene altresì richiesta, in particolare, la ridefinizione del rapporto tra la responsabilità amministrativo-contabile e la responsabilità dirigenziale, con particolare riferimento alla esclusiva imputabilità ai dirigenti della responsabilità per “l’attività gestionale”.

Si ricorda inoltre che la disposizione di delega demanda ai decreti delegati la previsione di ipotesi di revoca dell’incarico e di divieto di rinnovo di incarichi in settori sensibili ed esposti al rischio di corruzione, nei confronti di soggetti che siano stati condannati, anche in via non definitiva, da parte della Corte dei conti, al risarcimento del danno erariale per condotte dolose (lett. q).

Per quanto riguarda la giurisprudenza costituzionale intervenuta sulla materia, si ricorda in particolare che la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 103/2007, ha precisato che la prevista contrattualizzazione della dirigenza non implica che la pubblica amministrazione abbia la possibilità di recedere liberamente dal rapporto stesso (sentenza n. 313 del 1996), in quanto si verrebbe ad instaurare uno stretto legame fiduciario tra le parti, che non consentirebbe ai dirigenti generali di svolgere in modo autonomo e imparziale la propria attività gestionale, con la conseguenza che il rapporto di ufficio, pur se caratterizzato dalla temporaneità dell'incarico, debba essere connotato da specifiche garanzie in modo da assicurare la tendenziale continuità dell'azione amministrativa ed una chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo politico-amministrativo e quelli di gestione, al fine di consentire che il dirigente generale possa espletare la propria attività in conformità ai principi di imparzialità e di buon andamento dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.). In tale prospettiva, (sentenza n. 193 del 2002 e ordinanza n. 11 del 2002), vanno previste adeguate garanzie procedimentali nella valutazione dei risultati e dell'osservanza delle direttive ministeriali finalizzate alla adozione di un eventuale provvedimento di revoca dell'incarico per accertata responsabilità dirigenziale.

In più occasioni inoltre (ex multis sentenza n. 193 del 2002 e sentenza n. 103 del 2007), la Corte costituzionale ha evidenziato l’esigenza che siano previste adeguate garanzie procedimentali nella valutazione dei risultati e dell'osservanza delle direttive ministeriali (finalizzate alla adozione di un eventuale provvedimento di revoca dell'incarico per accertata responsabilità dirigenziale).

Il testo pone inoltre (lettera b)) la funzione consultiva di cui all’art. 21, comma 1-bis, relativa alla decurtazione della retribuzione di risultato in relazione alla gravità del fatto, in capo alla Commissione per la dirigenza pubblica (che ha sostituito il Comitato dei garanti).

Infine, una specifica disposizione (nuovo comma 1-ter) riguarda i dirigenti titolari di incarichi dirigenziali generali e i dirigenti di cui all'articolo 19-ter, comma 1 (se si intende fare riferimento agli incarichi di segretario generale e capo dipartimento nelle amministrazioni statali il riferimento è all’art. 19-quater, comma 1, anziché all’art. 19-ter, comma 1), stabilendo che costituisce mancato raggiungimento degli obiettivi la mancata realizzazione del programma sottoscritto unitamente al contratto di lavoro.

Viene previsto che la procedura di contestazione, finalizzata ad accertare la responsabilità dirigenziale, deve essere recepita in apposito atto dell'amministrazione di appartenenza, che deve prevedere le modalità di rinegoziazione degli obiettivi e programmi con tempistica tale da garantire l’organo di vertice sulla rimodulazione dell'obiettivo, così da consentirne il raggiungimento ancorché con modalità e tempi diversi, ovvero l'individuazione di soluzioni alternative.

È infine stabilito che “per i dirigenti titolari di incarichi dirigenziali generali, il mancato raggiungimento degli obiettivi risponde all'atto di programmazione accessorio al conferimento dell'incarico, e sottoscritto unitamente allo stesso”. Andrebbe valutata l’opportunità di chiarire ulteriormente la portata di tale previsione, recata dall’ultimo periodo del nuovo comma 1-ter.

Si ricorda che, in base al nuovo art. 19-bis, comma 6, nel caso di conferimento degli incarichi dirigenziali generali, ivi inclusi quelli di segretario generale e Capo dipartimento, di cui all'articolo 19-quater, comma 1, il contratto indica il programma assegnato allo stesso e i tempi dì realizzazione, nonché gli eventuali premi, nei limiti consentiti dai contratti collettivi di lavoro. Inoltre, il nuovo comma 1-ter dell’art. 16 prevede una “procedimentalizzazione” delle fasi di definizione del programma ai fini del conferimento dell’incarico.