Legislatura 17ª - Dossier n. 372

Definizione delle modalità di controllo

L’articolo 12 demanda al decreto legislativo la cui adozione è prevista dall'articolo 17, della medesima legge 124/2015, entro il 28 febbraio 2017 (per il riordino e la semplificazione della disciplina in materia di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e dei connessi profili di organizzazione amministrativa) l’individuazione delle forme di controllo sulle modalità con cui è esercitato dai dirigenti preposti ad uffici dirigenziali generali il potere “sindacatorio” e di controllo sull'attività dei dirigenti e dei responsabili dei procedimenti amministrativi coordinati, nonché di periodica verifica del raggiungimento dei risultati dell’ufficio.

Sono altresì individuate, dal medesimo decreto legislativo, le modalità di controllo sull'attuazione del programma, da parte del dirigente generale e dei dirigenti di cui all'articolo 19-ter, comma l (segretario generale dei ministeri, incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e di livello equivalente, uffici di diretta collaborazione di cui all’art. 14).

Si ricorda che l’art. 16 del D.Lgs. attribuisce dirigenti di uffici dirigenziali generali una serie di compiti e poteri tra cui la definizione degli obiettivi che i dirigenti devono perseguire e l’attribuzione delle conseguenti risorse umane, finanziarie e materiali; il concorso alla definizione di misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti dell'ufficio cui sono preposti; la comunicazione delle informazioni richieste dal soggetto competente per l'individuazione delle attività nell'ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione e formulano specifiche proposte volte alla prevenzione del rischio medesimo e il relativo monitoraggio.

Infine, è attribuita agli ordinamenti delle amministrazioni pubbliche al cui vertice è preposto un segretario generale, capo dipartimento o altro dirigente comunque denominato, con funzione di coordinamento di uffici dirigenziali di livello generale, la definizione dei relativi compiti e poteri.

A sua volta, l’art. 17 del D.Lgs. 165/2001 attribuisce ai dirigenti, in particolare, le seguenti funzioni: la formulazione delle proposte e l’espressione di pareri ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali; la cura dell'attuazione dei progetti e delle gestioni ad essi assegnati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali, adottando i relativi atti e provvedimenti amministrativi ed esercitando i poteri di spesa e di acquisizione delle entrate; lo svolgimento di tutti gli altri compiti ad essi delegati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali; la direzione, il coordinamento ed il controllo dell’attività degli uffici che da essi dipendono e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia; il concorso all'individuazione delle risorse e dei profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell'ufficio cui sono preposti anche al fine dell'elaborazione del documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale; la gestione del personale e delle risorse finanziarie e strumentali assegnate ai propri uffici; la valutazione del personale assegnato ai propri uffici, nel rispetto del principio del merito, ai fini della progressione economica e tra le aree, nonché della corresponsione di indennità e premi incentivanti.

In caso di mancato raggiungimento degli obiettivi della struttura coordinata dal dirigente generale, o comunque denominato, lo schema di decreto legislativo dispone l’applicazione dell'articolo 21 del D.Lgs. 165/2001 (come integrato dal medesimo provvedimento) che disciplina i casi di revoca dell’incarico.

La responsabilità dirigenziale si fonda, in particolare, sulle previsioni dell’art. 21 del D.Lgs. 165/2001 che richiama il mancato raggiungimento degli obiettivi accertato attraverso le risultanze del sistema di valutazione o l'inosservanza delle direttive imputabili al dirigente quali elementi che comportano, previa contestazione e ferma restando l'eventuale responsabilità disciplinare secondo la disciplina contenuta nel contratto collettivo, l'impossibilità di rinnovo dell’incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, l'amministrazione può inoltre, previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio, revocare prima della scadenza l'incarico collocando il dirigente a disposizione dei ruoli delle amministrazioni dello Stato ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo. Tale impostazione è stata profondamente modificata con la legge 145/2002, superando il precedente impianto normativo in base al quale la responsabilità dirigenziale era ricondotta essenzialmente ai “risultati negativi della gestione”. Al di fuori di tali ipotesi, in caso di colpevole violazione del dovere di vigilanza sul rispetto, da parte del personale assegnato ai propri uffici, degli standard quantitativi e qualitativi fissati dall'amministrazione può essere disposta la decurtazione della retribuzione di risultato.

L’articolo 5 dello schema di decreto legislativo aggiunge alle fattispecie della responsabilità dirigenziale, di cui al citato art. 21, ulteriori fattori che costituiscono mancato raggiungimento degli obiettivi.

Per completezza, si ricorda che la disposizione di delega (l. 124/2015) prevede, tra i criteri di delega (lettera m) il riordino delle norme relative alle ipotesi di responsabilità dirigenziale, amministrativo-contabile e disciplinare dei dirigenti, con limitazione della responsabilità disciplinare ai comportamenti effettivamente imputabili ai medesimi dirigenti e della responsabilità dirigenziali alle ipotesi di cui all’art. 21 del D.Lgs. 165/2001 (mancato raggiungimento degli obiettivi o inosservanza delle direttive imputabili al dirigente); viene altresì richiamata, in particolare, la ridefinizione del rapporto tra la responsabilità amministrativo-contabile e la responsabilità dirigenziale, con particolare riferimento alla esclusiva imputabilità ai dirigenti della responsabilità per “l’attività gestionale”.

Inderogabilità della fonte legislativa

L’articolo 13 prevede che le disposizioni del decreto legislativo costituiscono “norme non derogabili dai contratti o accordi collettivi”.

In linea generale, la privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico, operata con il D.Lgs. 29/1993 (cd. prima privatizzazione), successivamente modificato con i decreti legislativi 396/1997, 80/1998 e 387/1998 (cd. seconda privatizzazione), ha portato ad una progressiva delegificazione della materia, con cessione di sovranità da parte della legge e conseguente ampliamento del campo di applicazione della contrattazione collettiva.

Successivamente, con il D.Lgs. 150/2009, di riforma del lavoro pubblico (cd. riforma Brunetta), la tendenza si è invertita e si è proceduto ad una parziale rilegificazione di materie in precedenza devolute alla contrattazione collettiva, con una complessiva risistemazione dei rapporti tra fonte statuale e fonti contrattuali e l’introduzione di specifici limiti alla contrattazione medesima.

Attualmente, il rapporto tra legge e contrattazione collettiva è disciplinato dal D.Lgs. 165/2001 (come riscritto dal richiamato D.Lgs. 150/2009).

In particolare, l’articolo 40 dispone che la contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonché le materie relative alle relazioni sindacali.

Le materie espressamente escluse dalla contrattazione collettiva sono quelle:

• attinenti all’organizzazione degli uffici;
• oggetto di partecipazione sindacale;
• afferenti a specifiche prerogative dirigenziali (gestione delle risorse umane e organizzazione del lavoro);
• relative al conferimento e alla revoca degli incarichi dirigenziali (v. anche art. 19, c. 12-bis);
• di cui all’art. 2, c. 1, lett. c), L. 421/1992⁽¹³⁾ .

Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità e delle progressioni economiche, la contrattazione collettiva è invece consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge.

L’articolo 2, comma 3-bis, infine, sancisce che la nullità di disposizioni contrattuali per violazione di norme imperative o dei limiti fissati alla contrattazione collettiva non determina la nullità dell’intero contratto, in quanto esse sono sostituite di diritto dalle disposizioni previste dalle norme imperative (come previsto, ad esempio, dalle disposizioni relative alla responsabilità dei dipendenti pubblici ex art. 55 e ss. del D.Lgs. 165/2001).

13) Ossia: le responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori nell'espletamento di procedure amministrative; gli organi, gli uffici, i modi di conferimento della titolarità dei medesimi; i princìpi fondamentali di organizzazione degli uffici; i procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro e di avviamento al lavoro; i ruoli e le dotazioni organiche nonché la loro consistenza complessiva; la garanzia della libertà di insegnamento e l'autonomia professionale nello svolgimento dell'attività didattica, scientifica e di ricerca; la disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra l'impiego pubblico ed altre attività e i casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici.

Termini per l’adozione di atti normativi di rango secondario

L’articolo 14 dello schema di decreto legislativo specifica che entro il termine di 90 giorni dall’entrata in vigore del medesimo decreto sono adottati:

-il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’art. 24, comma 8 (il riferimento è presumibilmente al comma 7, considerato che il comma 8 non fa riferimento all’adozione di DPCM), in materia di trattamento economico dei dirigenti;

L’art. 24, comma 7, peraltro, che demanda ad un dPCM, di concerto con il MEF, la definizione di criteri e limiti delle compatibilità finanziarie per garantire l’omogeneizzazione del trattamento economico fondamentale ed accessorio nell’ambito di ciascun ruolo, già prevede il termine di 60 giorni per la relativa adozione; occorre dunque coordinare le due disposizioni;

-il regolamento che reca la disciplina di attuazione delle norme del Capo II del D.Lgs. 165/2001 sulla dirigenza (come modificate dal provvedimento in commento), ai sensi del nuovo art. 28-sexies del D.Lgs. 165/2001, introdotto dall’art. 3 dello schema di decreto legislativo.

Abrogazioni

L’articolo 15 reca le abrogazioni espresse conseguenti all’entrata in vigore dello schema di decreto legislativo.

In particolare, l’articolo 15 dispone – al comma 1, lettera a) - l’abrogazione degli articoli 22, 23 e 27 del decreto legislativo 165/2001 che riguardano, rispettivamente, il Comitato dei garanti (le cui funzioni sono attribuite dal provvedimento alla Commissione per la dirigenza statale ai sensi dell’art. 11, comma 1, lett. b), n.1)), la disciplina del ruolo dei dirigenti istituito presso ciascuna amministrazione e l’articolazione in due fasce della dirigenza statale e le relative forme di mobilità e di accesso.

Nel dettaglio, l’articolo 22 del decreto legislativo 165/2001 disciplina la composizione e le funzioni del Comitato dei garanti, chiamato ad esprimere, in base alla legislazione vigente, un parere su tutti i provvedimenti di cui all'articolo 21, commi 1 e 1-bis del decreto legislativo 165/2001 entro 45 giorni dalla richiesta ed i cui componenti, nel rispetto del principio di genere, sono nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Tale disposizione prevede che il Comitato duri in carica tre anni e l'incarico non sia rinnovabile. 3. Il parere del Comitato dei garanti viene reso entro il termine di quarantacinque giorni dalla richiesta; decorso inutilmente tale termine si prescinde dal parere.

L’articolo 23 del decreto legislativo 165/2001 recante “Ruolo unico dei dirigenti” prevede l’istituzione, in ogni amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, del ruolo dei dirigenti, che si articola nella prima e nella seconda fascia, nel cui ambito sono altresì definite apposite sezioni in modo da garantire la eventuale specificità tecnica. In base a tale disposizione, i dirigenti della seconda fascia sono reclutati attraverso i meccanismi di accesso; a loro volta, i dirigenti della seconda fascia transitano nella prima qualora abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti, per un periodo pari almeno a cinque anni senza essere incorsi nelle misure previste per le ipotesi di responsabilità dirigenziale, nei limiti dei posti disponibili, ovvero nel momento in cui si verifica la prima disponibilità di posto utile, tenuto conto, quale criterio di precedenza ai fini del transito, della data di maturazione del requisito dei cinque anni e, a parità di data di maturazione, della maggiore anzianità nella qualifica dirigenziale.

L’articolo 23 prevede altresì che sia assicurata la mobilità dei dirigenti, nei limiti dei posti disponibili, e demanda ai contratti o accordi collettivi nazionali la disciplina, secondo il criterio della continuità dei rapporti e privilegiando la libera scelta del dirigente, degli effetti connessi ai trasferimenti e alla mobilità in generale in ordine al mantenimento del rapporto assicurativo con l'ente di previdenza, al trattamento di fine rapporto e allo stato giuridico legato all'anzianità di servizio e al fondo di previdenza complementare.

Stabilisce inoltre che la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica curi una banca dati informatica contenente i dati relativi ai ruoli delle amministrazioni dello Stato.

L’articolo 27 del decreto legislativo 165/2001 recante “Criteri di adeguamento per le pubbliche amministrazioni non statali” prevede che le regioni a statuto ordinario, nell'esercizio della propria potestà statutaria, legislativa e regolamentare, e le altre pubbliche amministrazioni, nell'esercizio della propria potestà statutaria e regolamentare, adeguino ai principi ivi richiamati i propri ordinamenti, tenendo conto delle relative peculiarità. Gli enti pubblici non economici nazionali sono chiamati ad adeguarsi, anche in deroga alle speciali disposizioni di legge che li disciplinano, adottando appositi regolamenti di organizzazione. L’articolo 27 stabilisce altresì l’obbligo per le suddette pubbliche amministrazioni di trasmettere, entro due mesi dalla adozione, le deliberazioni, le disposizioni ed i provvedimenti attuativi adottati alla Presidenza del Consiglio dei ministri, che ne cura la raccolta e la pubblicazione.

L’articolo 15 dispone – al comma 1, lettera b) - l’abrogazione, a seguito della nuova disciplina dettata per la dirigenza degli enti locali e per i segretari comunali e provinciali, degli articoli 32, comma 5-ter, 97, 98, 99, 100, 101 e 106 del decreto legislativo 267/2000 (TUEL) che riguardano, rispettivamente:

le modalità di avvalimento di un unico segretario comunale nel caso di unione dei comuni;

L’articolo 32, comma 5-ter, del TUEL prevede che il presidente dell'unione di comuni si avvale del segretario di un comune facente parte dell'unione, senza che ciò comporti l'erogazione di ulteriori indennità e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Stabilisce inoltre che ai segretari delle unioni di comuni si applicano le disposizioni dell'articolo 8 della legge 23 marzo 1981, n. 93, che disciplina l’attività dei segretari dei comuni montani.

-le previsioni del TUEL relative ai segretari comunali e provinciali.

L’art. 97 del TUEL disciplina il ruolo e le funzioni dei segretari; l’art. 98 reca la disciplina dell’Albo; l’art. 99 riguarda le modalità di nomina dei segretari mentre l’art. 100 norme sulla revoca; l’art. 101 reca disposizioni sulla mobilità e messa in disponibilità dei segretari; l’art. 106 contiene disposizioni transitorie per i segretari.

L’articolo 15 dispone – al comma 1, lettera c) - l’abrogazione del dPR 465/1997 che reca disposizioni in materia di ordinamento dei segretari comunali e provinciali, con particolare riguardo alla disciplina dell'organizzazione, del funzionamento e dell'ordinamento contabile della relativa Agenzia, all'amministrazione dell'albo e alla sua articolazione in sezioni e in fasce professionali, alle modalità di svolgimento dei concorsi per l'iscrizione all'albo, al passaggio tra le fasce professionali, al procedimento disciplinare e alle modalità di utilizzazione dei segretari non chiamati a ricoprire sedi di segreteria.