Legislatura 17ª - Dossier n. 372

Uffici dirigenziali (art. 11)

Il capo VII (composto dal solo art. 11) reca una serie di modifiche ed integrazioni alla disciplina vigente relativa ai compiti ed alle attribuzioni dei dirigenti di uffici dirigenziali generali e, in generale, dei dirigenti.

In particolare, l’art. 15 del d. lgs. 165/2001, che reca disposizioni generali relative ai dirigenti, viene modificato (comma 1, lettera a)) al fine di:

sopprimere la previsione dell’articolazione della dirigenza nelle due fasce dei ruoli, come previsto dalla legge delega (art. 11 legge 124/2015);

sopprimere il riferimento alle “strutture organizzative affidate alla direzione del dirigente generale” mantenendo il principio generale in base al quale in ciascuna struttura organizzativa il dirigente preposto all'ufficio di più elevato livello è sovraordinato al dirigente preposto ad ufficio di livello inferiore;

prevedere, in via generale (quindi non solo con riferimento alle regioni) che il dirigente cui sono conferite funzioni di coordinamento è sovraordinato, limitatamente alla durata dell'incarico, al restante personale dirigenziale.

A sua volta è oggetto di una serie di modifiche (comma 1, lettera b)) l’art. 16 del d. lgs. 165/2001, che attribuisce dirigenti di uffici dirigenziali generali una serie di compiti e poteri.

Inoltre, l’art. 2 dello schema di decreto legislativo – che modifica l’art. 13 del d. lgs. 165/2001 - dispone l’applicazione delle previsioni degli articoli 16 e 17 del d. lgs. 165/2001 a tutte le amministrazioni pubbliche (quindi statali, regionali e locali).

A seguito delle modifiche apportate questi sono in particolare così individuati:

-la formulazione di proposte e pareri al Ministro o – come aggiunto dalla disposizione in commento alla luce dell’applicazione della norma all’intero Sistema della dirigenza pubblica - all’organo di vertice politico nelle materie di sua competenza;

-la proposta di risorse e di profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell'ufficio, anche al fine dell'elaborazione del documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale;

-la cura dell'attuazione dei piani, programmi e direttive generali definite dal Ministro o– come aggiunto dallo schema di decreto in commento – dall’organo di vertice politico, rispondendo della relativa attuazione direttamente nei confronti dello stesso e l’attribuzione ai dirigenti gli incarichi e la responsabilità di specifici progetti e gestioni; la definizione degli obiettivi che i dirigenti devono perseguire e l’attribuzione delle conseguenti risorse umane, finanziarie e materiali.

Lo schema di decreto prevede quindi (comma 1-ter) una “procedimentalizzazione” delle fasi della definizione del programma ai fini del conferimento dell’incarico.

Si ricorda che, in base al nuovo art. 19-bis, comma 6, nel caso di conferimento degli incarichi dirigenziali generali, ivi inclusi quelli di segretario generale e Capo dipartimento, di cui all'articolo 19-quater, comma 1, il contratto indica il programma assegnato allo stesso e i tempi dì realizzazione, nonché gli eventuali premi, nei limiti consentiti dai contratti collettivi di lavoro.

Inoltre, ai sensi del nuovo comma 1-ter dell’art. 21 per i dirigenti titolari di incarichi dirigenziali generali costituisce mancato raggiungimento degli obiettivi la mancata realizzazione del programma sottoscritto unitamente al contratto di lavoro. Viene a tal fine previsto che la procedura di contestazione, finalizzata ad accertare la responsabilità dirigenziale, deve essere recepita in apposito atto dell'amministrazione di appartenenza, che deve prevedere le modalità di rinegoziazione degli obiettivi e programmi con tempistica tale da garantire l’organo di vertice sulla rimodulazione dell'obiettivo, così da consentirne il raggiungimento ancorché con modalità e tempi diversi, ovvero l'individuazione di soluzioni alternative.

In base alle nuove previsioni, i piani, programmi e direttive generali sono “oggetto di negoziazione” al momento del conferimento dell'incarico, e possono essere rivisti periodicamente e con cadenze almeno semestrali, anche in ragione di sopravvenute difficoltà di budget, ovvero non ascrivibili al dirigente generale, e non preventivabili al momento del conferimento.

La finalità appare quella di riprendere il modello di “negoziazione” degli incarichi, proprio del settore privato, così da disporne l’applicazione al settore pubblico.

È specificato che la negoziazione costituisce atto accessorio al conferimento dell'incarico e ha valenza pluriennale in relazione alla durata dello stesso. Il dirigente generale, al fine di sottoscrivere la stessa, acquisisce preventive informazioni sulle disponibilità strutturali e finanziarie utilizzabili per l'espletamento dell'incarico, e contribuisce alla elaborazione di un cronoprogramma e degli indicatori valutabili per la realizzazione del mandato conferitogli.

In caso di “cambiamento dell'amministrazione di riferimento” (previsione che andrebbe maggiormente specificata), prima della scadenza dell'incarico dirigenziale, si procede a nuova negoziazione degli obiettivi per il tempo residuo di espletamento dello stesso, entro 3 mesi dall'insediamento della nuova amministrazione.

-l’adozione degli atti relativi all'organizzazione degli uffici di livello dirigenziale non generale, nonché degli atti e dei provvedimenti amministrativi;

Si ricorda che in base al vigente art. 16, co. 4, d. lgs. 165/2001 gli atti e i provvedimenti adottati dai preposti al vertice e dai dirigenti di uffici dirigenziali generali non sono suscettibili di ricorso gerarchico.

-l’esercizio dei poteri di spesa e quelli di acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei propri uffici, salvo quelli delegati ai dirigenti; in relazione a tale attività gestionale sono altresì titolari – come aggiunto dallo schema di decreto in commento – in via esclusiva della responsabilità amministrativo-contabile;

Come si è detto, l’istituto della responsabilità amministrativo-contabile è stato interessato, a partire dagli anni ’90, da un rilevante processo di riforma che ha profondamente inciso, non solo sulla relativa disciplina normativa, ma soprattutto sulla sua collocazione nell’ordinamento contabile. Nella nuova conformazione normativa dell’istituto assumono particolare rilievo alcuni aspetti, tra i quali l’introduzione del “principio della personalità” della responsabilità, la limitazione del criterio di imputazione dell’evento dannoso alla colpa grave o al dolo, l’esimente della buona fede, secondo i criteri enucleati dalla giurisprudenza della Corte dei conti, per gli organi politici, la considerazione dei vantaggi conseguiti dalla pubblica amministrazione o dalla comunità amministrata.

-la decisione sui ricorsi gerarchici contro gli atti e i provvedimenti amministrativi non definitivi dei dirigenti;

-il concorso alla definizione di misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti dell'ufficio cui sono preposti;

-la comunicazione delle informazioni richieste dal soggetto competente per l'individuazione delle attività nell'ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione e formulano specifiche proposte volte alla prevenzione del rischio medesimo e il relativo monitoraggio.

Inoltre, nuovi compiti e funzioni posti in capo ai dirigenti di uffici dirigenziali generali, aggiunti dallo schema di decreto in commento riguardano:

-il monitoraggio e la rendicontazione dell'attività della struttura (l-quinquies)), segnalando tempestivamente l'avvenuto scostamento o, ove possibile, il pericolo di scostamento dagli obiettivi di cui al programma di mandato negoziato con l’organo di vertice politico al momento del conferimento dell'incarico, onde consentirne la “ricalibrazione” in tempo utile, senza danno per l'attività amministrativa, evitando così di incorrere nelle inadempienze di cui all'art 21 (che disciplina i casi di responsabilità dirigenziale per mancato raggiungimento degli obiettivi).

Per lo svolgimento di tale attività viene espressamente previsto (comma 1-bis) che i dirigenti di uffici dirigenziali generali si avvalgono delle apposite strutture competenti in materia di valutazioni, per l'individuazione di obiettivi personalizzati nell'ambito degli obiettivi della struttura di appartenenza. Peraltro andrebbe valutato se tale previsione non riguardi più direttamente le funzioni di cui alla nuova lettera l-sexies) (v. immediatamente infra).

-la valutazione dei dirigenti e responsabili dei procedimenti amministrativi assegnati alla propria struttura (l-sexies)), nel rispetto del principio del merito, avuto comunque riguardo ad una serie di elementi e fattori.

Tra questi il testo richiama:

la capacità di gestione delle risorse umane assegnate alla struttura, evidenziata dal livello di raggiungimento degli obiettivi;

la dimostrata capacità valutativa e di controllo sulle presenze e sull'apporto motivazionale di ciascun dipendente;

la tempestiva individuazione di fattori di rischio, anche di illeciti, o comunque di condotte lesive per l'efficienza e l'immagine della pubblica amministrazione, con conseguente· rimozione degli stessi;

le garanzie di trasparenza;

l’individuazione di metodologie migliorative e coinvolgenti l'utenza nella valutazione dell'operato della propria struttura.

Si ricorda che tra i criteri di delega (art. 11 legge 124/2015) è espressamente previsto, con riferimento alla valutazione dei risultati, il rilievo dei suoi esiti per il conferimento dei successivi incarichi dirigenziali e la necessità di costruzione del percorso di carriera in funzione degli esiti della valutazione.

Ai fini del conferimento degli incarichi è altresì richiamata la rilevanza delle attitudini e delle competenze del singolo dirigente, dei precedenti incarichi e della relativa valutazione.

Alle Commissioni per la dirigenza statale è attribuito inoltre il controllo del concreto utilizzo dei sistemi di valutazione al fine del conferimento e della revoca degli incarichi.

In corrispondenza con le nuove funzioni attribuite ai dirigenti di uffici dirigenziali generali viene posto in capo ai dirigenti (lettera c)) il compito di coadiuvare il dirigente generale nel monitoraggio delle presenze del personale, e nella individuazione di fattori di criticità nella realizzazione del programma negoziato dal dirigente generale con il vertice politico, segnalando tempestivamente problematiche e proponendo soluzioni correttive.

I dirigenti sono inoltre titolari in via esclusiva della responsabilità amministrativo-contabile per l'attività gestionale, ancorché derivante da atti di indirizzo dell'organo di vertice politico. Tale previsione sembra riferirsi – in corrispondenza con il nuovo testo dell’art. 16, comma 1, lett. d)), che prevede analoga disposizione in capo ai titolari di uffici dirigenziali generali - agli uffici delegati ai dirigenti da parte dei titolari di uffici dirigenziali generali, ai sensi della suddetta lettera d).

Il dirigente apicale negli enti locali

Il nuovo comma 1-quater dell’articolo 16 definisce il ruolo del dirigente apicale degli enti locali, figura che, ai sensi del nuovo articolo 27-bis, ogni ente locale deve nominare in sostituzione del segretario comunale.

Il dirigente apicale degli enti locali è il dirigente al quale sono attribuiti compiti di attuazione dell'indirizzo politico, coordinamento dell'attività amministrativa, controllo della legalità dell'azione amministrativa ed esercizio della funzione rogante, già esercitata dai segretari comunali e provinciali.

Il dirigente apicale, inoltre, non può essere coordinato da altra figura di dirigente generale.

Per gli enti locali di minori dimensioni demografiche, nei quali non sia. prevista la posizione dirigenziale; la funzione di direzione apicale è svolta in forma associata (come specificato nel nuovo articolo 27-bis).

È fatta salva la possibilità, già prevista dalla normativa vigente, per i comuni privi di personale di qualifica dirigenziale, di attribuire le funzioni dirigenziali ai responsabili degli uffici e dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, con provvedimento motivato del sindaco (art. 109, comma 2, D.Lgs. 267/2000 – v. supra).

Infine, si prevede che al dirigente apicale si applicano le disposizioni in materia di programmazione degli obiettivi stabilite in via generale per tutti i dirigenti di cui al precedente comma l-ter.